民國成渝鐵路土地征收問題考察*

黃華平

(蘇州大學(xué) 社會學(xué)院，江蘇 蘇州215006)

土地征收是指國家為公共利益的需要運(yùn)用國家權(quán)力強(qiáng)迫原土地權(quán)利人放棄其土地權(quán)利，國家給予行政補(bǔ)償?shù)囊环N土地制度。在這一過程中征地人往往利用公權(quán)損害私人的利益，使得征地頗為艱難。通過對1936年的成渝鐵路征地的考察，從而了解這一時期土地征收的概況以及揭示其中存在的諸多問題。

一、成渝鐵路的興筑及征地機(jī)關(guān)

成渝鐵路系指成都至重慶鐵路線。該路晚清時曾有規(guī)劃，但由于保路運(yùn)動及后來政府的國營鐵路政策，終無結(jié)局，直到1933年在川214軍曾擬議修筑該線，還選派工程人員進(jìn)行考察，1934年劉湘主政四川，也擬修這條鐵路。1935年蔣介石入川以四川省為民族復(fù)興之根據(jù)地，提議發(fā)展四川交通，并在是年的五中全會上通過國內(nèi)提前修筑鐵路干線的提案，將成渝鐵路列為其一。[1]鐵道部根據(jù)五中全會的要求，組織新建鐵路委員會，并派鄧益光負(fù)責(zé)該線的復(fù)勘工作，同時鐵道部與四川省協(xié)調(diào)組織工程局和籌措資金等問題。

恰逢此時，中國建設(shè)銀公司擬與法國銀行團(tuán)合作開發(fā)川渝一帶，成渝鐵路的興筑水到渠成。經(jīng)鐵道部與四川省政府、中國建設(shè)銀公司和法國銀行團(tuán)的協(xié)商，最終達(dá)成協(xié)議，于1936年2月份由各方共同組成一個理事會，并成立特許川黔鐵路公司，定總股本為2000萬元，先經(jīng)營成都至重慶的鐵路及其支線。[2]

同年，由理事會領(lǐng)導(dǎo)下的川渝鐵路工程局成立，工程局先隸于鐵道部后改歸鐵路公司，工程局下設(shè)總務(wù)、工務(wù)、機(jī)務(wù)、會計、材料、運(yùn)輸、地畝7課，另外設(shè)立總稽核和警務(wù)段等。[1]50640-50645

工程局與鐵路公司成立后，積極開始鐵路修筑前期工作?？睖y路線與土地征收必須先后開始。為了完成征地，四川省政府還專門設(shè)立了成渝鐵路用地委員會作為鐵路征地機(jī)關(guān)，該委員會由四川省民政、財政及建設(shè)廳三廳廳長、地政局長和成渝鐵路工程局局長組成，以地政局長為主任委員，建設(shè)廳長為副主任委員，其下設(shè)立秘書、組長(三組)和雇員若干，三組分別負(fù)責(zé)不同事務(wù)。一組為總務(wù)類；二組負(fù)責(zé)核定土地的等級、調(diào)查土地附著物、清丈地畝、土地估價及編制地畝圖冊等；三組負(fù)責(zé)征地公告、登記、發(fā)放補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)。[1]50640-50645此外，為方便各地辦事及發(fā)放地價補(bǔ)償?shù)?，用地委員會還在征地所及之地設(shè)立了巴縣、江津、永川、榮昌、大足、隆昌、內(nèi)江、資中、資陽、簡陽、金堂和成華等12個辦事處，分別負(fù)責(zé)對所管區(qū)域土地征收。

二、土地征收過程概況

成渝鐵路興筑被中央確定后，鐵道部開始積極籌備。首先對成渝鐵路進(jìn)行勘測路線，由于該線為舊線且已有勘測的圖表，因而此次勘測應(yīng)該說是復(fù)勘并定線。鐵道部并派新路建設(shè)委員鄧益光領(lǐng)隊(duì)入川進(jìn)行，此后還另派測量隊(duì)先后入川勘測以及進(jìn)行航測，至1936年11月測勘完成。

