民營化改革后鐵路行業(yè)的價格規(guī)制及線路維持
——以日本為例

王惠賢，李宏舟

（1.大連外國語大學日本語學院，遼寧 大連 116044；2.東北財經(jīng)大學產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心，遼寧 大連 116025）

民營化改革后鐵路行業(yè)的價格規(guī)制及線路維持
——以日本為例

王惠賢1，李宏舟2

（1.大連外國語大學日本語學院，遼寧 大連 116044；2.東北財經(jīng)大學產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心，遼寧 大連 116025）

鑒于民營化改革后的鐵路運輸公司仍具有區(qū)域壟斷的性質(zhì)，日本政府導入了區(qū)域間標尺競爭下的價格上限規(guī)制。該機制保留了收益率規(guī)制的某些特點，但通過橫向比較和縱向比較引入了競爭機制。同樣，為了保證居民的交通權，日本政府通過財政補貼和網(wǎng)運分離等制度設計，基本上維護了地方鐵路網(wǎng)絡的完整性。我國2013年鐵路體制改革的實質(zhì)是政企分開，改革本身并沒有改變網(wǎng)運一體化下鐵路運輸?shù)淖匀粔艛嘈约捌涔嫘?，因此以政企分開為借口，完全實施市場機制是缺乏理論依據(jù)的。

區(qū)域間標尺競爭；價格上限規(guī)制；自然壟斷；日本鐵路改革

一、日本鐵路行業(yè)的規(guī)制改革

（一）日本國鐵的民營化改革

1986年12月，日本議會通過了對巨虧的日本國鐵實施分拆和民營化改革的八部法律。1987年4月1日，這個成立于1906年、在1949年實施政企分開、國有獨資、獨立核算的公共企業(yè)——日本國鐵正式解體，取而代之的是六家鐵路客運股份制公司、一家鐵路貨運股份制公司（以上七家公司在成立之初為國有獨資企業(yè)，受 《客運鐵路及貨運鐵路公司法》的管轄）和其他的關聯(lián)企業(yè)（如圖1所示）。

日本國鐵改革中的最大難點是債務處理、人員安排和失去交叉補貼后邊遠地區(qū)鐵路客運公司的可持續(xù)性經(jīng)營問題。從結果來看，最終的解決方案雖是多方利益集團博弈的結果，但效果相對較好［1］。

（二）行業(yè)進入和退出規(guī)制改革

繼1987年的日本國鐵民營化改革之后，日本議會于2000年對 《鐵路事業(yè)法》進行了修改，放棄了意在調(diào)整鐵路運輸供求關系的行業(yè)進入和退出審批規(guī)制。根據(jù)新的規(guī)定，對新設的鐵路運輸企業(yè)或線路，規(guī)制部門審查的重點主要放在確保運輸安全的資金能力、技術水平等社會性規(guī)制方面；線路廢止的審批制改為備案制，即鐵路客運公司在決定廢止某線路1年前向政府主管部門備案，主管部門會聯(lián)合沿線地方政府、消費者團體等部門組成協(xié)議會，商討路線廢止后的相關問題。討論結果不影響鐵路客運公司的廢止決定，但鐵路客運公司有義務提供過去數(shù)年的財務數(shù)據(jù)，以證明廢止線路是不得已的選擇，從而獲得沿線居民的理解和為選擇替代的運輸手段提供數(shù)據(jù)，而不能一廢了之。

圖1 日本國鐵民營化改革中分拆方案及其變遷

日本鐵道行業(yè)的規(guī)制部門和行政主管部門同為國土交通省下設的鐵道局，該局主要負責行業(yè)進入審批、價格規(guī)制、安全規(guī)制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相關職能。交通政策審議會鐵道分會是日本鐵道行業(yè)的政策咨詢機構。鐵路行業(yè)的行業(yè)法規(guī)為 《鐵路事業(yè)法》。鐵路事故的調(diào)查機構在2008年以前為航空鐵路事故調(diào)查委員會，該委員會附屬于國土交通省，委員由國土交通省選定，2008年以后改組為運輸安全委員會，委員會主任的任命要經(jīng)過兩院議會，權限有了較大的增加。

二、區(qū)域間標尺競爭下的價格上限規(guī)制

價格上限是指政府只對每家運輸公司的價格上限進行審批，如果價格在上限范圍以內(nèi)則可以自由定價。區(qū)域間標尺競爭是指政府在審批各鐵路運輸公司的價格上限時，參考其他地區(qū)鐵路運輸企業(yè)的成本狀況，從而形成一種間接競爭。在具體的操作過程中，當鐵路客運公司申請最高票價時，國土交通省鐵道局將申請材料提交給運輸審議會，運輸審議會根據(jù)具體情況決定是否召開價格聽證會，當審議會決定批準申請時，國土交通省還要將申請材料等提交 “物價問題部委聯(lián)席會”做最后的審批，之后將審批結果通知給申請者。

