論我國城市更新發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策

徐振強　張帆　姜雨晨

摘 要：在提高城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量的大背景下，根據(jù)我國以棚戶區(qū)為主體的舊城改造和資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃要求，結(jié)合廣東省全域在“三舊”改造中取得的階段性進展，城市升級發(fā)展已經(jīng)成為我國絕大多數(shù)城市的內(nèi)在需要。本研究依據(jù)中國政府關(guān)于提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的頂層設(shè)計政策、中央要求地方加強債務(wù)風(fēng)險管控、全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議對棚戶區(qū)改造等提出的明確要求和多個城市實施“三舊”改造等挖掘存量土地實現(xiàn)舊城升級發(fā)展的背景，初步分析了我國城市更新領(lǐng)域的最新進展與在規(guī)劃建設(shè)投融資方面存在的主要問題，通過總結(jié)國內(nèi)政府部門、學(xué)術(shù)界和規(guī)劃建設(shè)界等就城市更新方面的代表性觀點，來把握我國城市更新的最新進展方向與判斷發(fā)展需求。借鑒國際先進經(jīng)驗是我國城市實現(xiàn)高效發(fā)展的捷徑之一。

關(guān)鍵詞：城市更新；規(guī)劃方法；規(guī)劃技術(shù)；案例；投融資

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-04-04（10）

1 引言

近年來，城市更新（復(fù)興）已經(jīng)成為了歐美城市規(guī)劃界使用頻率最高的詞匯之一。城市更新主要是指將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)做必要的、有計劃的改建活動。在歐美各國，城市更新起源于二戰(zhàn)后對不良住宅區(qū)的改造，隨后擴展至對城市其他功能地區(qū)的改造，并將其重點落在城市中土地使用功能需要轉(zhuǎn)換的地區(qū)。

2 國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對于城市更新定義的討論

1980年初期，陳占祥等人基于西方城市更新的歷史和經(jīng)驗，把城市更新主要定義為城市“新陳代謝”的過程。當時的更新途徑包括推倒重來的重建、對歷史街區(qū)的保護和舊建筑的修復(fù)等。1980年代，經(jīng)濟體制改革由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，城市問題開始顯現(xiàn)，如歷史街區(qū)的特色與地方文化在城市改造中的快速消失。吳良鏞從城市保護與發(fā)展出發(fā)，于1990年代初提出了城市“有機更新”的概念，城市是一個有生命的機體，需要新陳代謝。但是，這種代謝應(yīng)當像細胞更新一樣，是一種有機的更新，而不是生硬的替換。針對城市歷史環(huán)境的更新，主要是基于城市物質(zhì)環(huán)境，對城市經(jīng)濟、社會和文化等方面的考慮進一步深化。自2000年以來，學(xué)術(shù)界和規(guī)劃設(shè)計領(lǐng)域的專家開始從綜合性和整體性的角度來考慮城市規(guī)劃建設(shè)工作，豐富了“城市更新”的學(xué)術(shù)理論與工程實踐，如：“城市再生（Urban Regeneration）、“城市復(fù)興（Urban Renaissance）”和“城市更新（Urban Renewal）等關(guān)于城市更新的定義，國內(nèi)外學(xué)者展開了討論，本文從提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和改善市民住區(qū)等方面歸納出了現(xiàn)階段具有中國特色的城市更新定義，如表1所示。

3 城市更新對于我國當前城市發(fā)展的意義

當前，我國國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始調(diào)整升級，我國正由工業(yè)化階段逐步邁入后工業(yè)化初期階段。在城市快速發(fā)展過程中，城市更新作為城市改造、再生和復(fù)興的重要手段，逐漸受到地方政府和專業(yè)技術(shù)人員的關(guān)注。城市更新的目的是對城市中某一衰落的區(qū)域進行拆遷、改造、投資和建設(shè)，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質(zhì)空間，使之重新發(fā)展和繁榮。一般是針對解決城市中影響甚至阻礙城市發(fā)展的城市問題，這些城市問題的產(chǎn)生包括環(huán)境、經(jīng)濟和社會方面的原因。