定線工作完成后，征地委員會開始就征地問題展開工作。征地過程中涉及事項(xiàng)非常多，按國民政府時期頒布的《土地征收法》與《土地法》及《土地法施行法》規(guī)定，應(yīng)是先對定線范圍內(nèi)的土地進(jìn)行丈量以確定邊線，調(diào)查地籍，通知業(yè)主，并根據(jù)土地種類，發(fā)給丈量單及繪圖造冊，此后再對土地進(jìn)行登記發(fā)給憑照，登記事項(xiàng)包括對土地本身、附著物及可能造成的連帶損失；最后根據(jù)登記憑照領(lǐng)取行政補(bǔ)償，包括土地地價補(bǔ)償，附著物的遷移費(fèi)及損失費(fèi)等。這一系列的工作完成后，征地人才可以在征地上進(jìn)行興工建筑鐵路。

征地委員會在上述程序中，最難的也是最關(guān)鍵的是行政補(bǔ)償費(fèi)的確定。為此鐵路公司擬定三個規(guī)章來規(guī)范操作流程和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一個是對征地地價的調(diào)查與估計，制定了《征收成渝鐵路用地估價暫行辦法》，辦法規(guī)定各地地價由用地委員會與各縣辦事處、成都及重慶市區(qū)地價由各市派員會同巴縣及成華辦事處辦理，且地價估價以標(biāo)準(zhǔn)地價為依據(jù)。標(biāo)準(zhǔn)地價的訂定是指各地被征用之各種土地，選擇若干中等者為標(biāo)準(zhǔn)，分別調(diào)查其前后5年內(nèi)的市價，平均計算。[1]50889據(jù)此，用地委員會及各縣辦事處對成渝鐵路沿線各站的地價進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果成都地區(qū)平均標(biāo)準(zhǔn)地價最高，一、二、三等分別為272元、171元和160元每畝，其他各地平均標(biāo)準(zhǔn)地價最低的僅為11元、10元甚或7元每畝。[1]50801-50814

根據(jù)調(diào)查所得，最終四川省府決定以平均每畝45元價格補(bǔ)償，但各地地價相差甚大，為此地政局決定將各地所征地畝價總額一并發(fā)放各縣區(qū)和市，再以各縣區(qū)、市本地地政機(jī)關(guān)及用地委員會根據(jù)上項(xiàng)平均標(biāo)準(zhǔn)地價進(jìn)行決定最終的地價補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

至1937年底成渝鐵路沿線購地畝積及地價補(bǔ)償最初數(shù)字估計出來，如表一。征地委員會對土地上的附著物也制定相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。附著物能遷移且由業(yè)主自行遷移，公司支付一定遷移費(fèi)，而不能遷移或者業(yè)主不愿遷移的，由公司發(fā)給補(bǔ)償費(fèi)。這些附著包括墳?zāi)?、房屋、圍墻、農(nóng)產(chǎn)、青苗、水井及竹木等遷墳費(fèi)規(guī)定為石墳4元、磚墳3元、土墳2元、浮厝1元及亂葬0.5元每墳。[1]50766對于哪些暫不知墳主或墳主不知情的，由辦事處布告通知，限期范圍仍無人認(rèn)報的，由征地機(jī)關(guān)選擇官荒義冢之地集合遷葬。房屋遷移費(fèi)以每平方公尺計算，舊房以7成折算補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是磚瓦樓房0.6元，磚瓦平房0.4元，土坯或泥墻草房0.2元，土坯泥墻瓦房0.25元，竹木樓房0.35元，竹木樓草房0.3元，竹木平房0.35元。

表一：單位：(舊)畝/元

農(nóng)產(chǎn)類補(bǔ)償有以畝計算的，也有以株計算的。甘蔗煙葉每畝10元，蓮藕、蒲草等每畝6元，橘、柚等每畝1.6元，竹每畝3.6元，木每畝1.6元；桂圓與荔枝、桑樹等每株直徑10公分以上，高一公尺半以上的，每株給予1元和0.4元補(bǔ)償；梨、桃、葡萄、杏等每株0.6元，茶桐每株0.5元。

