城鄉(xiāng)一體化芻議

王肅強(qiáng)

摘 要：城市與鄉(xiāng)村有差別地發(fā)展，造成了城鄉(xiāng)失衡的二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)一體化就是要從整體上統(tǒng)籌城市與鄉(xiāng)村，破解二元分割的格局。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的三個(gè)目標(biāo)，注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，改變城鄉(xiāng)發(fā)展局面；要切實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工的市民化待遇；公共資源配置向農(nóng)村傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，使城鄉(xiāng)一體化真正成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；戶籍制度改革；公共資源配置

中圖分類(lèi)號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）35-0049-02

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是城市對(duì)農(nóng)村吸納的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)之間的差別越來(lái)越大，這種城鎮(zhèn)化模式已被實(shí)踐證明不可持續(xù)。城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新階段。黨中央指出新型城鎮(zhèn)化是以工業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，以城市支持鄉(xiāng)村發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的城鎮(zhèn)化。要充分重視城鄉(xiāng)規(guī)劃，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)均等化，積極擴(kuò)大就業(yè)市場(chǎng)，突出城鄉(xiāng)社會(huì)管理的重要性。對(duì)于城鄉(xiāng)一體化的議題，許多學(xué)者都進(jìn)行了有益的探究。有人認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化是工業(yè)城鎮(zhèn)與農(nóng)村工業(yè)方面的一體化發(fā)展。也有人則認(rèn)為，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的有機(jī)結(jié)合，能夠有益地促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。有人指出，城鄉(xiāng)一體化應(yīng)該是一個(gè)綜合的概念，不僅強(qiáng)調(diào)空間分布上的城市與鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)布局上的工業(yè)與農(nóng)業(yè)、人口結(jié)構(gòu)上的市民與農(nóng)民上的整體概念，而且強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等上的整體概念。

筆者以為，在新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)一體化，包括城鄉(xiāng)人口比例的不斷增加，城鎮(zhèn)面積不斷地?cái)U(kuò)大，從城市到鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居住環(huán)境、就業(yè)條件、公共服務(wù)等一系列轉(zhuǎn)變，這些變化是縮小差距的轉(zhuǎn)變。要實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，就需要達(dá)成以下目標(biāo)：一是至21世紀(jì)頭二十年，我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上，通過(guò)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)改善計(jì)劃、住房建設(shè)保障、醫(yī)療養(yǎng)老社會(huì)事業(yè)進(jìn)步，促進(jìn)農(nóng)民市民化，讓全體老百姓真正過(guò)上美好生活。二是統(tǒng)籌規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)，發(fā)展精致高效農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化；積極發(fā)展工業(yè)與服務(wù)業(yè)，提升城市功能與品位，吸納更多人口居住生活。三是遵循代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的要求，找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的最佳結(jié)點(diǎn)，兌現(xiàn)在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展的理念，堅(jiān)持走可持續(xù)的生態(tài)文明的發(fā)展之路，使城鄉(xiāng)一體真正成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)性發(fā)展的新的動(dòng)力源泉。

一、切實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工的市民化待遇

我國(guó)戶籍制度在特定的歷史背景下，發(fā)揮了重要的社會(huì)功能。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，人口流動(dòng)越來(lái)越活躍。特別是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，已是一段時(shí)期重要的社會(huì)現(xiàn)象。生活工作城鎮(zhèn)化，但身份卻沒(méi)有城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，其過(guò)去的社會(huì)制度功能，已然走到了盡頭，人為地約束著城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。改革現(xiàn)有戶籍政策，使農(nóng)民的身份也進(jìn)城，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口合理、自由的流動(dòng)，并為進(jìn)城農(nóng)民提供平等的市民待遇勢(shì)在必行。

