民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域研究

馬艷玲

[摘 要]新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來了新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大市場需求，同時，新一屆政府更是全方位政策支持鼓勵民間資本積極進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。面對這樣的歷史機(jī)遇，本文提出了加快推進(jìn)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的對策。

[關(guān)鍵詞]民間資本；基礎(chǔ)設(shè)施；投資

[中圖分類號]F276 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）38-0120-02

1 民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域面臨的機(jī)遇

1.1 新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在大量資金缺口

2013年我國城鎮(zhèn)化率已提升到53.7%，在過去的5年，我國的城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.3個百分點，每年增加城市人口1700萬人，今后一個時期，城鎮(zhèn)化還將保持過去5年的增長態(tài)勢。但與發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率80%的水平相比，我國城鎮(zhèn)化水平依然滯后，未來還有很大的提升空間。2010年發(fā)布的《中小城市綠皮書》推測，到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，這意味著有2.5億農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，由此將產(chǎn)生巨大的資金需求，預(yù)計社會保障和市政公共設(shè)施支出共計將超過30萬億元，即便剔除社會保障方面的開支，基礎(chǔ)設(shè)施投資需求也大約在20萬億元以上。

另外，隨著信息化的推進(jìn)，智慧城市、無線城市、數(shù)字鄉(xiāng)鎮(zhèn)等新理念引入城鎮(zhèn)化建設(shè)。智慧城市的建設(shè)逐漸被全國各大城市視為未來新型城鎮(zhèn)化的重點領(lǐng)域。據(jù)國家信息中心預(yù)估，十二五期間將有600～800個城市建設(shè)智慧城市，總投資規(guī)模將達(dá)2萬億元。2013年8月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于促進(jìn)信息消費擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》，明確提出了要加快信息基礎(chǔ)設(shè)施演進(jìn)升級。而“寬帶中國計劃”、移動通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋和“三網(wǎng)融合”的實施，城鄉(xiāng)信息基礎(chǔ)設(shè)施水平將大幅提升，同時也將創(chuàng)造新的投資機(jī)遇，尤其是在目前信息基礎(chǔ)設(shè)施尚不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)，投資需求巨大。

再考慮到中國政府債務(wù)規(guī)模要控制在GDP的60%左右，到2020年可新增的政府債務(wù)不會超過20萬億元，這樣，在政府安全的負(fù)債空間范圍內(nèi)，可以預(yù)計到2020年，中國在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中將面臨巨大的資金缺口，這個缺口只能由社會資本來補(bǔ)充。

1.2 新一屆政府全方位的政策支持

隨著新一屆政府對于經(jīng)濟(jì)體制改革的態(tài)度逐漸清晰，在經(jīng)濟(jì)上，將更加重視市場的基礎(chǔ)性作用，要求激發(fā)市場主體活力，而鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域成為全面激發(fā)市場主體活力的重要環(huán)節(jié)。2013年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)了發(fā)改委《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》，其中明確提出要推動民間資本有效進(jìn)入金融、能源、鐵路、電信等領(lǐng)域。而在2012年工信部制定的《通信業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)“十二五”規(guī)劃》等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，就已經(jīng)提出綜合利用各項財稅、金融政策，引導(dǎo)企業(yè)和社會資源加大對寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投入。2012年年底，財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，對地方政府通過違規(guī)集資、BT、信托等方式舉債和違規(guī)注資或提供擔(dān)保等行為進(jìn)行制止，并要求清理整改。

可以看出，新一屆政府正在對國有資本進(jìn)行強(qiáng)有力的調(diào)控，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。與此同時，新一屆政府鼓勵社會資本全面進(jìn)入城市建設(shè)領(lǐng)域，十八屆三中全會決議也明確了“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”的改革方向。這對于社會資本來說，無疑是一輪新的機(jī)遇。在新時期的新型城鎮(zhèn)化道路上，社會資本將獲得政策的全方位支持。

2 新形勢下加快推進(jìn)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的措施

2.1 擴(kuò)大市場準(zhǔn)入空間

2.1.1 徹底轉(zhuǎn)變觀念

各級政府部門、國有企業(yè)等應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變對民間資本、民營企業(yè)的偏見，在不斷增加引進(jìn)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策力度的同時，公平、有效地看待民間資本，不斷擴(kuò)大民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的比重，減輕政府部門的財務(wù)負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮民間資本的積極作用。

2.1.2 實行公平競爭

按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，在基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)進(jìn)一步放開準(zhǔn)入限制，劃分自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)，進(jìn)行合理的行業(yè)重組，形成更有效的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)有效競爭格局的形成。在國家鼓勵和促進(jìn)民間資本參與鐵路、電力、航空等基礎(chǔ)設(shè)施的同時，出臺配套的法律法規(guī)政策，保證民間資本在參與基礎(chǔ)設(shè)施項目投資建設(shè)運營的全過程中有法可依，做到“進(jìn)得來、出得去、效益有保障”。