新的價格規(guī)制方式保留了收益率規(guī)制（1997年以前實施）的基本框架，但加入了競爭和激勵機制。具體而言，新的規(guī)制辦法仍將企業(yè)成本分為兩部分，即可變成本和政府認定的固定資本的機會成本（即投資回報額），用公式可以表示為：

R（pq）=C（來年度的可變成本）+S（投資報酬率）*K（固定資本）

對鐵路客運公司而言，可變成本的絕大部分為運輸成本（其他的主要是稅費和折舊費）。為便于對各家客運公司進行成本比較，新導入的價格規(guī)制方法進一步將運輸成本分為線路費（軌道和枕木等設施的維修保養(yǎng)費用）、電路費（電線和信號燈等設施的維修保養(yǎng)費用）、車輛費（火車的維修保養(yǎng)費用）、車輛運行費（車輛在運行中發(fā)生的費用）和站臺費（站臺維護及其售票費用）［2］。

以線路費為例，該項費用的大小主要受該線路的車輛密度和該地區(qū)的降雪量影響，運輸審議會根據(jù)各家公司提供的線路費數(shù)據(jù)和各地區(qū)降雪量的數(shù)據(jù)（可以通過氣象統(tǒng)計年鑒獲得），計算出各公司每公里的平均線路費用，然后通過以下公式得出系數(shù)和常數(shù)項的值。

在此基礎上，再將各公司的車輛密度和積雪量代入公式，得出后的?y就是該公司的單位里程線路費的基準成本。其他各項成本可依此類推，相加之后得出該公司的基準運輸成本。如果公司的實際運輸成本高于基準運輸成本，作為懲罰，這家公司將被按照基準運輸成本計算未來三年的最高票價；如果低于基準運輸成本，則被許可將二者差額的二分之一加入到實際成本中，并以此計算最高票價。

三、維持地方鐵路網(wǎng)絡的制度設計

與通訊產(chǎn)業(yè)不同，日本的相關法律（如已廢除的 《日本國有鐵道法》 和現(xiàn)行的 《鐵道事業(yè)法》）并沒有明文規(guī)定鐵路客運公司有提供普遍服務的義務，但從保證居民交通權的角度出發(fā)，日本政府對鐵路客運公司特別是處于經(jīng)營困境的三家JR系統(tǒng)的鐵路公司和地方鐵路公司一直給予相應的財稅支持［3］，期望地方鐵路成為承擔提供準普遍服務義務的客運公司。

（一）地方鐵路的定義與類型

日本的地方鐵路是指除高速鐵路（新干線）、干線鐵路和城市內(nèi)軌道交通以外的鐵路。根據(jù)運營主體的不同，這些地方鐵路分為兩類，即民營鐵路和公私合營鐵路。日本的公私合營鐵路屬于公私合營企業(yè)的一種，公私合營企業(yè)又被稱為第三部門，是相對于公有制企業(yè)（第一部門）和民營企業(yè)（第二部門）而言，指的是地方政府部門出資比例在25%以上、其他股東為民營資本的法人組織。

（二）地方鐵路的經(jīng)營狀況

根據(jù)日本政府在2010年對當時92家地方鐵路公司的統(tǒng)計報告，單就鐵路客運業(yè)務而言，有76家企業(yè)（占比83%）處于虧損狀態(tài)（2005年該數(shù)據(jù)為72家，占比為78%）。從2000年4月1日政府放松對鐵路客運公司的退出規(guī)制到2011年4月1日的11年間，共有33個線路、合計634公里的鐵路客運因為無法承受日益增大的虧損額而終止營業(yè)。除了經(jīng)營虧損外，另一個困擾地方鐵路公司的問題是設備老化及相應的高額維修費用和安全隱患。

（三）維持地方鐵路網(wǎng)絡的制度設計

1.設立經(jīng)營穩(wěn)定基金

在1987年對日本國鐵實施分拆、民營化改革之時，考慮到分拆后新設立的四國鐵路客運公司、北海道鐵路客運公司和九州鐵路客運公司的地區(qū)特點，當時由政府出資成立了三個經(jīng)營穩(wěn)定基金，基金的運作收益主要用來補貼鐵路客運業(yè)務的赤字。

2.創(chuàng)立地方鐵路再建事業(yè)專項支援項目

日本政府從2008年開始實施再建地方鐵路事業(yè)的專項支援項目，該項目的核心內(nèi)容有兩點：一是從政策上許可鐵路設施的公有民營；二是為確保鐵路設施公有民營的實施提供財稅和資金上的支持。

