公車改革的路徑選擇

東營市行政管理科學(xué)研究所

我國各級政府歷來把公務(wù)用車的管理和改革作為建立廉潔高效行政管理體制的關(guān)鍵舉措。近年來，公車改革日益成為人們關(guān)注的焦點和輿情熱門話題。其實，公車改革在我國已經(jīng)歷多年。1997年，廣東省首先開始試點實施車改，1998年，國家體改委啟動了部分中央機關(guān)車改試點，并在浙江、湖南、江蘇、北京等省市的部分地區(qū)同時開展，2004年出現(xiàn)了全國性公車改革高潮，多地試點貨幣化公車改革，期間有的被叫停、有的悄然擱淺，引發(fā)輿論強烈關(guān)注。2013年11月25日，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》公布，規(guī)定“堅持社會化、市場化方向改革公務(wù)用車制度，改革公務(wù)用車實物配給方式”，終于明確了我國的公車改革思路。

一、制定明確的車改目標(biāo)

選擇好的政策目標(biāo)是政策制定的重要內(nèi)容，決定著政策制定的成敗、影響政策實施的效果。國家配備公務(wù)用車的初衷是為了提高公職人員辦事效率，確保機關(guān)事業(yè)單位高效運行。但在實施過程中，公車采購支出數(shù)額巨大且持續(xù)增長，公車的使用管理制度不規(guī)范導(dǎo)致養(yǎng)車費用高昂，部分公職人員利用公共權(quán)力謀取私利，公車私用現(xiàn)象普遍存在，損害政府形象，公車改革刻不容緩。

認(rèn)清公車使用和管理過程中存在的問題、明確公車改革的意義是制定正確政策目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。公車使用和管理過程中存在問題的根源是制度問題，車改政策的目標(biāo)應(yīng)是形成合理的制度設(shè)計，從而靈活、高效、公平地配置公車資源，約束權(quán)力對公共資源的處置，使其受到規(guī)章制度、財政預(yù)算和輿論監(jiān)督的限制。

二、設(shè)計優(yōu)化的車改備選方案

根據(jù)我國各地目前推行的公車改革試點以及國外公車管理經(jīng)驗，公車改革方案大致可以分為三種類型，第一類為嚴(yán)格管制模式，在不改變現(xiàn)行公車制度的基礎(chǔ)上，通過建立一系列規(guī)章制度對公務(wù)用車進行集中統(tǒng)一管理，規(guī)范公車使用每一個環(huán)節(jié)，使其更加規(guī)范；第二類為貨幣化改革模式，取消公務(wù)用車，通過貨幣化形式將原來的公車費用轉(zhuǎn)移到使用人工資中或者以其他補貼形式發(fā)放，與個體利益直接掛鉤；第三類為社會化改革模式，依據(jù)公車使用需求通過社會、市場來配置公車資源，提高效率、減少開支。從公車改革現(xiàn)狀看，試點地區(qū)較多采用前兩類改革模式，而處于實踐探索階段的第三類模式符合當(dāng)前我國政府明確提出的公車改革思路。

采取嚴(yán)格管制模式進行車改的地區(qū)如成都市、中山市，對車輛的采購、加油、維修、更新、保險等環(huán)節(jié)實施統(tǒng)一監(jiān)管，在一定程度上減少了資源浪費、公車私用現(xiàn)象的發(fā)生。但此種方法無法從根本上解決問題，沒有觸及到公車管理體制。一方面，處置權(quán)沒有發(fā)生變化，公車資源仍舊是單位所有、單位管理、單位使用，而非由社會、市場按需配置，資源浪費、效率低下的問題無法得到根本解決；另一方面，缺乏對監(jiān)督管理費用的成本收益分析，此模式下，監(jiān)管費用是一筆較大的財政支出，不容忽視。

杭州市、義烏市、威海市、南京市、江陰市等地區(qū)率先試點貨幣化公車改革，試點地區(qū)均取消了大部分公務(wù)用車，依據(jù)機關(guān)事業(yè)單位人員的級別向其發(fā)放交通補貼，以現(xiàn)金形式直接發(fā)放或?qū)⒔煌ㄑa貼打入公交卡中，鼓勵乘坐公共交通。貨幣化改革在一定程度上減輕了公共財政負(fù)擔(dān)、防治公車使用和管理過程中的問題。此種模式也存在弊端，一方面，貨幣化改革徹底改變了公車資源的產(chǎn)權(quán)，以補貼的形式將原有的公車費用發(fā)放給個人，一旦分配不合理，容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失；另一方面，將原有的計劃分配直接全部轉(zhuǎn)化為貨幣化補貼，會導(dǎo)致部分思想認(rèn)識不到位的公職人員將交通補貼視為個人福利，因公務(wù)用車取消出行不便，該出車辦的事情不辦，影響工作效率。

