襄陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地集約利用研究

摘要以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，分析襄陽(yáng)市工業(yè)用地粗放利用的影響因素。襄陽(yáng)市在建設(shè)省域副中心城市過(guò)程中，一方面通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用來(lái)優(yōu)化配置工業(yè)用地，提高其集約利用水平；另一方面需要政府的宏觀管理，通過(guò)提高襄陽(yáng)市工業(yè)用地門檻標(biāo)準(zhǔn)等措施來(lái)促進(jìn)工業(yè)用地的集約利用，旨在為促進(jìn)襄陽(yáng)市工業(yè)用地的集約利用和襄陽(yáng)市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)；土地市場(chǎng)；集約利用；襄陽(yáng)

中圖分類號(hào)S28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）04-01192-02

基金項(xiàng)目湖北省教育廳人文社科研究青年基金項(xiàng)目“襄陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地集約利用與動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)研究”（2012Q214）；鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心項(xiàng)目“南水北調(diào)中線工程土地上房屋及附著物拆遷補(bǔ)償評(píng)估”（2013JDY011）；湖北省科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目（湖北文理學(xué)院）“漢江流域資源環(huán)境與區(qū)域發(fā)展”（T201314）；教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“我國(guó)地理標(biāo)志保護(hù)制度的經(jīng)濟(jì)效益研究——基于農(nóng)戶及企業(yè)的實(shí)證分析”（11YJC790262）。

作者簡(jiǎn)介詹海斌（1975-），男，講師，博士，從事土地經(jīng)濟(jì)與資源管理、不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估與管理研究。

襄陽(yáng)市作為湖北省省域副中心城市，近年來(lái)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展解決了當(dāng)?shù)氐娜藛T就業(yè)，促使當(dāng)?shù)囟愂帐杖爰癎DP的快速增長(zhǎng)。但襄陽(yáng)市這種工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展如同中部地區(qū)其他許多城市一樣，是以占用大量集體農(nóng)用地為代價(jià)的，包括占用大量寶貴的耕地資源。城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展占用農(nóng)用地不可避免，但畢竟土地資源作為一種稀缺資源，特別是耕地資源的保護(hù)對(duì)于保障我國(guó)糧食生產(chǎn)具有重要意義[1]，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的粗放經(jīng)營(yíng)模式向集約經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。筆者以襄陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，對(duì)襄陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用過(guò)程中存在的粗放利用問(wèn)題進(jìn)行研究，并在此基礎(chǔ)上探討襄陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地集約利用的實(shí)現(xiàn)途徑。

1 經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地粗放利用的主要影響因素分析

襄陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)位于襄陽(yáng)市東北部，是1992年11月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家級(jí)高新區(qū)，主要由襄陽(yáng)科技商務(wù)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、汽車工業(yè)園、深圳工業(yè)園組成，是我國(guó)汽車工業(yè)、軍工企業(yè)的聚集地和鄂、豫、陜、渝毗鄰地區(qū)技術(shù)、智力最密集地區(qū)。襄陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)土地粗放利用的原因概括起來(lái)主要有以下兩方面。

1.1 低地價(jià)導(dǎo)致的土地資源粗放利用按照《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕307號(hào)文），高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、汽車工業(yè)園為六類地區(qū)，土地掛牌價(jià)不低于336元/m2，深圳工業(yè)園為十一類地區(qū)，土地掛牌價(jià)不低于144元/m2。通過(guò)對(duì)2012年襄陽(yáng)市高新區(qū)出讓的工業(yè)用地地價(jià)統(tǒng)計(jì)，雖然襄陽(yáng)市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)出讓的工業(yè)用地均以掛牌方式出讓，不存在協(xié)議方式出讓，但經(jīng)統(tǒng)計(jì)，襄陽(yáng)市高新區(qū)出讓的2012年幾乎所有掛牌出讓的35宗工業(yè)用地均以國(guó)家規(guī)定的最低出讓地價(jià)成交，如表1所示。這種以低地價(jià)方式招商引資在我國(guó)中部地區(qū)及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤其突出，以國(guó)家規(guī)定的工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓工業(yè)用地的招商引資方式導(dǎo)致的直接后果就是工業(yè)項(xiàng)目投資方想盡量多占用土地，也是導(dǎo)致工業(yè)用地粗放利用的最直接原因。

