日本公營住宅制度與住房保障

周建高　王凌宇

摘 要：以自由競爭、等價交換為原則的市場體制在優(yōu)化資源配置、促進勞動生產(chǎn)率提高上產(chǎn)生具有顯著成效，但也必然帶來社會財富分配不均的問題。社會保障制度是保護弱勢群體基本生活安全的底線，以社會財富再分配方式彌補市場缺陷。二戰(zhàn)后的日本因住宅緊缺，在占領軍的指導下、在風起云涌的社會運動壓力下，建立起以公營住宅為主體的住房保障制度。公營住宅是主要提供給全社會收入分位25%以下的低收入住房困難家庭的廉租公房，由地方政府建設和管理，公開招募入住者。與一般民間租賃住宅相比，公營住宅建筑質(zhì)量較好、地理位置優(yōu)越、租金低廉，調(diào)查顯示居民大多數(shù)滿意。在保障弱勢群體獲得起碼的健康文明生活所需的居住條件上，公營住宅發(fā)揮了重要作用。

關鍵詞：公營住宅；保障；租賃；人權(quán)；弱勢群體

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-03-43-（8）

以自由競爭、等價交換為基礎的市場機制在配置資源、保證工作效率上具有顯著成效的同時，也導致貧富分化，影響社會穩(wěn)定和發(fā)展可持續(xù)性。為了緩和社會矛盾，保證經(jīng)濟社會的永續(xù)發(fā)展，西方國家在保證平等競爭的自由秩序的基本原則下，首先發(fā)展起了包括社會救助、社會保險、社會福利等內(nèi)容的社會保障體系，以國家力量對弱勢群體提供幫助，糾正市場力量造成的社會不公，以維持社會團結(jié)和共同體的利益，保證社會自身的再生產(chǎn)。對日本社會保障制度我國學界已有一些研究成果，屈指可數(shù)的幾部專著內(nèi)容都在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，關于住宅保障的研究者和研究成果甚少。

改革開放以來的經(jīng)濟建設使我國在脫貧致富上取得初步成功，同時包括住房建設方面的過度市場化引發(fā)的諸多社會問題凸顯。為了國家發(fā)展的可持續(xù)性，以公平正義為核心的社會建設提上議事日程。十八大報告提出以改善民生和創(chuàng)新社會管理為中心的社會建設六大目標，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設，其中包括“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”。日本住房保障制度的研究可為我國住房制度建設和完善提供借鑒。

1 住房保障的背景

1.1 二戰(zhàn)后日本住宅緊缺狀況與應急措施

住房保障制度首先源于住房緊缺的嚴峻現(xiàn)實。根據(jù)戰(zhàn)敗之際建立的戰(zhàn)災復興院的調(diào)查統(tǒng)計，1941年日本有住宅1400萬戶。二戰(zhàn)期間，日本能夠稱得上城市的地方幾乎都受到摧殘。美軍轟炸致120座城市受災、210萬戶住宅被毀。太平洋戰(zhàn)爭后期，為躲避美軍空襲，日本政府曾強制城市居民疏散，拆毀住宅55萬戶。戰(zhàn)時日本軍需生產(chǎn)優(yōu)先，住宅建設不足，供應欠賬達118萬戶。加上戰(zhàn)敗后大量從海外撤回的人員需要住宅67萬戶，合計缺乏住宅約450萬戶。減去戰(zhàn)災死亡者30萬戶的需要，實際缺乏住宅達到420萬戶。①

在戰(zhàn)后混亂局面中，解決百姓生活問題為燃眉之急。為了解決缺少住所的問題，日本政府采取過的措施有：

1.1.1 建設應急簡易住宅

1945年9月內(nèi)閣會議制訂了《罹災都市應急簡易住宅建設要綱》，要求地方政府建設面積6.25坪（20.6m2）的應急簡易住宅，租賃給缺少住房的百姓。由于資金、材料、土地、運輸都沒有保障，而且戰(zhàn)敗初期比住房困難更緊迫的是饑餓問題需要解決，應急簡易住宅建設計劃未能如數(shù)實現(xiàn)，1946年度原計劃建設30萬戶，實際只建成4.3萬戶。

1.1.2 在非住宅建筑臨時安置住宿

1945年11月開始實行《住宅緊急措置令》，改造當時既存的各類非住宅建筑為臨時住所。修理改造被燒過的樓房、兵營、校舍等，借用為住宅以安置大批海外回國者。同年12月15日通過的《生活困窮者緊急生活援護要綱》，決定國家對多達1680萬人的戰(zhàn)爭受災者、失業(yè)者、歸國者等以家庭為單位提供衣、食、住。②

