編外用人管理情況分析

寧陽縣編辦課題組

一、編外用人基本情況及特點

根據(jù)調(diào)研摸底，寧陽縣機關(guān)事業(yè)單位編外聘用人員存在著聘用單位普遍化、進(jìn)入渠道多樣化、工作崗位集中化、工資待遇差異化、保險繳納及合同簽訂隨意化等幾個特點。從聘用單位看，呈現(xiàn)的特點是部門普及化。編外聘用人員不僅僅在公檢法等特定部門存在，縣直黨政群機關(guān)、教育衛(wèi)生事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）使用較多；從進(jìn)入渠道看，縣直黨政群機關(guān)及事業(yè)單位主要是單位自主聘用，公檢法部門主要是面向社會公開招考聘用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要是2008年機構(gòu)改革前后招聘的大中專畢業(yè)生；從工作崗位看，編外聘用人員工作范圍主要在專業(yè)技術(shù)、輔助服務(wù)和工勤崗位，不行使行政權(quán)力；從工資待遇看，既有執(zhí)行全省最低工資的，也有參照事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)的；從保險繳納及合同簽訂看，部分單位沒有簽訂勞動合同，保險繳納也是在工資限額內(nèi)依照個人意愿進(jìn)行繳納。

二、編外用人存在的原因分析

編外聘用人員是時代的產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，公共服務(wù)部門職責(zé)任務(wù)加重，履行職責(zé)越來越規(guī)范的壓力與編制管理過于集權(quán)和長期缺乏動態(tài)管理之間的矛盾，再加上法律法規(guī)的缺位、財政預(yù)算與編制管理沒有形成相互制約機制，使編外聘用人員不斷增加。

（一）各級嚴(yán)控機構(gòu)編制，部門單位進(jìn)人難度大。近年來，各級嚴(yán)控機構(gòu)編制，每年上級批復(fù)寧陽縣的編制使用計劃數(shù)額有限，面對各部門、各單位應(yīng)對急劇發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)用人需求，很難“面面俱到”，面臨著“僧多粥少”的尷尬局面。另一方面，隨著各系統(tǒng)工作的細(xì)化，各項創(chuàng)建達(dá)標(biāo)及社會事務(wù)性工作也逐漸增多，大量具體的事務(wù)工作和后勤工作都需要人做，如縣煤炭安全執(zhí)法大隊及煤礦安全避險“六大系統(tǒng)”建設(shè)等中心工作，要求高、任務(wù)重、頭緒多，原有人員不足，客觀上也需要增加人員。為確保各項工作正常開展，對用人單位來講最便捷的方法就是聘用臨時人員。此外，由于各部門仍然延續(xù)原有的到齡離崗政策，導(dǎo)致占編離崗人員較多、人員相對不足現(xiàn)象嚴(yán)重，這也為編外用人現(xiàn)象的大量出現(xiàn)提供了“機會”。

（二）社會事業(yè)發(fā)展迅速，編制核定及調(diào)整不順暢。近年來，一些重點社會事業(yè)發(fā)展快速，如學(xué)前教育、民生事業(yè)，這些領(lǐng)域沒有及時核定編制或者仍然沿用老的人員編制標(biāo)準(zhǔn)，造成很多部門、單位的用人需求與編制標(biāo)準(zhǔn)及核定編制數(shù)額的矛盾日益突出，編制的調(diào)整很大程度上已經(jīng)落后于社會事業(yè)的發(fā)展。例如學(xué)前教育作為教育事業(yè)的重要部分，雖然省級機構(gòu)編制部門出臺了相關(guān)的核編標(biāo)準(zhǔn)，但從市到縣至今沒有核定相關(guān)編制數(shù)額，面對迅猛發(fā)展的學(xué)前教育師資需求，有關(guān)單位不得不大量聘用臨時人員。

（三）部分部門、單位管理不到位，存量人力資源盤活不足。一方面是部分部門、單位人員管理不到位，因外流、擅自離崗、停薪留職、領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等原因存在人員在編不在崗的現(xiàn)象，這部分人員占用單位的編制卻不能承擔(dān)工作任務(wù)；另一方面，一些部門、單位沒有充分挖掘現(xiàn)有在編人員潛力，崗位管理沒有跟上，存在人浮于事現(xiàn)象，在部分人員中存在著“不比干事，比休閑”的心態(tài)，出現(xiàn)了“一個和尚挑水喝、兩個和尚抬水喝、三個和尚沒水喝”的現(xiàn)象，一些臟、累、差的工作沒人干，只能通過編外人員去做，不同程度地存在著“正式工看看，臨時工干干”的現(xiàn)象。

