霧霾天氣治理的國外經(jīng)驗及其借鑒

王新　何茜

摘 要：霧霾是有霧天和污染天相疊加的重污染天氣。2013年，我國中東部地區(qū)多次出現(xiàn)大范圍的霧霾天氣，多個城市的PM2.5數(shù)值突破警戒線，最嚴重的京津冀地區(qū)陷入十面“霾”伏，大氣污染嚴重。這一現(xiàn)象在西方發(fā)達國家工業(yè)化時期也曾頻繁出現(xiàn)過，此后采取多項有效措施積極治理，并積累一些成功的經(jīng)驗，值得我國學習借鑒。

關(guān)鍵詞：霧霾；大氣污染；國外經(jīng)驗；借鑒

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-04-14（4）

遭遇霧霾天氣既有氣象方面原因，也有污染排放原因。霧是自然現(xiàn)象，霾是人工所致。持續(xù)的霧霾天氣是大自然對人類活動的一種無聲抗議，最值得反思的還是我們的生產(chǎn)方式和生活方式，然后是如何降低污染物的排放，把生態(tài)文明的理念轉(zhuǎn)化為公共責任。

1 霧霾治理的國外經(jīng)驗

1.1 完善立法，轉(zhuǎn)型能源

各國政府頒布的相關(guān)法律，為依法治污染奠定了基礎(chǔ)。英國最早進行工業(yè)革命后，倫敦地區(qū)工廠煙囪密布，燃煤帶來的大量粉塵和有毒氣體使倫敦每年有四分之一的日子大霧籠罩，從而被稱為“霧都”。1952年12月，大量一氧化碳、二氧化硫和粉塵蓄積在大霧中，導致兩個月內(nèi)一萬二千人死于呼吸系統(tǒng)疾病，更多人患上了支氣管炎、冠心病、肺結(jié)核乃至癌癥。這場災難讓英國人痛下決心解決空氣污染問題，其主要措施是：立法確立監(jiān)測標準、發(fā)展公共交通、嚴控汽車尾氣和建設(shè)城市綠化帶。并于1956年頒布了世界首部《清潔空氣法》，其立足點在于減少煤炭用量。為此，英國政府大規(guī)模改造城市居民的傳統(tǒng)爐灶，并在冬季采取集中供暖，將燒煤大戶發(fā)電廠和重工業(yè)污染大戶遷往郊區(qū)，并逐漸用天然氣替代了燃煤。此外，倫敦有21%的空氣污染物來自于建筑物的取暖。為此，倫敦政府通過建立節(jié)能寫字樓、提高現(xiàn)有建筑能源利用率、利用新能源等方法減少此類污染；美國曾因工業(yè)排放、汽車尾氣等造成嚴重的大氣污染。20世紀中期，洛杉磯一帶大氣臭氧濃度很高，光化學煙霧問題突出，在1952年和1955年兩次釀成短短數(shù)日內(nèi)幾百位老人死亡的慘劇，促使美國在1955年通過了《空氣污染控制法》。環(huán)保機構(gòu)有權(quán)進行立法、執(zhí)法、處罰，并通過強制執(zhí)行手段和監(jiān)控、技術(shù)改進等相結(jié)合的方式開展工作。如加州制定并推行空氣質(zhì)量管理計劃，借助排污許可、信息公開與公眾參與等方式推進減排，終于在八十年代降低了洛杉磯的臭氧濃度。1990年，通過了《清潔空氣法案》修正案，同時臭氧污染嚴重的各州聯(lián)合建立了“臭氧傳輸協(xié)會”，制定相關(guān)減排標準并督促實施，覆蓋美國20多個州和加拿大東部各省，成效顯著。