1.1.3 獎勵甚至命令民間富余住房出租

戰(zhàn)后初期工廠停工、物資極度匱乏，黑市盛行，加上通貨膨脹嚴重，有限的材料資金不敷各方面的亟需，住宅建設難以按照計劃推進，根本滿足不了社會需求。1946年修改緊急措置令，要求住房寬裕的人家向政府報告住房情況，向社會出租富余住宅或者空閑房間。都道府縣知事對出租住宅者給予獎勵，甚至可以命令私有住宅出租，對于住宅寬裕而沒有報告和出租的可以課稅。但是當時普遍貧困的社會現(xiàn)實下，這個措施效果也很有限，全日本1947—1949年間只有5119戶對外出租。

1.1.4 限制遷徙、統(tǒng)制市場

鑒于廢墟中的城市住宅緊缺，1946年對遷入人口10萬以上的城市實施限制，抑制城市中對住宅的新需求。同時公布了《臨時建筑限制令》，限制建造不需要、不緊急的建筑，以確保住宅建設的材料。同年9月公布了地價宅租統(tǒng)制令，以阻遏地價和住宅租金的高漲。

雖然想盡千方百計，制訂了解決住宅問題的多種措施，在緩和住宅極端緊缺的矛盾上起了一定作用，但是一般國民住宅改善進展很慢。主要原因是，國家財政首先必須為占領美軍建造兵營宿舍，而且在傾斜生產(chǎn)計劃下，必須首先集中資金與材料，建設為增產(chǎn)糧食而開辟的開拓地住宅、煤礦住宅、產(chǎn)業(yè)工人住宅。

1.2 社會運動風起云涌

住房保障成為國策，戰(zhàn)后日本初期的社會運動是重要的推動力量。

曾任首相的大平正芳回憶戰(zhàn)后初期的日本“正如‘廢墟和‘黑市兩個詞形容的那樣，完全處于極端的荒廢之中。許多人陷入半虛脫狀態(tài)，沒有住房，沒有工作，流落街頭，眼望藍天。生產(chǎn)停滯，消費品匱乏，物價直線上升”。③1946年東京零售物價平均指數(shù)超過了上年的五倍，連配給食物都不能按時發(fā)放。

以美軍為主的聯(lián)合國軍進駐日本后，為了鏟除軍國主義基礎，使日本不再成為世界和平的威脅，對日本實行了打破專制的民主化改革。包括釋放以共產(chǎn)黨員為主的政治犯，廢止治安維持法、特高警察，解散財閥，改革土地制度、教育制度等。工人有了結(jié)社權(quán)、罷工權(quán)、團體交涉權(quán)以后，民主意識高漲。面對急劇的通貨膨脹、糧食困難，以要求提高工資、參與生產(chǎn)管理為主要內(nèi)容的勞動爭議在各地頻發(fā)。1947—1949年間，勞動爭議件數(shù)從1035件增加到1414件。爭議參加人數(shù)從1943年的1.4萬人增加到1947年的441萬人。1946年5月19日糧食日共產(chǎn)黨組織25萬人游行示威，首相官邸周圍“歌聲震天、紅旗林立，使人感到好像革命即將到來”。作為社會運動主要領導力量的日本共產(chǎn)黨提出“打倒天皇制、建立共和政府”的口號，以罷工作為主要政治斗爭方式，給日本內(nèi)閣和美國占領當局造成巨大壓力。

在風起云涌的社會運動中，勞動群眾提出了建設社會保障制度的要求。1946年成立的工人組織“全日本產(chǎn)業(yè)別勞動組合會議（產(chǎn)別會議）”把建立失業(yè)、疾病、傷害、養(yǎng)老等的全面的社會保障制度作為奮斗目標，要求資本家全額負擔失業(yè)保險，要求獲得包括疾病、傷害、老齡等的全面的社會保險。④同年建立的“日本勞動組合總同盟”也把制定綜合性的社會保險制度、實現(xiàn)完全雇用、制定失業(yè)保險法等作為奮斗目標。希望獲得生活保障的民眾組織起來團結(jié)奮斗，1947年1月全日本患者生活擁護同盟、國立療養(yǎng)所患者同盟先后建立。1946年制定的《生活保護法》沒有納入住宅支援的內(nèi)容，為了推動這部法律的修改，產(chǎn)別會議、日本農(nóng)協(xié)、自由法曹團、全日本患者生活擁護同盟等團體于1948年1月結(jié)成了生活保護法改善期成同盟。產(chǎn)別會議在1949年11月的第五次大會上通過的行動綱領，提出建立資本家負擔的社會保障制度、修改現(xiàn)行各種社會保險法和生活保護法等要求。