1.2容積率低導(dǎo)致的土地資源粗放利用國(guó)土資源部2008年新修訂的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》按照不同的行業(yè)設(shè)置了最低容積率要求，而從襄陽(yáng)市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)2012年出讓的工業(yè)用地的規(guī)劃容積率可以看出，出讓的工業(yè)用地項(xiàng)目幾乎均參照以上國(guó)土資源部新修訂的不同行業(yè)設(shè)置的最低容積率要求，沒(méi)有在此基礎(chǔ)上提高園區(qū)內(nèi)工業(yè)項(xiàng)目用地的容積率要求，因此僅參照國(guó)土資源部規(guī)定的最低容積率要求進(jìn)行工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行建筑物建設(shè)，明顯有悖于國(guó)土資源部修訂《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》用來(lái)提高工業(yè)用地集約利用的目的。容積率設(shè)置過(guò)低，對(duì)于工業(yè)項(xiàng)目投資方多占用土地帶來(lái)了便利，進(jìn)而導(dǎo)致高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)工業(yè)用地的粗放利用。容積率的提高對(duì)于工業(yè)用地的集約利用具有重要意義。當(dāng)前我國(guó)工業(yè)用地供給主要是通過(guò)土地一級(jí)市場(chǎng)出讓，所以如果在一級(jí)土地市場(chǎng)出讓時(shí)在規(guī)劃條件中規(guī)定合理的容積率標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，能提高襄陽(yáng)市工業(yè)用地集約利用水平，使在有限的稀缺土地資源上產(chǎn)生最大化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

2 襄陽(yáng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源集約利用實(shí)現(xiàn)途徑

2.1減少行政干預(yù)，市場(chǎng)化高效配置工業(yè)用地 工業(yè)用地集約利用實(shí)質(zhì)上是通過(guò)增加對(duì)工業(yè)用地單位土地面積上的其他要素投入、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、提高單位土地面積上的綜合產(chǎn)出效益來(lái)實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的集約利用。當(dāng)前襄陽(yáng)土地市場(chǎng)對(duì)于工業(yè)用地的市場(chǎng)化配置程度還相當(dāng)?shù)?，主要表現(xiàn)在工業(yè)用地出讓地價(jià)偏低，甚至襄陽(yáng)工業(yè)用地出讓地價(jià)有低于工業(yè)用地開(kāi)發(fā)成本價(jià)的嫌疑。地價(jià)的高低對(duì)于土地的集約利用影響最大，例如近些年來(lái)同一區(qū)域襄陽(yáng)商業(yè)、住宅用地的出讓地價(jià)通常是工業(yè)用地的十倍甚至幾十倍，同時(shí)商業(yè)、住宅用地的集約利用程度是相當(dāng)高的，集中表現(xiàn)在商業(yè)、住宅用地的容積率高，如果沒(méi)有規(guī)劃容積率限制，這類用地的集約利用程度會(huì)更高。雖然工業(yè)用地與商業(yè)、住宅用地容積率因?qū)嶋H用途不能按同類用途相比，但目前襄陽(yáng)工業(yè)用地容積率偏低、粗放利用的現(xiàn)象普遍存在。究其根本原因，就是開(kāi)業(yè)項(xiàng)目投資方獲取工業(yè)用地成本偏低，導(dǎo)致工業(yè)用地粗放利用，也直接導(dǎo)致襄陽(yáng)大量農(nóng)用地，特別是大量耕地資源的占用。因此，通過(guò)市場(chǎng)化配置工業(yè)用地，減少地區(qū)間招商引資上的惡性競(jìng)爭(zhēng)，不以工業(yè)用地低地價(jià)出讓作為招商引資的優(yōu)惠條件，是實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地集約利用的前提。要實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地地價(jià)的合理回歸，襄陽(yáng)市政府職能部門需要轉(zhuǎn)變觀念，向上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市學(xué)習(xí)，招商引資過(guò)程中要注重城市經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，改變傳統(tǒng)的招商引資過(guò)程中以低地價(jià)方式吸引投資的觀念，通過(guò)地價(jià)機(jī)制在優(yōu)化配置工業(yè)用地基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)工業(yè)用地的集約利用。

表1 2012年襄陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地出讓情況（部分）

編號(hào)土地位置土地面積∥m2土地用途容積率出讓年限∥年供地方式成交單價(jià)∥元/m2成交總價(jià)∥萬(wàn)元201210001奔馳路57 798.3工業(yè)≥0.750掛牌3361 942.022 8820129201仇家溝路26 893.1工業(yè)≥1.050掛牌336903.608 1620129101襄軸西路33 644.6工業(yè)≥1.050掛牌3361 130.458 5620128701內(nèi)環(huán)路119 979.9工業(yè)≥1.050掛牌3364 031.324 6420128601深圳工業(yè)園94 666.2工業(yè)≥0.750掛牌1441 363.193 2820128401廖家莊路66 668.8工業(yè)≥1.050掛牌3362 240.071 68注：資料來(lái)源于襄陽(yáng)市國(guó)土資源局網(wǎng)站。