2.2 加強(qiáng)投資效益保障

2.2.1 健全投資配套制度

我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革主要是依靠政策手段推動民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展，沿襲的是一種先改革、后立法的傳統(tǒng)改革路徑，缺乏整體性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，執(zhí)行起來存在較多弊端。因此，建立一套清晰、透明、規(guī)范、符合國際慣例的，涉及項目投資、建設(shè)、運營、退出各方面的法律規(guī)章制度，對加快我國民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化改革顯得尤為重要。

2.2.2 提高投資回報率

基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模較大、期限較長，短期內(nèi)很難收回投資、實現(xiàn)贏利，為消除投資顧慮，政府可以釆取一定的措施提高民間資本的基礎(chǔ)設(shè)施投資回報率。一是土地開發(fā)補(bǔ)償。對電廠、軌道交通、體育場館等大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，在符合城市總體規(guī)劃和土地供應(yīng)總量的前提下，由政府批準(zhǔn)給予投資者一定數(shù)量的開發(fā)用地使用權(quán)。二是價格調(diào)整。對于政府定價低于合理成本利潤價格的，政府可以逐步提高其產(chǎn)品或服務(wù)價格，保證民間資本投資具有一定的回報率。三是現(xiàn)金補(bǔ)償。對不能以價格調(diào)整達(dá)到減低民企投資風(fēng)險的，政府可以通過建立基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)補(bǔ)償基金及相關(guān)的管理制度，對投資出現(xiàn)嚴(yán)重虧損的企業(yè)進(jìn)行合理、適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補(bǔ)償。

2.3 提高企業(yè)綜合實力

2.3.1 提升企業(yè)家自身素質(zhì)

在民營企業(yè)的發(fā)展過程中，民營企業(yè)家具有決定性的作用。因此，首先就要不斷提高企業(yè)家的自身素質(zhì)，包括企業(yè)發(fā)展理念、社會責(zé)任性、人格魅力、市場敏感度、決策藝術(shù)、人才建設(shè)、工作態(tài)度等。由于基礎(chǔ)設(shè)施屬于公眾產(chǎn)品，應(yīng)符合大眾的需求，保證人民群眾的消費權(quán)益。民營企業(yè)要想實現(xiàn)長遠(yuǎn)的發(fā)展，企業(yè)家首先不要拘泥于陳舊的管理模式、局限于短期的投資行為、輕易開展多元化投資，而應(yīng)該樹立創(chuàng)新、進(jìn)取、做大、做強(qiáng)、做久的企業(yè)發(fā)展理念。

2.3.2 建立科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)管理制度

通過建立合法的法人治理結(jié)構(gòu)，避免企業(yè)家個人的主觀隨意決策，提高投資決策質(zhì)量；嘗試股份運作，可以通過與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域具有綜合實力的大型國有企業(yè)進(jìn)行股份聯(lián)合投資，優(yōu)化公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，不僅可以消除民營企業(yè)在投資規(guī)模上的弊端，促進(jìn)項目的投資建設(shè)進(jìn)程，同樣可以降低在民營企業(yè)單獨投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險。

2.4 優(yōu)化行政體制

2.4.1 行政審批公平化

在現(xiàn)有鼓勵和支持民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域政策環(huán)境下，科學(xué)界定政府行政管理部門、行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)三者在行政審批上的職責(zé)分工、職能界限、權(quán)利安排和責(zé)任承擔(dān)，明確和規(guī)范審批條件、過程和時限，公平、公正對待民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目的每一項支持性文件的審批過程，不區(qū)別對待、不隨意添加額外的補(bǔ)充文件。

2.4.2 強(qiáng)化服務(wù)功能

在民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的過程中，不斷深化政府改革，加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，為民營投資者創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。首先，通過建立以促進(jìn)政府部門與民間投資者緊密溝通與合作為目的的服務(wù)機(jī)構(gòu)。盡快培養(yǎng)一批具有引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)I(yè)知識隊伍，為民營企業(yè)提供基礎(chǔ)設(shè)施項目投資、建設(shè)、運營、管理、技術(shù)等方面的咨詢和服務(wù)，提高民企管理者的素質(zhì)，幫助他們解決在投資過程中遇到的問題和困難，鼓勵和調(diào)動民間投資者的積極性。同時，及時監(jiān)督、了解民間投資者參與的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)的價格和質(zhì)量，促進(jìn)銀行、財政、稅務(wù)等部門與民營企業(yè)的溝通，維護(hù)消費者的權(quán)益，確?；A(chǔ)設(shè)施項目的社會效益。其次，不斷增強(qiáng)政府向民營企業(yè)提供信息服務(wù)的能力。一方面強(qiáng)化投資咨詢機(jī)構(gòu)，會計、審計、法律事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)服務(wù)民營企業(yè)的意識，為民營企業(yè)及時提供項目管理中需要的決策信息，規(guī)范企業(yè)的財務(wù)管理；另一方面建立動態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施項目庫，為民間投資者提供項目建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)模、在建階段等基本信息，引導(dǎo)民間資本投向。