青苗補(bǔ)償以畝計算，著花青畝6元，萌芽青苗4.5元和已下種未萌芽的青苗3.5元。

水井遷移費(fèi)以每口計算，井深二丈以上的石井、磚井、木井分別給予10元、8元和7元；深不足二丈的分別給予6元、5元和5元，井深不足一丈的不給遷移費(fèi)。

圍墻遷移費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每長一公尺，高三公尺以下的磚石圍墻、磚石基竹木柵、磚石基土墻、木竹柵、土墻分別給予遷移費(fèi)0.8元、0.7元、0.6元、0.4元、0.3元；每長一公尺，高三公尺以上的則分別給予1元、0.9元、0.8元、0.6元和0.7元的遷移費(fèi)。[1]50761-50762

對于因鐵路征地或建設(shè)造成附帶損失，征地委員會制定了《鐵路損毀土地補(bǔ)償辦法》和《征地界外取石料補(bǔ)償辦法》等?！惰F路損毀土地補(bǔ)償辦法》規(guī)定因運(yùn)輸石塊及在征用土地內(nèi)取土、堆土使民有田地永遠(yuǎn)不能耕種或倒塌房屋和園林，堰塘和溝渠完全失去生產(chǎn)灌溉能力時應(yīng)由主辦機(jī)關(guān)照時價收買，并免去田地賦稅等；損壞民有土地上的農(nóng)作物視其損毀程度依照時價估計給予。[1]50897《征地界外取石料補(bǔ)償辦法》則規(guī)定了在界外采取山石每塊凡寬一尺，厚一尺，長二尺發(fā)給價0.1元，其余類推及因之而造成民地?fù)p失以時價補(bǔ)償。[1]50777

行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定下來之后，征地人可以根據(jù)所發(fā)憑照領(lǐng)相應(yīng)補(bǔ)償。征地委員會先就相關(guān)土地上的附著物遷移和損失費(fèi)進(jìn)行發(fā)放。至1937年底統(tǒng)計各縣區(qū)發(fā)放補(bǔ)償金如表二：

表二：單位(元)

但對于土地補(bǔ)償最大端地價沒有發(fā)放，其原因既有地價估計程序和時間的問題，也有款項(xiàng)支絀及抗戰(zhàn)因素的影響。1937年“八·一三”淞滬抗戰(zhàn)開始后，長江被封鎖以后，軌料無望，工程斷斷續(xù)續(xù)，抗戰(zhàn)勝利后，國民政府重返南京，此段工程也就完全停止，“僅完成整個工程的14%，一寸鋼軌也未鋪”。[3]至于被征之地的補(bǔ)償也就不了了之。

三、征地的幾個問題

從上述對成渝鐵路征地過程來看，征地存在兩個主要問題，即行政補(bǔ)償?shù)氖Ш夂托姓绦虻氖弧?/p>

行政補(bǔ)償是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)社會公共利益，在管理國家和社會事務(wù)中，做出的某些合法行政行為給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成了特別損失，由國家基于保障財產(chǎn)權(quán)和公平原則予以彌補(bǔ)的法律制度。土地是一種稀缺的資源，對于其征收必須給予補(bǔ)償，當(dāng)補(bǔ)償不能保障被征地人權(quán)利利益的時候，土地征收就演變?yōu)槁訆Z被征地人的工具。成渝鐵路征地中對于行政補(bǔ)償嚴(yán)重失衡，如在確定地價的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，規(guī)定以每畝45元收買，其價低于市價標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)一份研究，1936年成渝鐵路沿線平均地價，成都為119元，簡陽為61元，資陽為51元，資中為63元，內(nèi)江為55元，隆昌為50.5元，榮昌為55.5元，永川為61.5元，巴縣為82元。[4]可見各地的市場價格都比補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高，有的高出一倍以上，且沿線地價有逐年上升的趨勢，以巴縣為例，1916年平均地價僅為60元，1921年漲至75元，至征地前已漲到了85元。[4]同樣土地附著物遷移費(fèi)與補(bǔ)償費(fèi)也極低，如規(guī)定磚瓦樓房遷移費(fèi)為每平方公尺僅0.6元，若加之舊屋七成折補(bǔ)，則僅為0.42元，又如遷墳費(fèi)石墳僅每墳4元。此類附著物一經(jīng)遷移，所需勞力眾多且物質(zhì)損失嚴(yán)重，區(qū)區(qū)補(bǔ)償必難恢復(fù)，以致激起被征地人反對，成渝鐵路沿線各縣村民紛紛組織請?jiān)?，要求以市價進(jìn)行補(bǔ)償。