三、編外用人存在的問題及隱患

編外用人雖然有效補充了機關(guān)事業(yè)單位發(fā)展中的用人缺口，但編外人員管理缺乏政策依據(jù)，在用工管理方面還存在著計劃性不強、用工渠道比較混亂、管理服務(wù)不規(guī)范等問題，既不利于單位的發(fā)展，也給單位的人力資源管理工作帶來了隱患。

（一）編外聘用人員的大量出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害了機構(gòu)編制管理權(quán)威性。目前各級各部門都在強調(diào)“編制就是法律”，中央三令五申，禁止各種形式的超編、混編、混崗行為，而編外用人從某種意義上來說，就是一種變相的超編、混編，就是對機構(gòu)編制政策法規(guī)的一種違背，這種行為嚴(yán)重?fù)p害了機構(gòu)編制管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

（二）編外聘用人員聘用及管理缺乏科學(xué)合理的制度規(guī)范。在單位編制控制嚴(yán)格、經(jīng)費相對充足的前提下，單位為完成工作使用編外人員有一定隨意性，自行聘用情況普遍存在，編外人員進(jìn)入之后也沒有規(guī)范的管理制度進(jìn)行硬性約束。同時有關(guān)部門對使用編外人員的審批、管理缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

（三）編外聘用人員管理缺乏有效監(jiān)督機制。時至今日，各級都沒有明確的編外聘用人員監(jiān)管主體，只是“誰聘用，誰負(fù)責(zé)”，監(jiān)管體制沒有建立。最多是等著編外聘用人員“人滿為患、捅出簍子”的時候，一紙公文自上而下開展清理、規(guī)范，之后仍沒有明確相關(guān)監(jiān)管主體、沒有建立相關(guān)監(jiān)管機制，陷入“清理規(guī)范—大量出現(xiàn)、無序管理—清理規(guī)范”的怪圈。

（四）編外聘用人員待遇差異化成為社會不穩(wěn)定因素。由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，編外人員費用列支方式多樣，各單位實際支出編外人員待遇水平差異較大，尤其是與在編人員的工資福利還有很多差距，近年來編外人員提高工資待遇水平的呼聲日高，已成為一種影響社會和諧的不穩(wěn)定因素。

四、約束規(guī)范編外用人的意見建議

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐。進(jìn)一步深化行政體制改革，加強和創(chuàng)新社會管理，扎實推進(jìn)轉(zhuǎn)移政府社會管理與服務(wù)職能，充分發(fā)揮社會組織在社會管理和公共服務(wù)中的作用，通過政府購買服務(wù)方式支持社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，培植和發(fā)展社會組織，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效能，為有效規(guī)避編外用人奠定堅實基礎(chǔ)。

（二）清理規(guī)范現(xiàn)有編外聘用人員。在做好全縣各級機關(guān)事業(yè)單位在編不在崗人員調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，制定出臺編外聘用人員清理規(guī)范辦法，按照需要、精干、高效、合理的原則和先清理、后規(guī)范的步驟，清理一批、規(guī)范一批。對工作中確需聘用編外人員的，按照相關(guān)程序辦理，同時要求簽訂規(guī)范的勞動合同，繳納各項社會保險，規(guī)范勞動關(guān)系。對清理規(guī)范過程中涉及編外人員投訴和勞動仲裁的案件要堅持以調(diào)解為主，通過依法調(diào)解，化解糾紛，維護(hù)雙方權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定。