1.3 人權(quán)思想的國際影響及日本戰(zhàn)后憲法的制定

近代以來日本以歐美為模范，在住房保障制度及其思想基礎的人權(quán)觀念上，不可忽略來自歐美的重要影響。

日本戰(zhàn)后初期的改革時期，正是人權(quán)觀念在世界范圍內(nèi)勃興階段。在國際上，人權(quán)觀念是社會保障事業(yè)發(fā)展的思想基礎。19世紀下半葉的歐洲，權(quán)利被普遍視作受到法律支持的正當要求。一戰(zhàn)后1919年成立的國際勞工組織是國際人權(quán)事業(yè)的主要推動者，在促進有關勞工經(jīng)濟、社會、人身和政治權(quán)利方面發(fā)揮了重要作用，1920—1937年間就主持制定了13項相關主要公約。鑒于1929年的金融危機帶來的社會震蕩，美國1935年通過了“社會保障法案”，決定由國庫負擔養(yǎng)老、失業(yè)保險和老人、兒童救助。1941年英美兩國首腦聯(lián)合發(fā)表的《大西洋憲章》、1942年《聯(lián)合國家宣言》都提出社會保障是戰(zhàn)后世界秩序的原則之一。國際勞工組織1942年發(fā)表報告《社會保障入門》，把社會保障定義為“社會通過適當?shù)慕M織對其成員所處的危險給予一定的保障”。1945年10月以“增進并激勵對于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”為根本宗旨的聯(lián)合國宣告成立，標志著人權(quán)成為普世價值。1946年聯(lián)合國人權(quán)委員會建立并開始起草《世界人權(quán)宣言》，1948年12月聯(lián)合國大會表決通過?！叭巳讼碛猩?、自由和人身安全”的權(quán)利成為國際社會的共識。

戰(zhàn)后日本包括住房保障在內(nèi)的社會保障制度的建立，一定程度上可謂是以美國為首的聯(lián)合國占領軍直接影響的結(jié)果。1945年12月8日占領當局（GHQ）向日本政府發(fā)出《關于救濟與福祉計劃》備忘錄、1946年2月27日發(fā)出的《關于社會救濟備忘錄》成為日本政府福利事業(yè)的最高指針。作為日本戰(zhàn)后改革最大成果的新憲法的制定，也是在占領當局的直接指導下完成的。戰(zhàn)敗后日本政府知道歷來的路線非改弦更張不可，于是主動著手對明治憲法進行修改。當時幣原內(nèi)閣指示國務大臣松本烝治主持憲法修訂，自1945年10月前后開始工作，1946年2月發(fā)表的新憲法草案只對明治憲法做了最小限度的修正，依然規(guī)定天皇總攬統(tǒng)治權(quán)，內(nèi)容十分保守。GHQ完全不同意這一修憲方案，重新擬訂了一套憲法草案提交日本政府。最終1946年11月3日公布的戰(zhàn)后新憲法就是以GHQ的憲法草案為基礎經(jīng)過部分修改而成的（戰(zhàn)后新憲法制定后，至今一直有人試圖修改，理由之一便是現(xiàn)行憲法非日本人自主制定的）。新憲法明確了主權(quán)在民、和平主義、尊重人權(quán)三大原則。和平主義的主要體現(xiàn)是憲法第九條關于放棄戰(zhàn)爭的規(guī)定，尊重人權(quán)表現(xiàn)為對各種自由權(quán)利的規(guī)定，其中第25條“一切國民都有過上最低限度的健康、文化性生活的權(quán)利”關于生存權(quán)的規(guī)定，成為住宅權(quán)在內(nèi)的最低生活保障制度的法理基礎。

面臨戰(zhàn)敗之后貧困狀況，正是在國內(nèi)的社會運動的壓力下，在以美國為首的聯(lián)合國軍占領當局的指導下，日本較快地確立起社會保障制度的基本框架。1946年制定了《生活保護法》，1947年制定了《勞動者災害補償保險法》、《失業(yè)保險法》。1949年修訂后的《生活保護法》明確規(guī)定，接受生活保護是國民的權(quán)利，住宅和教育被列入生活保護的范圍。具備接受法定保護條件的人，擁有接受保護的請求權(quán)。在不服保護決定的情況下，具有提出異議的權(quán)利。

2 公營住宅制度的主要內(nèi)容

在由公營住宅、公團住宅、公社住宅、公庫住宅等多種制度組成的公共住宅體系中，公營住宅是承擔住房保障任務的主力。2007年春季調(diào)查時點的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在全日本約344萬戶存量公共住宅中，公營住宅約219萬戶，占64%。⑤