當(dāng)前，解決進(jìn)城農(nóng)民的市民待遇、使其在城市安居樂(lè)業(yè)，面臨的突出難點(diǎn)有以下兩點(diǎn)。一是住房問(wèn)題。目前城市房?jī)r(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民工的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力。實(shí)行保障房制度后，表面上看許多地方都聲稱對(duì)外來(lái)農(nóng)民工一視同仁，但流入地不愿與外地人分享城市的福利，故實(shí)際上很難落實(shí)。二是農(nóng)民工在農(nóng)村的土地和住房難以成為他們真正的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民的土地缺乏市場(chǎng)化的退出機(jī)制，不能通過(guò)變現(xiàn)土地和房屋支持他們?cè)诔鞘邪布衣鋺?。進(jìn)城農(nóng)民一旦落戶城市，在農(nóng)村的承包土地就會(huì)被收回。（現(xiàn)行政策規(guī)定進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民農(nóng)村的土地不準(zhǔn)收回，但這項(xiàng)規(guī)定一方面對(duì)農(nóng)民的落戶地點(diǎn)進(jìn)行了限制，另一方面在許多地方得不到執(zhí)行。）同時(shí)，他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地由于沒(méi)有完整的產(chǎn)權(quán)，不能出售給社區(qū)以外的人，導(dǎo)致住房?jī)r(jià)值大打折扣。這不僅大大阻礙了進(jìn)城農(nóng)民工向城市的健康穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，而且造成土地和資源的極大浪費(fèi)。農(nóng)民進(jìn)城后無(wú)法落戶安居，掙錢(qián)后就回村建房。有調(diào)查顯示，在我國(guó)農(nóng)村，每年常住人口以1.6%的速度減少，與此同時(shí)，農(nóng)村宅基地卻沒(méi)有減少，而以1%人速度在增加。數(shù)據(jù)也表明，農(nóng)民建房一年就會(huì)占土地兩百萬(wàn)畝左右，投入建房的費(fèi)用高達(dá)數(shù)千億元。這其中，有許多進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，回村建房又常年不住，農(nóng)村有大約25%的住房常年沒(méi)有人居住。同時(shí)，進(jìn)城農(nóng)民工能夠租、買(mǎi)單元房的只占12%～15%，大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工住在不合衛(wèi)生條件的地下室、簡(jiǎn)易房中。

因此，提出以下三點(diǎn)建議。一是繼續(xù)加大城市保障房特別是廉租房建設(shè)的力度，切實(shí)將進(jìn)城農(nóng)民工真正納入城市住房保障的范圍。二是加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，建立農(nóng)村土地的市場(chǎng)化退出機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住房制度的統(tǒng)一，以使進(jìn)城農(nóng)民在自愿的前提下，通過(guò)退出土地和出售農(nóng)村住房獲得在城市安家落戶的原始資本。同時(shí)，取消農(nóng)民進(jìn)城落戶收回農(nóng)村土地的規(guī)定和做法。三是積極地改革現(xiàn)有社會(huì)保障制度，建立與完善城鄉(xiāng)居民均等化的社會(huì)保障體系。更為重要的是，要切實(shí)解決進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障服務(wù)，其中最為迫切的是，在全國(guó)范圍內(nèi)完善基礎(chǔ)教育體系，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工子女有權(quán)利、有條件享有公平的教育服務(wù)。

二、公共資源配置向農(nóng)村傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)差距

黨中央對(duì)三農(nóng)問(wèn)題極為重視，歷年都以中央一號(hào)文件形式部署三農(nóng)工作，各級(jí)政府也加大了對(duì)三農(nóng)的投入，用于農(nóng)村新型合作醫(yī)療、義務(wù)教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助方面的投入也持續(xù)增加。但值得注意的是，我國(guó)城鄉(xiāng)差距拉大的態(tài)勢(shì)并未得到有效遏制。特別是隨著城市公共服務(wù)水平的提高，以及醫(yī)療保障水平、養(yǎng)老待遇水平的不斷快速提高，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距更大了。在社會(huì)各類(lèi)矛盾中，表現(xiàn)最為突出的是城鄉(xiāng)之間的差距。城鄉(xiāng)差距又體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入、服務(wù)之間的差距。數(shù)據(jù)表明，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距約為3.3：1?？紤]到農(nóng)村居住人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%以上，農(nóng)村服務(wù)支出的差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城鄉(xiāng)居民收入的差距，這差距可能是5：1，甚至到6：1。全國(guó)東中西部之間的不平衡發(fā)展，之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)上的差距，在某種程度都會(huì)反映到地區(qū)城鄉(xiāng)之間的差別上來(lái)。就各地區(qū)的城市發(fā)展水平來(lái)看，東中西部都有了較大的發(fā)展，現(xiàn)實(shí)差距并不是非常大。但差距出現(xiàn)在中西部農(nóng)村與東部沿海農(nóng)村之間。所以，需要加快推進(jìn)中西部地區(qū)的農(nóng)村改革與發(fā)展。同時(shí)，推進(jìn)全國(guó)農(nóng)村發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間的差距。這不僅是廣大農(nóng)民的強(qiáng)烈愿望，而且是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要。