（三）建立健全編外聘用人員管理制度。通過制定出臺編外聘用人員管理辦法等相關(guān)政策文件，對編外用人的使用范圍、原則、計劃、方式、待遇、監(jiān)督檢查等方面作出明確規(guī)定，使之“有據(jù)可依、有章可循”。一是成立社會化用工管理中心，專門負(fù)責(zé)編外聘用制度的建立、編外聘用人員管理及監(jiān)督等各項工作。二是建立編外聘用統(tǒng)一管理體制。借鑒編制內(nèi)管理的辦法，縣編辦、財政和人社部門按照職責(zé)分工共同管理編外用人，負(fù)責(zé)用工計劃審核、工資待遇調(diào)整等事項，逐步建立起“責(zé)任明確、分工負(fù)責(zé)”的管理體制。三是完善編外聘用審批流程。根據(jù)全縣人員編制現(xiàn)狀和實際需求，核定編外用人計劃控制數(shù)，要求單位在計劃控制數(shù)內(nèi)合理使用編外人員。按照“單位申報—主管部門核定—編辦審批—人社局備案”的審批程序開展編外人員聘用，嚴(yán)把編外用人入口關(guān)。四是建立編外聘用人員考核激勵機制。借鑒事業(yè)單位職工年度考核制度，在編外聘用人員中建立健全考核獎勵機制，建立考核評估檔案。與編制內(nèi)職工考核同步進(jìn)行，同等要求，同等比例考核獎懲，最大限度激發(fā)編外聘用人員工作積極性。五是建立健全編外聘用人員工資待遇制度。為保證編外聘用收入待遇與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平同步，確保收入公平，建議人社、財政部門共同制定編外人員工資福利方案，明確規(guī)定其工資待遇參照社會平均工資水平、同類崗位工資水平。六是建立健全編外聘用監(jiān)管制度。在進(jìn)一步明確用人單位為第一監(jiān)管主體的基礎(chǔ)上，建立有紀(jì)檢、機構(gòu)編制、財政、人社等部門參與的聯(lián)合監(jiān)督檢查機制，利用政府部門履職評估、事業(yè)單位履職監(jiān)管等工作契機每年對編外用人計劃、使用崗位、用工方式、進(jìn)人渠道等內(nèi)容開展專項檢查。

（四）創(chuàng)新編外用人模式。在當(dāng)前形勢下，編外聘用人員在短時間內(nèi)無法杜絕，應(yīng)當(dāng)采取有效措施加以規(guī)范，創(chuàng)新編外聘用模式，積極探索向社會購買服務(wù)等用工模式。一是繼續(xù)實行勞務(wù)派遣用工。建議今后不再新增工勤編制及工勤人員，針對駕駛員這種“單位管用人，而人事工資等可不用管理”的工作崗位，面向社會信譽好、經(jīng)濟(jì)實力強的勞務(wù)公司，通過簽訂勞務(wù)派遣協(xié)議明確約定派遣崗位、人員數(shù)量、派遣期限、勞動報酬、社會保險等開展勞務(wù)派遣，由勞務(wù)派遣機構(gòu)在核定的編外用人指標(biāo)內(nèi)，向用工單位派遣編外用人。二是開展業(yè)務(wù)外包。鼓勵機關(guān)事業(yè)單位針對安保、保潔、綠化、維修、會議服務(wù)等后勤服務(wù)崗位，采取將工作任務(wù)發(fā)包給有資質(zhì)的勞務(wù)公司的形式，由該公司負(fù)責(zé)日常工作的開展和工人的管理。用人單位既不負(fù)責(zé)工作安排、也不負(fù)責(zé)日常管理及工資發(fā)放，由“花錢養(yǎng)人”向“花錢買服務(wù)”方式過渡。三是嘗試傭金制。針對教育、衛(wèi)生和執(zhí)法等部門管理崗位和專業(yè)技術(shù)崗位編外用人多、情況復(fù)雜的實際，在縣財政允許及在核定工作量的前提下，實施單位傭金制，即每年縣財政撥付用人單位固定數(shù)額的“傭金”，單位按照“經(jīng)費包干、總量控制”的原則實行編外聘用。四是探索建立列入“虛擬編制”的雇員制。針對縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需而又暫時無法落編的高層次急需人才采用雇員制，單設(shè)“高層次人才虛擬編制”列入。例如制定優(yōu)惠的政策雇用高層次人才開展城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)政策研究等工作。五是試行“一事一聘”制。針對活動組織、應(yīng)急處理等臨時性、應(yīng)急性工作，推行“單項工作單項聘用、臨時聘用”的管理模式，即臨時性、應(yīng)急性工作實行單項聘用，一項工作聘用一次，工作結(jié)束聘用行為即結(jié)束。

關(guān)鍵詞：編外用人 規(guī)范管理 創(chuàng)新