2.1 公營住宅的立法

戰(zhàn)爭破壞使眾多城市變?yōu)閺U墟。為解決住房緊缺下百姓的居住問題，根據(jù)1945年9月內(nèi)閣制定的《罹災都市應急簡易住宅建設要綱》，1946年度開始由國庫補助建設了一批租賃給缺乏住房的家庭住用的簡易住宅，是戰(zhàn)后最早的公營住宅。鑒于國民的住宅困難將長期存在，為了促進中央與地方政府合作建設足以滿足健康文明生活要求的住宅，以低廉的租金提供給居住困難的低收入者，從而促進國民生活的安定和社會福祉的增進，響應社會要求立法的呼吁，1950年夏日本開始制定公營住宅法。法案由建設?。?001年改名國土交通?。┢鸩?，參考了英國、美國等的住宅法，由眾議院建設委員會議員田中角榮為首的小委員會作成文案，1951年5月以議員立法的形式通過了眾參兩院的表決，6月4日作為法律第193號公布，7月1日開始實行。

《公營住宅法》明確了建設公營住宅的宗旨、性質(zhì)、資金來源、建設程序、供應對象等。法律把解決低收入者住房困難規(guī)定為地方政府（都道府縣、市町村）的責任。地方政府是建設和管理公營住宅的主體，“地方政府必須經(jīng)常留意本區(qū)域內(nèi)的住宅狀況，在認為有必要緩和低收入者的住宅不足之際，供給公營住宅”（第三條）。公營住宅根據(jù)建設經(jīng)營主體的不同而分為稱作都營住宅、縣營住宅、市營住宅等?！皣以谡J為必要之際，必須對于地方政府有關公營住宅的供給給予財政上及技術上的援助。都道府縣在認為必要時，必須對于市町村關于公營住宅的供給上給予財政上及技術上的援助”（第四條）。此后隨著經(jīng)濟社會形勢的變遷，公營住宅法經(jīng)歷過多次修改，但是基本部分如立法宗旨、公營住宅性質(zhì)、建設程序等始終未變。

2.2 公營住宅的建設與國家補助

公營住宅建設事業(yè)，不僅指住宅的建造，還包括對于居民生活必需的配套設施如兒童游園、公共浴室、集會場所以及其他政令規(guī)定的居民共用福利設施等建設。要建設公營住宅建設之際，先由地方行政長官向國土交通大臣提出報告，大臣根據(jù)地方的報告向住宅對策審議會咨詢，聽取建議，然后擬定公營住宅建設計劃，提交內(nèi)閣討論。內(nèi)閣根據(jù)年度財政狀況，將公營住宅建設所需經(jīng)費納入預算，討論通過后提交國會審議。公營住宅一般由地方政府直接建設，中央給予建設費用補助。隨著總體上全國住宅數(shù)量的充足，1990年代開始重視利用民間住宅富余資源，可以購買、租借民間住宅作為公營住宅。中央政府對公營住宅的補貼分為兩種，一種是針對建設單位的建設費用的補貼（補貼磚頭等建材物資），另一種是針對居民的房租差額（承租者標準負擔額與市場租金之間的差額）的補貼（補貼人）。中央政府的補貼占公營住宅建設資金的一半左右，內(nèi)容包括住宅建造費用、宅基地平整費用，還有附屬公用設施如幼兒園、公共浴室、集會場所等的建設費用。在突發(fā)災害導致公營住宅滅失或損壞而需要重建或修葺的情況下，國家的支持力度更大。公營住宅建設主體的地方政府打算接受國家補助之際，必須按規(guī)定向國土交通大臣提交申請書，并附上事業(yè)計劃書及工程設計要領書。國交大臣必須在審查后認為適當時決定撥付補助金，并且通知該地方政府。市町村建設公營住宅須先向都道府縣申請。

2.3 公營住宅的入住條件

申請入住公營住宅，低收入和住房困難是兩個必須具備的基本條件。收入指工薪族的工資、自營業(yè)者的營業(yè)收入、退休老人的年金等。所謂低收入是指家庭收入水平處于社會收入分位最低的25%的階層。⑥申請公營住宅的收入基準隨著經(jīng)濟社會形勢的變動而不斷調(diào)整。例如，以標準四口之家的收入為例，申請第一種住宅（公營住宅分兩種，其中第二種針對特別困難家庭）的家庭月收入基準是1951年2萬日元，1962年為3.6萬日元，1972年為5.8萬日元，到1986年上升到16.2萬日元。[1]入住公營住宅的收入基準由各個地方政府根據(jù)當?shù)毓べY、物價水平綜合考慮后確定。橫浜市根據(jù)家庭入住人口數(shù)及家庭撫養(yǎng)人口數(shù)確定的家庭月收入2012年的標準是一般家庭15.8萬日元以下者。