此外四川省在地價補(bǔ)償方式上還曾擬定以地債券作抵，根據(jù)工程局估計地價為500余萬元，由工程局支付250余萬元，四川省政府支付200余萬元，不足由地債券作補(bǔ)，由該路營業(yè)收入為基金，以四川省政府作為擔(dān)保，并規(guī)定地價微薄可不必發(fā)地債券，全部支付現(xiàn)金。而此類地債券在當(dāng)時經(jīng)濟(jì)動蕩，貨幣頻繁變化，缺少穩(wěn)定的預(yù)期收益和實(shí)際收益。更為離譜的是成渝鐵路從1936底就已興工，而地價的補(bǔ)償卻沒有發(fā)放。

行政程序是指土地征收的申請，批準(zhǔn)及補(bǔ)償方案的確定及發(fā)放等。在這個程序中，政府基本不會考慮被征地人的意見，而是通過政府的強(qiáng)制性來進(jìn)行的，而且補(bǔ)償安置的方式可選性小。就是這種強(qiáng)制的法定程序，在實(shí)際操作過程也未必一定執(zhí)行。成渝鐵路土地征收的實(shí)體程序便于法定的行政程序有許多的出入。如在法律依據(jù)上，既有中央政府的《土地法》、《土地法施行法》、《建筑鐵路征用民地暫行辦法》和《土地征收法》，也包括四川省自定的地方措施；在對地價估計上沒有組成地價評估組織且在沒有按照《土地法》規(guī)定按時發(fā)給地價補(bǔ)償費(fèi)，《土地法》第231條規(guī)定應(yīng)予公告期滿(公告期為30天)15日內(nèi)發(fā)給，并規(guī)定在地價及其他補(bǔ)償費(fèi)未發(fā)放完畢之前，該地段不得進(jìn)行施工。[5]而成渝鐵路公告期滿后，且開工一年多年時間仍沒有發(fā)放地價補(bǔ)償。實(shí)體程序與法定程序嚴(yán)重失衡，損害了被征地人利益。

結(jié)語

成渝鐵路的土地征收反映的只是個案，但卻是一個代表。因?yàn)樵诮F路土地征收中，行政程序的失位與行政補(bǔ)償?shù)氖Ш馐且环N普遍現(xiàn)象。征地主體依靠公權(quán)，假借公共利益之名，行掠奪之實(shí)。在今天看來，土地征收仍就是個難解之題。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 蕭錚.民國20年代中國大陸土地問題資料[C].陸土圻.成渝鐵路沿線土地征收之經(jīng)過[A].臺灣：成文出版有限公司，1977.50608-50609.

[2] 張嘉璈.中國鐵道建設(shè)[M].上海：商務(wù)印書館，1946.63-65.

[3] 四川百科全書編纂委員編.四川百科全書[Z].成都：四川辭書出版社，1997.288.

[4] 蕭錚主編.民國20年代中國大陸土地問題資料[C].黃人俊.成渝鐵路沿線地價之研究[A].臺灣：成文出版有限公司，1977.44136-44176.

[5] 國民政府公報[Z].第516號，1930-06-30.