筆者認(rèn)為，必須依據(jù)社會化、市場化的改革思路，設(shè)計公車改革方案。一是實施公務(wù)用車總量控制。嚴(yán)格落實中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《黨政機關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》，做到三點：第一，摸清公車底數(shù)，對公車編制和配備情況進行統(tǒng)一登記、全面掌控；第二，建立剛性的預(yù)算約束機制，嚴(yán)格公車采購和使用，提高公務(wù)用車預(yù)決算透明度，做到信息公開；第三，嚴(yán)控公車配置，嚴(yán)禁政府部門利用預(yù)算外資金購置車輛，減少財政開支。二是全面加強公車監(jiān)管。一方面，賦予公眾對公務(wù)用車的監(jiān)督管理權(quán)，每年將公務(wù)車使用管理情況，特別是預(yù)決算情況進行公示，包括車輛數(shù)量、規(guī)模、類別、新增車輛計劃等；另一方面，利用高科技手段遏制公車私用，安裝衛(wèi)星監(jiān)控、隨時掌握公車準(zhǔn)確位置。同時，依據(jù)國家規(guī)定清理超標(biāo)配置公車，將清理出來的公車通過市場化、社會化方式成立車輛租賃公司，提高公車資源使用效率，解決司機安置問題。租賃公司采用統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)調(diào)度系統(tǒng)，公務(wù)人員通過調(diào)度系統(tǒng)實現(xiàn)對車輛的預(yù)約和調(diào)度使用，車輛租賃費用由政府承擔(dān)。三是科學(xué)合理發(fā)放公務(wù)交通補貼。依據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入水平和地方財政承受能力，以及辦理公事的需求情況，為公職人員發(fā)放一定數(shù)額的公務(wù)交通補貼，并鼓勵盡可能利用環(huán)保節(jié)能交通工具出行辦理公務(wù)。

三、公車改革方案評估

從技術(shù)可行性角度分析，目前GPS全球定位系統(tǒng)可以實現(xiàn)全天候、不間斷地對公車進行跟蹤和監(jiān)控；網(wǎng)絡(luò)的方便快捷與無所不在確保了公眾的監(jiān)督權(quán)得到更加充分地行使與發(fā)揮，對于公車私用等違法行為及時予以曝光，大大強化了公車監(jiān)管力度。從經(jīng)濟可行性角度分析，包括兩個方面，一方面是該政策占有和使用經(jīng)濟資源的可能性，公車改革由中央政府自上而下推動，各項相關(guān)政策的出臺表明了政府改革公車制度的決心，公共財政資金是實現(xiàn)公車改革目標(biāo)強有力的保障；另一方面，是衡量實施此車改方案所花費的成本和取得的收益是否劃算，2013年中央本級“三公經(jīng)費”財政預(yù)算為79.69億元，其中公務(wù)用車購置及運行費為43.99億元，約占整個“三公經(jīng)費”的55%。調(diào)查顯示，一輛公車每年運行成本至少6萬元，高的甚至超過10萬元，若是在公車改革領(lǐng)域取得突破，“三公經(jīng)費”將會大幅削減，即使節(jié)約1/4，中央本級每年財政支出至少能節(jié)省數(shù)十億元。從政治可行性角度分析，一項政策能否得到政府官員、利益群體和公眾的支持，決定了實施成功的可能性。2013年兩會上，李克強總理曾“約法三章”，今后幾年內(nèi)“三公經(jīng)費”只降不增，表明了中央的改革決心。2012年，中央單位“三公經(jīng)費”正式公開，引起公眾廣泛關(guān)注并針對不合理支出提出質(zhì)疑。調(diào)查研究表明，社會公眾對于合理的、能夠減少財政支出的公車改革普遍表示支持。

四、保障與支持

公車改革過程中，要及時發(fā)現(xiàn)和解決各類矛盾和問題，不斷完善政策以鞏固車改的社會經(jīng)濟效果。一是確保改革過渡期的公務(wù)出行需要，一方面可以暫時保留機關(guān)服務(wù)車隊，保障機關(guān)公務(wù)用車需求，另一方面完善私車公用責(zé)任處理機制，維護公務(wù)人員合法權(quán)益。二是信息公開，加大宣傳。充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報刊等媒體，進行廣泛宣傳，使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾進一步明確車改的重要性與必要性。對于公車改革取得的進展，及時予以公示，爭取更多干部群眾對車改的理解與支持。三是強化紀(jì)律約束，加強監(jiān)督檢查。嚴(yán)肅查處車改過程中出現(xiàn)的各類違法違紀(jì)行為，紀(jì)檢、財政、審計、包括人大等都要充分發(fā)揮作用，確保公車改革順利實施。

關(guān)鍵詞：公車改革 公共政策 路徑選擇