1.2 區(qū)域聯(lián)動，雙管齊下

40多年前，穿過德國魯爾工業(yè)區(qū)的萊茵河曾飽受污染之害。德國通過100個“空氣清潔與行動計劃”使包括萊茵河流域在內(nèi)的多數(shù)地區(qū)面目一新?？諝馇鍧嵟c行動計劃減少可吸入顆粒物的具體方法有兩種。一是限制釋放顆粒物的行為。例如，車輛限行、限速，工業(yè)設(shè)備限制運轉(zhuǎn)等。許多地區(qū)選擇設(shè)立“環(huán)保區(qū)域”，只允許符合環(huán)保標準的車輛駛?cè)?。二是用技術(shù)手段減少排放，例如安裝顆粒過濾裝置。德國立法機構(gòu)曾于2007年立法補貼安裝顆粒過濾裝置的柴油機小汽車，并對未安裝過濾裝置的車輛征收附加費，限制排放行為。德國聯(lián)邦政府還積極促進能源轉(zhuǎn)型，促進清潔能源的開發(fā)，減少對傳統(tǒng)能源的依賴。并呼吁民眾節(jié)能減排，多搭乘公交出行等；美國打破州的界限，依據(jù)地理和社會經(jīng)濟，將全國劃分成十個大的地理區(qū)域，設(shè)立區(qū)域辦公室統(tǒng)一管理；法國防治空氣污染采取的措施是應急和長期雙管齊下。法國空氣質(zhì)量監(jiān)測協(xié)會負責監(jiān)測空氣污染物濃度，向公眾提供空氣質(zhì)量信息。根據(jù)空氣質(zhì)量監(jiān)測協(xié)會提供的數(shù)據(jù)，法國環(huán)境與能源管理局在網(wǎng)站上每天發(fā)布當日與次日空氣質(zhì)量指數(shù)圖，并就如何改善空氣質(zhì)量提出建議。當污染物指數(shù)超標時，地方政府會立即采取應急措施，減少污染物排放。法國還制定了一些國家或地方層面的長期措施。法國于2010年頒布了空氣質(zhì)量法令，規(guī)定了PM2.5和PM10的濃度上限。此外，法國政府還實施了一系列旨在減少空氣污染的方案，如減排方案、顆粒物方案、碳排放交易體系、地方空氣質(zhì)量方案和大氣保護方案等。環(huán)境部門還向公眾建議，呼吁公眾調(diào)節(jié)生活方式，減少會導致臭氧濃度增加的污染物排放，如降低汽車行駛速度等。并呼吁兒童、老人以及呼吸系統(tǒng)疾病患者避免一切激烈的戶外活動和體育運動。

1.3 發(fā)展公交，加強綠化

國外整治空氣污染的手段之一就是發(fā)展公交和城市綠化。上世紀80年代，汽車尾氣污染成為倫敦空氣質(zhì)量的首要威脅。于是，政府先后采取包括優(yōu)先發(fā)展公共交通、抑制私家車發(fā)展，以及減少汽車尾氣排放等治理措施。2003年起，倫敦市開始對進入市中心的小汽車征收“擁堵費”，用來改善倫敦的公交系統(tǒng)。并停止向環(huán)境污染較嚴重的車輛頒發(fā)執(zhí)照。政府要求所有新車都必須加裝催化劑以減少氮氧化合物排放。同時，政府大力推動新能源汽車，倫敦計劃在2015年前建立2.5萬套電動車充電裝置，電動汽車買主將享受高額返利，免交汽車碳排放稅和免費停車。自行車交通也被政府作為支柱，計劃建設(shè)12條自行車高速公路。英國的高官們都以身作則，控制公務用車。受英國影響，歐洲的荷蘭、丹麥等國也都用自行車取代汽車出行；在日本，1999年東京國道沿線的600多位呼吸道疾病患者以汽車尾氣傷害其身體為由集體狀告地方政府和8家汽車企業(yè)，經(jīng)專家認證，汽車尾氣造成的PM2.5確有強烈致癌作用。訴訟案推動了地方政府對PM2.5排放的立法，2003年東京立法要求汽車加裝過濾器，并禁止超標車輛投入運行。五年后，被告的汽車企業(yè)拿出12億日元與633名患者和解。9年來東京的PM2.5大幅度下降，東京的幾萬輛出租車都使用天然氣。治理大氣污染的另一手段是加強綠化。倫敦人口稠密，人均綠化面積卻達24平方米，城市外圍還建有大型環(huán)形綠化帶，綠化面積幾乎是城市面積3倍，是一座“綠色花園城市”。倫敦的大霧天氣已從100余年前的每年90天，減少到不足10天；按東京有關(guān)規(guī)定，新建大樓必須有綠地，必須搞樓頂綠化。東京的綠化只種樹很少種草，綠化不僅要面積，并看重綠化體積。