為了適應當代社會職業(yè)、家庭、階層的變化，收入標準也考慮到多種情況，如今的公營住宅制度針對的社會群體分為：（1）本來階層，過去稱為“原則階層”，指基本的保障群體，家庭收入在全社會收入分位的25%以下者。（2）裁量階層，是可以在一定范圍內(nèi)寬限標準的人群，指收入介于全體的25～40%分位之間的群體，可以根據(jù)實際情況予以考慮。（3）政令規(guī)定者，不合前兩個標準而需要保障者，主要指老人、母子、殘疾和智障患者等。

入住公營住宅的另一個基本條件是當前住房困難。住房困難指沒有住宅，或者住宅面積過小、住宅簡陋等。其標準也非固定不變，而是參照社會整體物質(zhì)文化生活水平調(diào)整，如今像家族不能同住、居住環(huán)境惡劣、住宅與通勤地過遠、房租與收入之比過大等情況也屬于住房困難。例如橫浜市現(xiàn)在公營住宅入住條件，關于住房困難是指符合下列條件之一的情況：與家人以外的其他家庭共用廚房或者衛(wèi)生間；房間狹小，居住面積人均不足4疊（一疊通常指長180寬90厘米的長方形面積）；利用鐵路、巴士通勤單程需要2小時以上；居住在非住宅建筑物里；房租太高；無房因而無法與親族共??；被房東等以正當理由要求退房（但是，滯納房租等自己責任的情況、來自親族的退房要求等除外）；其他理由（身體等的理由住房困難）。⑦

為了公共資源的高效利用，公營住宅供應對象原則上以家庭為單位，單身者不能申請。親族同住、低收入、住宅困難是申請公營住宅的必要條件。1959年后，建設省擴大了公營住宅的申請資格范圍，不在低收入線內(nèi)的老人家庭、單親母子家庭、殘疾人家庭作為特殊情況，也具備入住資格。以地方政府為事業(yè)主體的公營住宅，其入住資格一般必須是本地的常住居民，有些地方還有對于申請人及其同住者品行的要求。例如橫浜市的市營住宅入住條件要求，必須是在橫浜市內(nèi)連續(xù)居住或就業(yè)6個月以上的成年人，申請人及家人沒有滯納住民稅及與使用市營住宅有關的債務，能夠遵守小區(qū)規(guī)則，與鄰里和諧相處。申請人及入住家人非暴力團成員。[2]

地方政府關于公營住宅的信息都是公開的，入住者也是公開招募。在申請者數(shù)量多于可供應住宅數(shù)量的情況下，一般在符合條件的申請者中以抽簽方式?jīng)Q定。但相關負責人也有一定的裁量權(quán)，根據(jù)具體情況輕重緩急恰當安排，優(yōu)先照顧的順序是必須接受護理的人——新婚者——普通人。對于住宅貧困度特別高者、收入低的老人家庭、母子家庭、殘疾人家庭等給予特別照顧，優(yōu)先接受他們的申請。申請者數(shù)量與公營住宅數(shù)量之比為應募倍率，從橫浜市2012年4月11--20日統(tǒng)計數(shù)字看，應募倍率根據(jù)住宅所在地段不同差異很大，最高者中區(qū)、西區(qū)、南區(qū)共收到267份申請而只有一套住宅供應，應募倍率為267。最低者泉區(qū)也達到10.7。全市124套住宅共收到3577份申請，平均應募倍率達到28.85。⑧

2.4 公營住宅的利益

公營住宅是對社會最低收入層住房困難戶的住房保障制度。受制于地方財力，尤其是經(jīng)濟快速發(fā)展階段土地和材料、工資成本上升很快，公營住宅建設經(jīng)常遇到困難。而且日本從資源配置的效率出發(fā)，采取以鼓勵國民自有住宅為主的政策導向，相對歐美而言日本全國住宅總數(shù)中公共住宅比重較小，公營住宅在居住水平上與自有住宅存在差距，平均每套住宅的建筑面積低很多。但是對入住的社會弱勢群體而言，公營住宅具有顯著的利益，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.4.1 房租低廉