2.4.3 加強(qiáng)監(jiān)管

目前民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施所遇到的市場壟斷力量很大。很顯然，國有大中型企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的壟斷很大程度上阻礙了民間資本的進(jìn)入，這就意味著民營企業(yè)要想通過公平競爭保障投資效益的實現(xiàn)，就需要政府一系列的保證措施。

（1）明確區(qū)分政府的行政職能和資產(chǎn)管理職能。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如鐵路，國有企業(yè)管理、行業(yè)政策制定和行業(yè)監(jiān)管都?xì)w屬政府主管部門，在民間資本獲得市場準(zhǔn)入的同時，行業(yè)的行政性壟斷嚴(yán)重阻礙了投融資體系的改革，也不利于形成自主經(jīng)營的市場主體和有效的監(jiān)管制度。因此，必須按社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，進(jìn)一步推進(jìn)改革政府對壟斷行業(yè)的管理體制，逐步實現(xiàn)政企分開，實現(xiàn)政府從市場的直接參與者向規(guī)則制定者和行業(yè)監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變，從根本上打破行業(yè)壟斷，確保民企的公平競爭。

（2）組建基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)獨立、專業(yè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。分離政策職能與行業(yè)監(jiān)管職能，組建獨立的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，逐步建立統(tǒng)一高效的現(xiàn)代監(jiān)管體系。分離后的行業(yè)主管部門主要承擔(dān)制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場規(guī)則等職能；而目前行業(yè)主管部門以及其他部門承擔(dān)的行業(yè)準(zhǔn)入、價格制定、成本和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)控等維護(hù)市場秩序的政府監(jiān)管職能，交由政府獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)。不僅可以實現(xiàn)行業(yè)準(zhǔn)入、成本、價格、服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量、安全、環(huán)境、普遍服務(wù)等專業(yè)化監(jiān)管，更有利于維護(hù)公平競爭的市場秩序，實現(xiàn)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（3）建立合理的價格形成機(jī)制。目前，基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的價格管理在自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)都采取相同的定價方式，均由政府價格主管部門主要依據(jù)企業(yè)上報成本和主管部門的調(diào)價方案直接審定價格，不適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)引入競爭的要求。因此，要根據(jù)我國基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的具體情況，借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，推進(jìn)現(xiàn)行價格管理體制改革，逐步形成既有利于降低價格水平，又有利于激勵民間投資的價格管理機(jī)制。

在政府價格管理部門和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行價格政策、價格管理和價格監(jiān)督等方面的合理分工。政府價格管理部門主要負(fù)責(zé)價格政策的制定、價格政策落實情況的監(jiān)督檢查和對監(jiān)管部門價格管理行為的監(jiān)督；行業(yè)監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)壟斷環(huán)節(jié)價格的核定和調(diào)整、競爭環(huán)節(jié)價格的監(jiān)控以及對價格執(zhí)行方面違法違規(guī)行為的處罰等。

因此，基礎(chǔ)領(lǐng)域引進(jìn)民間資本就必須加強(qiáng)對具有自然壟斷特性的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的接入監(jiān)管，努力創(chuàng)造公平、有效的競爭環(huán)境；加強(qiáng)對壟斷行業(yè)的價格、質(zhì)量、安全、環(huán)境監(jiān)管，維護(hù)消費者和投資者的共同利益。

（4）帶動投資。一是通過“政府主導(dǎo)，社會參與，市場運作”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投融資模式，由政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施的目標(biāo)和條件，集中少量預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外專項資金作為帶動性投資，通過市場運作的手段與操作方式，廣泛開拓社會投資渠道吸引民間資本跟進(jìn)；二是在有條件的地方設(shè)立多種形式的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，通過社會公開招標(biāo)招股或者發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施債券，吸納民間資本作為項目資本金或股本金，更加廣泛地參與到基礎(chǔ)設(shè)施中來。

3 結(jié) 論

在新一輪新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的大背景下，基礎(chǔ)設(shè)施大發(fā)展需要投入大量資金，但由于基礎(chǔ)設(shè)施的固有特征帶來很多融資障礙，無疑給民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域帶來大好機(jī)遇，特別是在新一屆政府的全方位政策支持下，我國民間資本的實力日益壯大，逐漸具備投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力。我們需要做的就是解放思想，掃除體制性障礙，對民間投資放寬準(zhǔn)入限制，因地制宜地選擇適合民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的融資模式。這樣，既可以緩解政府財政壓力，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的大發(fā)展，加快基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合理競爭和效率提高，也為民間資本找到了較好的歸宿，達(dá)到基礎(chǔ)設(shè)施、民間資本、政府的多贏。

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