3.實施地方鐵路的網(wǎng)運分離

根據(jù)各地區(qū)客流量的差異和適用法律的不同，地方鐵路公司的網(wǎng)運分離模式也各有不同。以2002年成立的青森鐵路公司為例，青森省政府購入固定資產(chǎn)，負責鐵路設施的維修費用、固定資產(chǎn)稅等支出，青森鐵路公司負責日常的鐵路客運支出，同時支付鐵軌等租金，青森省政府根據(jù)情況實施減免措施［4］。

其他的網(wǎng)運分離模式還有地方政府只保有鐵路用地，新成立的鐵路公司保有其他鐵路設施，地方政府提供財政補貼，該模式一般適用于客流量相對較大的地區(qū)［5］。

四、日本鐵路規(guī)制改革的效果評價

（一）價格變動情況

從結果來看，區(qū)域間標尺競爭下的價格上限規(guī)制這種間接競爭機制的導入及其相應的獎懲機制，迫使各家鐵路公司不斷強化內(nèi)部管理，從而降低了票價。根據(jù)日本國土交通省的資料，如果以1996年的基準成本和實際成本為100的話，在2008年上述指標分別降為93.7和93.5（消除物價變化因素以后），也即價格呈現(xiàn)了下降趨勢。1987年實施改革以后，當年4月1日提價2.9%，之后JR北海道、JR四國、JR九州在1996年平均提高票價7%。上述期間，消費者物價指數(shù)上升13.5%，大型民營鐵路運輸公司共提價12次，平均上調(diào)12%［6］。

（二）地方鐵路網(wǎng)絡的維持

到2010年為止，總長為3157公里的83條地方線路中有31條線路轉交給地方政府，39條線路改為地方運營的公路運輸，其余的13條線路因存續(xù)意義不大而被廢止［7］。換言之，日本國鐵改革后廢除的83條線路中，通過設立公私合營鐵路客運公司、網(wǎng)運分離等措施，有70條線路的運營得到了保證，沿線居民的交通權得到了某種程度的保證。

（三）經(jīng)營業(yè)績

根據(jù)日本國土交通?。?011）對日本國鐵民營化效果的評估，在1987-2005年間，七家鐵路運輸公司的合計經(jīng)常性收益從1492億日元到5043億日元不等，徹底改變了民營化改革前的巨額虧損現(xiàn)象［8］。

五、結 語

本文重點分析了日本鐵路價格規(guī)制的借鑒作用。自我國2013年鐵路改制以后，有一種觀點認為鐵路運輸定價應該實施市場機制（如盛光祖和王夢?。?，本文認為這種觀點欠妥。

（一）鐵路運輸定價不適合實施市場機制

隨著鐵道部的撤銷和中國鐵路總公司的設立，有一種觀點（如盛光祖和王夢?。┱J為今后的火車票價要完全服從市場規(guī)律。但考慮到路軌鋪設的自然壟斷性以及我國網(wǎng)運一體化的現(xiàn)狀，現(xiàn)在的鐵路運輸還不是競爭的市場，因此實施市場機制下的定價方式將有失公正，實際上會造成壟斷定價。我國鐵路系統(tǒng)2013年的改革大致相當于日本1949年將國有鐵路從當時的運輸?。ㄏ喈斢谖覈慕煌ú浚┓蛛x出來，使其成為獨立核算、自負盈虧的公共企業(yè)的政企分開的改革。鑒于鐵路運輸?shù)淖匀粔艛嘈裕毡菊]有撤銷價格規(guī)制，而是實施了收益率規(guī)制及區(qū)域間標尺競爭下的價格上限規(guī)制。

對民營化改革后的鐵路運輸實施價格規(guī)制的國家不只是日本，歐洲國家同樣如此。例如，英國在1994年對國鐵實施的改革中，采取了與日本不同的網(wǎng)運分離（或上下分離）的辦法，同時為了促進競爭，英國的國鐵改革導入了特許經(jīng)營制度。當中標的客運公司向設備租賃公司租借鐵軌和機車時，其租借合同要接受英國政府鐵路規(guī)制辦公室的審批。審批的重點為租金的定價方式，其目的是防止這些擁有鐵軌等基礎設施的企業(yè)利用壟斷性提高租金，從而迫使客運公司提高運價。

我國2013年的鐵路體制改革實質(zhì)是政企分開，改革本身并沒有改變網(wǎng)運一體化下的鐵路運輸?shù)淖匀粔艛嘈?，因此以政企分開為借口，實施市場機制定價是缺乏理論依據(jù)的。