1.4 監(jiān)控嚴密，信息公開

英國政府也重視將空氣質(zhì)量信息向民眾實時通報。官方網(wǎng)絡不但發(fā)布大倫敦地區(qū)實時空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)以及各污染物每小時的濃度和一周趨勢圖，還專門開發(fā)了google的地球圖層，民眾下載相關(guān)軟件后，即可直觀地看到英國本土所有監(jiān)測點各污染物的數(shù)值和趨勢。民眾既可通過PC機瀏覽，也可通過手機應用軟件隨時查詢，實時監(jiān)測小顆粒。美國環(huán)保署在1997年7月率先提出將PM2.5作為全國環(huán)境空氣質(zhì)量標準，并在2006年對全國環(huán)境空氣質(zhì)量24小時監(jiān)測，并在政府官網(wǎng)上公布當天PM2.5監(jiān)控結(jié)果和次日的預報數(shù)據(jù)。民眾還可以通過手機隨時查詢自己所在地的空氣總體狀況（空氣質(zhì)量指數(shù)）、實時狀況、PM2.5值和臭氧監(jiān)測數(shù)據(jù)等。網(wǎng)站通常以六種顏色表示空氣污染情況。綠色表示“良好”，黃色、橙色、紅色、紫色依次加重，醬紅色則表示“危險”。并給出民眾鍛煉建議，當污染較為嚴重時，美國官方網(wǎng)站會要求民眾控制戶外活動的強度和時間，盡量將戶外活動安排在可吸入顆粒物水平較低的時段，以減少對身體損害。此外，媒體還告誡民眾不要在交通繁忙的馬路附近鍛煉，不要在室內(nèi)抽煙，減少蠟燭、壁爐等使用，以控制室內(nèi)污染。美國環(huán)保署等機構(gòu)合作設(shè)立了“空氣質(zhì)量指數(shù)”，向公眾提供有關(guān)地方空氣質(zhì)量以及空氣污染水平是否達到威脅公眾健康的信息。登錄美國環(huán)保署等機構(gòu)合辦的AIRNow網(wǎng)站，可以查詢?nèi)栏鞯貏討B(tài)空氣質(zhì)量指數(shù)圖、臭氧指數(shù)圖、PM2.5指數(shù)圖以及根據(jù)各指數(shù)列出的全美空氣質(zhì)量最差的5個地點。環(huán)保署按可吸入顆粒物水平將各地的空氣質(zhì)量分為三類：未達標、達標或雖然數(shù)據(jù)不足但可被認為達標。如果某個區(qū)域被列為未達標，所在的州和地方政府要在3年內(nèi)達標。

1.5 公眾參與，從我做起

在德國，減少排放人人有責。交通領(lǐng)域，車輛應安裝顆粒過濾裝置。工業(yè)領(lǐng)域，工廠應注意減少排污。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)戶可借力生態(tài)農(nóng)業(yè)，優(yōu)化飼養(yǎng)種植方法。在日常生活中，人們則努力使用可再生能源，注重節(jié)能減排。具體到個人，環(huán)境專家建議民眾出行時長途乘坐公共交通工具，短途騎車或步行。私家車盡量選擇排量小、污染小的車輛。選擇天然氣集中供暖，使用節(jié)能家電和可再生能源；菲律賓每年有2000多人死于空氣污染，汽車尾氣使首都馬尼拉成為亞洲空氣污染最嚴重的城市之一。在此情況下，政府被迫搞起了針對汽車尾氣排放量監(jiān)管的“人民戰(zhàn)爭”。一方面他們在社會上廣泛宣傳汽車尾氣對環(huán)境和人體健康的威脅，另一方面開通了短信平臺，號召年輕人通過手機短信檢舉揭發(fā)排放超標的車輛。一旦被5人以上舉報，交管部門將對其檢測，并限期整改。菲律賓政府還斥資為馬尼拉地區(qū)配置燒天然氣的汽車，并設(shè)立天然氣加氣站，政府對天然氣汽車在稅收和貸款方面給予優(yōu)惠政策。美國倡導提高空氣質(zhì)量“從我做起”，針對空氣污染，不僅及時發(fā)布公眾易懂的信息，還向公眾提供在空氣污染環(huán)境下如何進行健康防護。美國環(huán)保署還列出了一些小貼士，提示人們在日常生活中“從我做起”，以提升空氣質(zhì)量。如夏天的空調(diào)溫度可稍微調(diào)高些，冬天稍微調(diào)低點，以此來節(jié)約用電。購買帶有“能源之星”標識的家用和辦公設(shè)備，在可能的情況下拼車、使用公共交通工具、騎自行車或步行。在可吸入顆粒物水平較高的情況下，減少乘車外出的次數(shù)，不使用壁爐或燒木頭的爐子，避免使用燃氣割草機和其他花園機械，避免燃燒樹葉、垃圾等。