這要調(diào)整政策，注重公共資源配置向農(nóng)村傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。一是延伸公共設(shè)施。將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如道路硬化、清潔供水、網(wǎng)絡(luò)通信、垃圾綜合處理、污水處理等要向農(nóng)村延伸，特別是公交系統(tǒng)要延伸到村莊，讓農(nóng)民能有便捷的交通，享受公共財(cái)政提供的服務(wù)。二是教育服務(wù)一體化。農(nóng)村義務(wù)教育方面，要有新的保障與突破，鄉(xiāng)村的師資建設(shè)有新發(fā)展，縮小與城市的差距。義務(wù)教育的成果要得到鞏固，并且要有質(zhì)量的提高，各類(lèi)經(jīng)費(fèi)與政策要到位，義務(wù)教育保障制度不斷完善。對(duì)于困難戶子女，讓他們有讀書(shū)升大學(xué)的機(jī)會(huì)。行之有效地改善農(nóng)村學(xué)子的營(yíng)養(yǎng)狀況，促進(jìn)城鄉(xiāng)綜合教育發(fā)展。對(duì)于農(nóng)民的培訓(xùn)工作，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育，并逐步實(shí)現(xiàn)免費(fèi)，讓每位在村莊的農(nóng)民都至少掌握一門(mén)勞動(dòng)技術(shù)，為自身發(fā)展提供知識(shí)支持。三是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)一體化。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，針對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中的問(wèn)題，要不斷完善與鞏固發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高農(nóng)民保障標(biāo)準(zhǔn)與水平，縮小農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間有的差距。堅(jiān)持大病住院保障，兼顧門(mén)診醫(yī)療保障，完善農(nóng)村醫(yī)療救助，健全網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，為農(nóng)民提供好婦幼保健，逐步提升住院體系。四是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老一體化。城鎮(zhèn)養(yǎng)老與農(nóng)村養(yǎng)老之間的保障水平還有很大的差距。要加快建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障體系，按照個(gè)人繳費(fèi)與國(guó)家補(bǔ)助結(jié)合的要求，建立新型的農(nóng)村養(yǎng)老制度，不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)水平，逐漸與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老接近。五是文化服務(wù)一體化。雖然農(nóng)民生活文化方面正在向城市看齊，但還有很大的差距。要加快農(nóng)村公共文化建設(shè)，形成農(nóng)民愿意接受的文化服務(wù)體系。同時(shí)，重視城市農(nóng)民工的文化生活，開(kāi)展多種形式的文化活動(dòng)。

三、加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)表明，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已接近50%，據(jù)此保守估計(jì)進(jìn)城農(nóng)民工及家屬有近兩億人。近年來(lái)，我國(guó)在改革戶籍制度、實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民化待遇方面雖有舉措，但進(jìn)展緩慢。這種所謂“假城市化”的問(wèn)題不解決，依靠二元結(jié)構(gòu)推進(jìn)城市化的體制就難以打破，通過(guò)損害農(nóng)民利益發(fā)展城市的格局就不可能破除，也不可能發(fā)揮城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的帶動(dòng)作用?，F(xiàn)在城市的農(nóng)民工大多是80、90后的年輕人，他們已經(jīng)完全不同于老一代農(nóng)民工，追求平等的意識(shí)強(qiáng)烈，如果只讓他們?cè)诔鞘泄ぷ饔植皇顾麄內(nèi)谌氤鞘?，將造成?yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

同時(shí)，就目前的情況來(lái)看，農(nóng)村許多資源處于沉睡狀態(tài)，開(kāi)發(fā)利用遠(yuǎn)不及城市，合理開(kāi)發(fā)與發(fā)展農(nóng)村就有較大的機(jī)會(huì)。優(yōu)化農(nóng)村投資，大力發(fā)展農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村各種生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，釋放發(fā)展能量和活力，推動(dòng)農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的融合發(fā)展。一是加快城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化。城鄉(xiāng)規(guī)劃要對(duì)接，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。城區(qū)與農(nóng)村要有通盤(pán)考慮。城鄉(xiāng)土地要統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展，工業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)、休閑區(qū)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化區(qū)要合理安排。從根本上改變過(guò)去城鄉(xiāng)兩種規(guī)劃的局面。城鄉(xiāng)進(jìn)行整體布局，經(jīng)過(guò)若干的努力，城市與村落空間布局，人居生態(tài)環(huán)境，人民的生活質(zhì)量等，一定能會(huì)發(fā)生很大的變化。二是產(chǎn)業(yè)布局一體化。產(chǎn)業(yè)布局不僅考慮到城市工業(yè)的空間分布，而且也要考慮到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的分布。統(tǒng)籌農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，第一產(chǎn)業(yè)、工業(yè)及服務(wù)業(yè)都要放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品的對(duì)接發(fā)展。比如，農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)該加工生產(chǎn)城市超市所需要的農(nóng)產(chǎn)品。三是城鄉(xiāng)就業(yè)市場(chǎng)一體化。由于產(chǎn)業(yè)的限制，鄉(xiāng)村就業(yè)機(jī)會(huì)不多。這就需要加快城鄉(xiāng)對(duì)接的人才市場(chǎng)建設(shè)，為農(nóng)民提供就業(yè)信息服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民外出就業(yè)。同時(shí)，排除招聘就業(yè)不同待遇，對(duì)農(nóng)民也要同等看待，不應(yīng)提高農(nóng)民的就業(yè)門(mén)檻。要為農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商創(chuàng)業(yè)提供較好的政策環(huán)境。改善農(nóng)民工就業(yè)的條件，特別是社會(huì)保障方面的條件。比如，盡快實(shí)施農(nóng)民工保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

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