2.2提高襄陽(yáng)產(chǎn)業(yè)用地門檻，促進(jìn)工業(yè)用地集約利用 隨著襄陽(yáng)市省域副中心城市的發(fā)展，襄陽(yáng)市在招商引資過(guò)程中應(yīng)提高產(chǎn)業(yè)用地門檻，主要包括提高建筑容積率、投資強(qiáng)度、地均產(chǎn)出效益等工業(yè)用地門檻，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的集約利用。開(kāi)發(fā)區(qū)土地要想實(shí)現(xiàn)集約化利用，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。 稅費(fèi)政策是政府調(diào)控土地利用方式， 實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的重要手段，應(yīng)該充分利用獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰兩類不同的稅費(fèi)政策，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)增長(zhǎng)方式的改變，從根本上實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)土地的集約化利用[2]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變要求襄陽(yáng)工業(yè)用地利用必須走集約化利用之路，湖北省襄陽(yáng)市政府出臺(tái)了《關(guān)于提高用地標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)土地節(jié)約集約管理的意見(jiàn)》，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的投資強(qiáng)度不得低于3 300萬(wàn)元/hm2，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)投資總額低于1億元的工業(yè)項(xiàng)目不再單獨(dú)供地，對(duì)用地量大的工業(yè)項(xiàng)目，實(shí)行一次規(guī)劃，依據(jù)年度投資額度分期供地、分期建設(shè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)后年均稅收貢獻(xiàn)度分別不得低于375萬(wàn)元/hm2，并且實(shí)行優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)與開(kāi)發(fā)建設(shè)掛鉤政策，對(duì)新建廠房建筑容積率高于2.0的建筑面積，免收市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)，對(duì)符合城市規(guī)劃且不改變用途工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行“零增地”增加容積率的，不再增收地價(jià)款和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)。襄陽(yáng)市政府在工業(yè)用地集約利用方面應(yīng)該向上海市政府學(xué)習(xí)，通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)用地指南，引導(dǎo)招商引資，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局及工業(yè)用地集約利用。政府這一系列提高工業(yè)用地門檻的措施是襄陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是未來(lái)工業(yè)用地集約利用的方向，必將極大地提高襄陽(yáng)市工業(yè)用地的集約利用程度。

2.3盤活襄陽(yáng)存量工業(yè)用地，提高用地效率一方面城市化快速發(fā)展導(dǎo)致城市數(shù)量增加， 城市規(guī)模的擴(kuò)大以及城市人口迅速增加， 進(jìn)而導(dǎo)致建設(shè)用地需求量加大，而存量城市土地粗放低效利用[3]。大力發(fā)展二、三級(jí)土地市場(chǎng)，提高土地資源配置效率。盤活存量工業(yè)用地，促進(jìn)存量工業(yè)用地的流轉(zhuǎn)， 提高存量工業(yè)用地的集約利用，提升土地市場(chǎng)整體競(jìng)爭(zhēng)性與土地配置效率[4]。由于招商引資過(guò)程中以低地價(jià)方式吸引投資，導(dǎo)致已投資的工業(yè)項(xiàng)目存在投資總額低、容積率低、產(chǎn)出效益低的普遍現(xiàn)象。襄陽(yáng)目前正大力進(jìn)行“兩改”、“兩遷”工作，襄陽(yáng)市國(guó)土資源局公布的資料顯示，襄陽(yáng)市城鎮(zhèn)低效用地約40 528 hm2，其中舊廠房2 732 hm2，舊城鎮(zhèn)4 863 hm2，舊村居32 933 hm2，開(kāi)發(fā)利用潛力較大。所以盤活存量工業(yè)用地，特別是區(qū)位優(yōu)越的城區(qū)中的老工業(yè)項(xiàng)目用地，應(yīng)以改變工業(yè)用途方式以其最佳土地用途方式進(jìn)行利用，提高這部分存量工業(yè)用地的集約利用化水平。而對(duì)于工業(yè)園區(qū)中低效利用的工業(yè)用地，可以借鑒東莞市處置閑置工業(yè)用地的二次利用的成功方式，即約定一個(gè)補(bǔ)償?shù)變r(jià)，新招商的土地價(jià)值超過(guò)底價(jià)的增值部分，政府和原土地權(quán)利人按照一定比例分成。這種做法可以用在閑置土地上，也可以用在所有存量工業(yè)用地乃至所有存量土地盤活上[5]。所以襄陽(yáng)市一方面在新的招商引資過(guò)程中通過(guò)提高工業(yè)用地門檻提高工業(yè)用地的集約利用，另一方面要注重現(xiàn)有存量工業(yè)用地潛力挖潛，使現(xiàn)有存量工業(yè)用地適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源集約利用的要求。

3結(jié)語(yǔ)