2 對我國的啟示及其借鑒

造成霧霾天氣的元兇PM2.5主要來自于汽車排放、工業(yè)污染和燃煤，它揭示了我國經(jīng)濟發(fā)展上的隱憂。高能耗、高污染、高排放的發(fā)展模式已嚴重制約了我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。學習借鑒發(fā)達國家霧霾治理經(jīng)驗，一方面加強PM2.5的入口管理，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，逐步減少對化石能源的需求。另一方面是收緊PM2.5的出口，嚴控排放總量，逐步建立起我國大氣污染治理的政策法律體系。

2.1 政府方面，完善法律

國外治理大氣污染立法先行，現(xiàn)已形成完備的法律體系。目前，我國在大氣污染立法上尚不完善，應盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，制定出臺《國家塵污染防治辦法》，建立霧霾天氣下的環(huán)境應急預案，完善PM2.5控制的法規(guī)體系，將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略從理念上落實到行動上。從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源品質(zhì)、減少工地揚塵、嚴控工業(yè)污染、加強生態(tài)建設(shè)等方面入手，政府層面應進行頂層設(shè)計，出臺系統(tǒng)方案，為經(jīng)濟發(fā)展提供法律保障。提供有利于低碳經(jīng)濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠、財政補貼等政策。如對生產(chǎn)高效低碳低污染產(chǎn)品實施企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策；實施綠色信貸和綠色保險政策；研究針對企業(yè)和公眾的環(huán)境補貼政策等。打破地域限制，按城市群、經(jīng)濟區(qū)實施區(qū)域聯(lián)合治理措施，在環(huán)境保護法律法規(guī)中增加區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治內(nèi)容?？山梃b日本經(jīng)驗，加大機動車尾氣治理力度，通過立法修訂機動車尾氣排放標準。汽車生產(chǎn)企業(yè)須按規(guī)定的尾氣排放標準設(shè)計安裝過濾器，已上路行駛而沒有安裝過濾器的汽車須補裝過濾器，并加大執(zhí)法力度。

2.2 經(jīng)濟方面，結(jié)構(gòu)調(diào)整

我國是以煤為主的能耗消耗結(jié)構(gòu)，除去鋼鐵煤炭，還有水泥、造紙、化工、紡織、印刷、材料等行業(yè)，化石能源占中國整體能源結(jié)構(gòu)92.7%。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，而以消耗資源為代價的傳統(tǒng)發(fā)展模式已難以為繼，亟需由“高碳”經(jīng)濟向“低碳”經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)是降低PM2.5的必由之路。要促進能源結(jié)構(gòu)低碳化、清潔化，以核能、太陽能、風能、海洋能等清潔能源和可再生能源開發(fā)為重點，加速新能源和可再生能源技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在保持產(chǎn)業(yè)持續(xù)較快發(fā)展的同時，降低對能源消費的依賴。要盡快在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以及城市規(guī)劃等方面積極采取行動。要防治空氣污染，實現(xiàn)多項污染物協(xié)同減排。要調(diào)整生產(chǎn)方式或產(chǎn)能，避免煤污染是治本之策。要使用清潔能源，如用天然氣替代煤，從源頭上減少污染排放。