公營住宅租金價格，適應入住者的收入及其住宅的位置、規(guī)模、房齡等情況，由地方政府在考慮了近旁同種住宅租金的時價以及公營住宅修繕費、管理費等后根據(jù)政令每年度確定的。減去政府補貼后，公營住宅承租戶實際支付的房租一般不超過市場租金的一半，甚至三分之一。1983年公營住宅平均月租金13222日元，只相當于民營木結(jié)構(gòu)住宅（屬低檔租賃住宅）平均月租金28998日元的45.6%。單位面積（疊）房租為民營的42.14%。在大都市，公營住宅的租金優(yōu)勢更顯著。1983年東京住宅的平均月租金公營住宅為17297日元，只有民營木結(jié)構(gòu)住宅49170日元的35.2%；每疊月租金公營住宅為1067日元，僅為民營木結(jié)構(gòu)住宅租金3561日元的30.0%。⑨而且，政策還設定了不少減免房租的情況。例如，在公營住宅不再繼續(xù)使用而要拆除前，當需要原居住者搬遷至其他公營住宅之際，如果新宅房租高于舊宅，在必要時應該降低新宅房租。在入住者患病或者其他特別情況下，可以減免房租。

2.4.2 房租價格穩(wěn)定

與民間租賃住宅價格隨經(jīng)濟波動而頻繁變化相比，公營住宅租金要穩(wěn)定得多，即使在1980年代后半期日本不動產(chǎn)價格暴漲的泡沫經(jīng)濟時期也不例外。1987—1990年的4年間，日本47個都道府縣所在地的最高臨街地價的平均值同比增長率分別是19.6%、23.7%、28.0%和28.7%。[3]而公營住宅租金，1983—1990年年均上漲率僅為4.4%。[4]這給抗風險能力脆弱的社會弱勢群體在經(jīng)濟起伏劇烈的時期提供了很好的安全保障。

2.4.3 交通便利

公營住宅一般都選址在鐵道、公路等車站附近，充分考慮出行便利。2008年的土地住宅統(tǒng)計結(jié)果（見表1）顯示，每天通勤途中所需時間在30分鐘以內(nèi)者的比例，公營住宅居民達64.14%，遠高于自有住宅居民的49.10%，也比民間租賃住宅居民高。而通勤需要一小時以上者，公營住宅居民比例最小，不足自有住宅的一半。公營住宅給了弱勢群體利用公共交通等資源的更多便利，也可看作是對社會財富二次分配的一種形式。

2.4.4 住宅建筑質(zhì)量較好

在日本，整體上租賃住宅的質(zhì)量不如自有住宅。但作為租賃住宅的公營住宅建筑質(zhì)量、住區(qū)環(huán)境都好于一般民間租賃住宅。建設省制定有《公營住宅建設基準》，作為事業(yè)主體的都道府縣、市町村在建設公營住宅和附屬公用設施時，必須參考國家規(guī)定的公營住宅質(zhì)量標準進行。公營住宅雖然面積不大，但是所用材料、施工都有規(guī)定，廚房、衛(wèi)生間等功能分區(qū)完善，一開始就是至少兩個臥室。在連片土地上集中建造50套以上住宅時，都有配套的公用設施。住宅、公用設施都具備耐火性能。！比起同年代建造的同樣構(gòu)造的建筑物，一般說來公營住宅質(zhì)量好的較多。公營住宅區(qū)建設成為后來住宅公團小區(qū)建設的示范。

2.4.5 其他利益

公營住宅除了租金低廉、質(zhì)量較優(yōu)、位置好等優(yōu)點之外，對居住來說，還有其他一些好處。根據(jù)1994年9月29日第17號住宅局通知，原則上，在公營住宅入住名義人死亡或離婚、出現(xiàn)繼承情況時，入住名義人的同住親族（從入住開始日至繼承事由發(fā)生時持續(xù)居住者及其配偶）可以繼承。@地方政府在準備翻建公營住宅、拆除住宅而需要住戶搬家時，對于在該住宅居住的最后住戶，根據(jù)國土交通省規(guī)定，必須支付通常必要的搬家費。

3 對公營住宅評價

經(jīng)過長期持續(xù)不懈的建設，日本公營住宅數(shù)量已經(jīng)比較充裕。根據(jù)2010年的調(diào)查數(shù)據(jù)，在日本總共5105.5萬戶中，公營住宅住戶共214.43萬戶，占總數(shù)的4.2%。#現(xiàn)有約5萬套公營住宅空置。在全國住宅總數(shù)中，公營住宅所占比例不大，自有統(tǒng)計以來始終在百分之五上下徘徊：1973-2003年間每五年一次的統(tǒng)計中，1973、1978、1983、1988、1993、1998、2003年份占比分別是4.9%、5.3%、5.4%、5.3%、5.0%、4.8%、4.7%。雖然法定的公營住宅供應對象是原則階層25%、裁量階層40%以下者，但是實際上住宅總量中公營住宅比例如此之低，原因之一是如平山洋介指出的那樣，日本住宅政策主流是促進社會中間層擁有自有房產(chǎn)，在政策支援的分配上帶有明顯的偏向。[5]另一個原因是低收入階層自有住房率較高，全國住宅自有率平均為6成，而最低20%收入分位者住房自有率達5成。$日本住宅品種豐富多樣，租房居住者除了公營住宅外還有公團住宅、公社住宅、單位住宅等多種公共住宅可供選擇。[6]