（二）在規(guī)制價格決策機制方面強化學術界的參與和價格調(diào)整的動態(tài)性

日本的價格決策機制可以概括為經(jīng)濟性審核（運輸審議會）與政治性審核（物價問題部委聯(lián)席會）相結合，專家深度參與（運輸審議會）與百姓廣泛參與（聽證會）相結合。從我國的實踐來看，《價格法》第23條的價格聽證會制度可以認為是為百姓參與提供了法律依據(jù)，發(fā)改委的審批則可以認為是執(zhí)行了經(jīng)濟性審核和政治性審核的雙重功能，因此本文認為在規(guī)制價格決策機制方面需要改進的主要問題是強化學術界的參與。相對于政府官員而言，學術界更有能力和機會接觸國內(nèi)外先進的價格規(guī)制理論和最佳實踐，因此他們的參與無疑會提高決策的質(zhì)量。

（三）在社會監(jiān)督方面強化信息公開

公開規(guī)制價格制定的過程、參與人的信息、利益各方的觀點、決定規(guī)制價格中使用的指標和具體的計算方式等重要信息，是防止規(guī)制俘虜?shù)氖侄沃?。從日本的改革實踐來看，無論是運輸審議會的委員名單、聽證會參加者的名單，還是審議中使用的指標、公式、資料（涉及到公司經(jīng)營內(nèi)容的除外）都是在網(wǎng)上公開的。與此相比，無論是我國的鐵道部還是發(fā)改委，幾乎沒有任何關于規(guī)制價格制定的詳細信息，這種 “密室”中制定的規(guī)制價格無論可信與否、科學與否，作為普通的市民根本無法驗證、無法判斷。

（四）在規(guī)制價格制定方式上導入競爭和激勵機制

我國鐵路客運定價實施的是投資回報率法，這種與企業(yè)的實際成本相關聯(lián)的規(guī)制價格可以回避潛在的投資不足和質(zhì)量低下的問題，但完全的 “實報實銷”方式又會降低壟斷企業(yè)壓縮成本、提高效率的誘因，同時缺少競爭壓力。通過以上的分析可知，日本的 “區(qū)域間標尺競爭下的價格上限規(guī)制”可以緩解這種矛盾，因此我國可以借鑒性地導入該規(guī)制方式。

參考文獻：

［1］［日］一橋大學鉄道研究會.検証國鉄改革（1994）［Z］.http：//www.ikkyo-tekken.org/studies/1994/1994-all.pdf.

［2］［日］原潔.鉄道運賃の実務と実際［J］.運輸と経済，2009，（11）.

［3］［日］鈴木貴典.地方鉄道関係の補助制度につぃて（2010）［Z］.http：//www.ipt.jterc.or.jp/koukyou-shien/event/.../ pdf/03-suzuki.pdf.

［4］［日］運輸政策研究機構.運輸部門における各種の上下分離方式［J］.運輸政策研究，2002，5（3）.

［5］［日］蓼沼慶正.大都市圏の鉄道整備における公設民営による上下分離［J］.運輸政策研究，1999，1（3）.

［6］［日］林淑馨.日本の民営化における公共性と企業(yè)性（3）：JRとNTTを素材として［J］.法政論集，2000，（184）.

［7］［日］林淑馨.日本の民営化における公共性と企業(yè)性（7）：JRとNTTを素材として［J］.法政論集，2001，（187）.

［8］［日］日本國道交通省.國鉄改革につぃて（2011）［Z］.www.m lit.go.jp/tetudo/kaikaku/01.pdf.

Price Regulation and Institutional Design to Maintain Local Railway Network after Privatization Reform——Take Japan as An Example

WANG Hui-xian1，LI Hong-zhou2
（1.School of Japanese Studies，Dalian University of Foreign Languages，Dalian 116044，China；2.Center for Industrial and Business Organization，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China）

In view of the monopoly nature of railway companies and the transportation rights of residents after privatization，the Japanese government introduced price-cap regulation along with yardstick competition among regions，and maintained the integrity of the local railway network through various institutional designs.China's railway reform in 2013 is essentially to separate government administration from business management，which does not change the monopoly and non-profit nature of the railway transportation.Consequently，implementing market mechanism in pricing under the excuse of reform is lack of theoretical basis.

yardstick competition；price-cap regulation；natural monopoly；Japan railway reform

F062.9

：A

：1004-4892（2014）01-0091-06

（責任編輯：化 木）

2013-09-25

王惠賢 （1972-），女，河北唐山人，大連外國語大學日本語學院副教授，博士；李宏舟 （1971-），男，河北唐山人，東北財經(jīng)大學產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心副研究員，博士。