2011年我國的舊房拆遷量約為1.3億m2，占住宅存量的0.75%。到2013年，我國每年拆除的建筑面積上升至4億m2約占新建建筑的1/5。城市更新已經(jīng)成為我國大中城市房地產(chǎn)土地供應(yīng)量的主要來源之一、老舊城區(qū)建設(shè)項目的工程重點和提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心領(lǐng)域。以深圳為例，截至2013年12月，深圳全市在建的城市更新項目已達72個，用地5.45km2，建筑面積約1923萬m2。2013前3季度，城市更新供地56.5公頃，占全市房地產(chǎn)土地供應(yīng)的91%，城市更新批準預(yù)售量達到了184萬m2，占新建建筑的37%。深圳最大的舊改項目華潤大涌總建筑面積約有300萬m2，該建筑體量相當于一個北京中關(guān)村的東升科技園或一個江蘇太倉新區(qū)的規(guī)模。第二屆中國（深圳）城市更新論壇上，專家指出，城市更新將長期成為深圳房地產(chǎn)土地、新房市場的主要供應(yīng)渠道，同時也將成為深圳城市長足發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的重要推動力。不僅是深圳，如上統(tǒng)計，對于城市規(guī)模已經(jīng)較大的城市或用地指標緊缺的城市如廣州，城市更新占比將超過40%。

國內(nèi)房地產(chǎn)行業(yè)認為中國2014年一、二線樓市的下一站很可能將是舊城改造，即城市更新。阮儀三教授在2013年12月底在上海召開的“聚焦城鎮(zhèn)化——城市更新學(xué)術(shù)研討會”中明確提出將我國“舊城改造”改為“舊城更新”。在實踐層面，深圳提出通過立法將“城市改造”提升為“城市更新”。這不僅是名稱上的變化，也是要求我國在城市文化保護、舊城二次規(guī)劃建設(shè)和政策方面，通過城市更新，進入城市文明新的發(fā)展階段。

4 我國城市更新發(fā)展現(xiàn)狀與存在的主要問題

4.1 我國城市更新發(fā)展現(xiàn)狀

4.1.1 我國城市更新主要對象和目標

“城市更新”，即針對城市發(fā)展過程中結(jié)構(gòu)和功能衰退以及隨之帶來的城市環(huán)境、生態(tài)、形象以及綜合競爭力的下降，通過結(jié)構(gòu)與功能調(diào)整、環(huán)境治理改善、設(shè)施建設(shè)、形象重塑等手段，使城市重新保持發(fā)展活力，實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展，并提高綜合競爭力的過程。我國現(xiàn)階段城市更新類型主要是舊城、舊村、舊工業(yè)區(qū)和爛尾樓改造等。如全國范圍內(nèi)針對居住的棚戶區(qū)改造，2008年至2012年，全國改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，2013年至2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶，如按照安置標準按戶均45m2計算，將新建4.5億m2，約占全國新建建筑面積的4.5%）；全國范圍內(nèi)以資源型城市為主的工業(yè)遺產(chǎn)保護與改造；全國范圍內(nèi)中小型城市的城市升級三年計劃；部分城市提出的有機更新，以及廣東省全面實施的“三舊改造”等。廣東省長黃華華在2010年全國兩會期間回答記者提問時兩次提到“珠三角無地可用”，在國土資源部的支持下，廣東省于2008年啟動了“三舊”改造。2012～2013年間西北、西南和長江中游等省份的多個城市提出并實施了“削山（峰）填谷”的造地運動，面積均在萬畝以上，目前最高為陜西某市新區(qū)達到78.5km2（計劃需要投資超過1000億元），該市2012年GDP和地方財政收入分別為1271.02[35]和139.26億元，經(jīng)初步估算，投資需要是當?shù)谿DP和地方財政收入的78.68%和7.18倍。