3.1 居民多數(shù)滿意

根據(jù)2008年的住宅·土地統(tǒng)計，關于自有住宅、民營租賃住宅和公營住宅及居住環(huán)境的綜合評價調(diào)查結(jié)果見表2。

從表2數(shù)據(jù)來看，“滿意”與“基本滿意”合計的住宅滿意度，公營住宅達到64.6%，雖然比自有住宅72.9%、民間租賃住宅67.0%的滿意度低，但是差距很小。而且第一欄“滿意”的比例公營住宅高于民營租賃住宅。作為以社會最弱勢群體為對象的公營住宅，原則是保底線，因此當前平均每套住宅建筑面積為50.9m2，只及自有住宅平均面積122.6m2的41.5%[7]，考慮到這點的話，公營住宅與自有住宅滿意度的差距只有8.3%，就是很微小了。雖然不同住宅中的居民回答“滿意”或“不滿意”的內(nèi)涵可能未必一致，但根據(jù)“物中主人意”的通用標準，公營住宅滿足了特定群體的需求，獲得大多數(shù)居民的認可。從這點來說日本公營住宅制度是成功的。

3.2 發(fā)揮了住房保障作用

一般認為，社會保障（Social Security）一詞在世界上的首次使用是1935年美國的社會保障法，作為制度建立首先在二戰(zhàn)后的英國。社會保障制度是針對資本主義自由競爭必然產(chǎn)生的分配不公現(xiàn)象而進行的財富再分配，為社會弱勢群體提供的生活安全網(wǎng)。雖然，日本在經(jīng)濟發(fā)展過程中不同社會階層收入趨于平均化，而且，輿論調(diào)查反映的國民意識上，認為自己不富裕也不貧困的中流意識在國民中的比例，從1955年的42%大幅增加到1972年的73%。[8]在先進資本主義國家中，日本在社會財富分配上比較平等。即便如此，相對貧困的群體始終存在。不僅失業(yè)、疾病、年老造成貧困，而且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也造成具有地域性的貧困島、貧困帶。在經(jīng)濟高速發(fā)展時期的1950年代末，東京的鐵道沿線到處都有簡易棚舍住宅。生活保護率（總?cè)丝谥羞_到生活保護線者的比例）1977年全國平均為12.2%，而福岡縣為43.3%，北九州市為42.4%，沖繩縣為27.2%。即使大都市也有燈下黑的角落，同年在雙職工密集的東京都江東區(qū)辰己團地，接受生活保障的家庭達到10%。^城市化過程中必然出現(xiàn)住房困難群體，東京間借人協(xié)會1970年10月4日在東京都日比谷的野外音樂堂舉辦的“給我住宅都民大會”，就是住房困難群體要求享受做人尊嚴的居住權(quán)的反映。而且日本由于人均土地資源緊張，從新建住宅平均價格與家庭平均年收入之比看，德國為3.48（2006）、美國為4.04（2007）、英國為4.18（2007），日本全國平均為4.95，東京都市圈更達到了6.04（2008），比歐美主要大國顯著較高。雖然日本國民收入與經(jīng)濟發(fā)展同步增加，但是面對快速上漲的土地價格，尤其在大城市生活的人購買住宅也絕非易事。這種情況下，公營住宅給社會弱勢群體提供了居所，節(jié)省了居住支出。統(tǒng)計顯示，日本居民家庭居住費用支出占總收入的比例，1975年公營住宅僅為2.2%，比民營租賃住宅的7.6%低得多。這個比例此后雖然上漲，2008年公營住宅達到了9.3%，但比起民營租賃住宅的14.2%、自有住房的16.8%都低得多。[9]從這點看，公營住宅提供了確實的居住安全網(wǎng)。

注釋：

① 本間義人：『どこへ行く住宅政策』、東信堂2006年、18頁。

② 中央社會保障推進協(xié)議會：『人間らしく生きるための社會保障運動』、大月書店2008年第一刷、30頁。

③ 大平正芳回想錄刊行會編：《大平正芳傳》，吉林人民出版社1984年版，第116頁。

④ 中央社會保障推進協(xié)議會：『人間らしく生きるための社會保障運動』、大月書店2008年第一刷、26-28頁。

⑤ 第一回都市再生住宅セーフティネットの現(xiàn)狀資料3-2、住宅ストック·住宅セーフティネットの現(xiàn)狀、2008年9月國土交通省、ホーム>>政策·仕事>>住宅·建築>>住宅、http：//www.mlit.go.jp/jutakukentiku/house/singi/syakaishihon/kotekibukai/1bukai/1bukaisan-1.pdf.