2.3 社會方面，區(qū)域布局

大氣污染呈現(xiàn)區(qū)域性特征，霧霾天氣治理不是某個城市自身能夠解決的，一個城市的單打獨斗已不足以應對區(qū)域空氣污染擴散的嚴峻現(xiàn)實，必須打破行政界限，采取區(qū)域性的共同行動。建立常設(shè)性的污染治理和應急聯(lián)席會議制度，區(qū)域協(xié)作聯(lián)防聯(lián)控，實現(xiàn)多項污染物協(xié)同控制。注重信息互通，資源互補，加強協(xié)調(diào)配合，力爭實現(xiàn)應急的無縫對接，步調(diào)一致。此前的沙塵暴治理和北京奧運會的成功舉辦，正是由北京、河北、內(nèi)蒙古、山西等周邊的區(qū)域省市協(xié)同作戰(zhàn)，重污染天氣的治理和應急也應循此思路。空氣污染威脅之下，沒有誰能置身事外，抵制空氣污染威脅，區(qū)域協(xié)同治污，是共同的責任。如何協(xié)調(diào)區(qū)域同步發(fā)展，更是治污的根本之道。要建立PM2.5區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，以京津冀、長三角、珠三角和成渝經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域為重點，實行PM2.5監(jiān)測等污染物跨地區(qū)聯(lián)網(wǎng)，互通情報、聯(lián)合治理。及時公布各時段、區(qū)域的實時監(jiān)測數(shù)據(jù)，讓公眾及時了解自己所處區(qū)域的空氣污染情況。

2.4 企業(yè)方面，節(jié)能減排

企業(yè)是PM2.5的主要制造者，工業(yè)企業(yè)在其生產(chǎn)過程中，不可避免地會向大氣排放大量的工業(yè)廢氣，包括可燃性氣體、含硫化物的氣體、有毒的氣體，以及含放射性物質(zhì)的氣體等。一些重度污染的企業(yè)，要從生產(chǎn)環(huán)節(jié)降低對碳能源的消耗，流通環(huán)節(jié)降低碳資源的污染，消費環(huán)節(jié)降低對碳的依賴。按照誰污染誰治理的原則，就是要倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。企業(yè)要推進清潔生產(chǎn)，使用天然氣、太陽能等清潔能源，減少有污染氣體的排放，從而實現(xiàn)節(jié)能減排。靠科技的投入轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，提高煤炭液化技術(shù)、通過“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，淘汰落后的生產(chǎn)方式，并防止污染企業(yè)簡單轉(zhuǎn)移。企業(yè)要實現(xiàn)企業(yè)利潤與承擔社會責任相統(tǒng)一，建立低碳社會生產(chǎn)方式，開發(fā)溫室氣體排放量少的產(chǎn)品，走環(huán)境友好型發(fā)展道路。重點排放源應當自加壓力，切實履行社會責任。職能部門要嚴格監(jiān)管，嚴格控制企業(yè)揮發(fā)性有機物排放，對一再制造空氣污染的企業(yè)實施嚴厲處罰，取締“污染大戶”。

2.5 公眾方面，低碳生活

霧霾面前，應反思我們的生活方式，那些諸如亂扔垃圾，焚燒樹葉秸稈等行為，無形中增加了“環(huán)境負荷”。節(jié)能減排是需要全民參與的事業(yè)，每個人都應該增強減排意識。需要全面實施綠色轉(zhuǎn)型，包括發(fā)展觀念、生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)型。中國已經(jīng)是世界第一大汽車生產(chǎn)國和消費國，而且也是路虎等大排量汽車的最大市場，汽車尾氣排放已成為PM2.5重要污染源，出行時少開車，多坐公交車。減排從自己起，減排從今日始。號召全社會開展低碳生活、綠色出行、綠色消費活動，自覺減少污染物的排放。提倡理智消費，綠色生活，日常生活和消費的低碳化。治理PM2.5大氣污染僅靠政府的努力遠遠不夠，需要政府、企業(yè)和全社會的共同努力，形成全民參與，共同治理霧霾天氣的強大合力。政府應加強公共交通網(wǎng)絡建設(shè)，推行緊湊的城區(qū)布局，讓居民徒步或依靠自行車就能方便出行。公眾也應改變生活方式，選擇環(huán)保產(chǎn)品，擯棄過度的消費方式，借此擺脫以往大量生產(chǎn)、大量消費又大量廢棄的社會經(jīng)濟運行模式。

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責任編輯：蔣亞林