⑥ 日本家庭收入統(tǒng)計時，按照家庭各種收入總和把全部家庭從低到高排列后，以數(shù)量等分，確定家庭的階層，稱作“分為階層”。有四分位、五分位、十分位等。総務省統(tǒng)計局：ホーム > 統(tǒng)計データ > 家計調(diào)査 > 家計調(diào)査 用語の解説http：//www.stat.go.jp/data/kakei/kaisetsu.htm#p9、2014-01-09。

⑦ 橫浜市住宅供給公社、ホーム> 市営住宅 > 市営住宅のご案內(nèi) > 市営住宅の入居者募集·抽選のご案內(nèi)、http：//www.yokohama-kousya.or.jp/siei/annai/top/top.html，2013-01-22.

⑧ 橫浜市住宅供給公社、ホーム> 市営住宅 > 市営住宅のご案內(nèi) > 市営住宅の入居者募集·抽選のご案內(nèi)、市営住宅応募狀況表、http：//www.yokohama-kousya.or.jp/siei/pdf/shiori/bosyunoshiori-xs-201210-04-1.pdf、2013-01-29。

⑨ 城戸喜子：住宅政策評価への再分配的視點――住宅補助受給層の分析、社會保障研究所編『住宅政策と社會保障』表5.10、東京大學出版會1990年初版、99頁。

⑩ 數(shù)據(jù)來源：e-Stat政府統(tǒng)計の総合窓口：主要な統(tǒng)計から探す>提供統(tǒng)計一覧>最新結(jié)果一覧>統(tǒng)計表一覧第42表，http：//www.e-stat.go.jp/SG1/estat/GL08020103.do？_toGL08020103_&tclassID=000001029530&cycleCode=0&requestSender=search，2012-5-26。

！ 本間義人：『戦後住宅政策の検証』、信山社2004年3月、136-137頁。

@ 國土交通省住宅局：公営住宅制度の概要について、http：//www.mlit.go.jp/jutakukentiku/house/singi/koutekishoui/3-sankou.pdf，2013-02-01。

# 平成22年國勢調(diào)査 人口等基本集計結(jié)果、平成23年10月26日総務省、http：//www.stat.go.jp/data/kokusei/2010/index.htm#kekkagai，2013-12-22.

$ 社會保障研究所編：『住宅政策と社會保障』表5.4、東京大學出版會1990年初版、86頁。

% 根據(jù) a001.xls住宅及び居住環(huán)境に対する総合評価（4區(qū)分），主要な統(tǒng)計から探す>提供統(tǒng)計一覧>最新結(jié)果一覧>統(tǒng)計表一覧，2011年3月9日公表，http：//www.e-stat.go.jp/SG1/estat/GL08020103.do？_toGL08020103_&tclassID=000001029530&cycleCode=0&requestSender=search，2012-05-26下載資料計算編制。

^ 小倉襄二·真田是編：『貧困·生活不安と社會保障』，法律文化社1979年、24-26頁。

參考文獻：

[1] 住房和城鄉(xiāng)建設部住房改革與發(fā)展司.日本提供公營住宅對家庭收入基準規(guī)定的變化[C]//國外住房數(shù)據(jù)報告NO.1.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010：102—105.

[2] 周建高.日本公營住宅體制初探[J].日本研究，2013，（2）：16-17.

[3] 楊霄，孫平.回顧歷史：日本房地產(chǎn)泡沫危機帶給我們的啟示[J].金融經(jīng)濟，2008，（9）：23.

[4] 國家計委價格司.日本房地產(chǎn)價格管理對我國的啟示[J].宏觀經(jīng)濟管理，1999，（9）：45.

[5] （日）平山洋介.日本住宅政策的問題[M].丁恒，譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2012：2.

[6] 周建高.日本公共政策芻論[C]//李卓.南開日本研究2013.北京：世界知識出版社，2013：178-189.

[7] 住房和城鄉(xiāng)建設部住房改革與發(fā)展司.日本各類存量住房的建筑面積[R]//國外住房數(shù)據(jù)報告NO.1.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010：34.

[8] 王振鎖.日本戰(zhàn)后五十年（1945--1995）[M].北京：世界知識出版社，1996：243.

[9] 住房和城鄉(xiāng)建設部住房改革與發(fā)展司.國外住房數(shù)據(jù)報告NO.1[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010：119—121.

責任編輯：張吉明