重慶市兩類城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式的比較

顧漢龍，馮淑怡，曲福田

（南京農(nóng)業(yè)大學中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095）

重慶市兩類城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤模式的比較

顧漢龍，馮淑怡，曲福田

（南京農(nóng)業(yè)大學中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095）

研究目的：通過對比重慶市指標周轉模式和地票交易模式，分析兩種模式的共性及差異，以期更深入地了解重慶市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施情況，并為全國其他試點區(qū)域進行模式創(chuàng)新提供參考。研究方法：文獻研究和對比分析法。研究結果：兩種“掛鉤”模式的設計機理相同，但具體運作形式和實施效果卻存在顯著差異。研究結論：兩種模式是在重慶市積極推行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的背景下出現(xiàn)的，并均圍繞著“掛鉤”指標的產(chǎn)生、使用和農(nóng)民補償三個環(huán)節(jié)進行模式設計。在指標周轉模式中，政府主導整個模式的運作，是一種趨于層級制的治理結構，而在地票交易模式中，市場則起主導作用，是一種趨于市場制的治理結構。指標周轉模式中，“掛鉤”指標具有較高的利用效率，但伴隨著較高的耕地保護風險并容易造成農(nóng)民權益受損，而地票交易模式則在耕地保護和農(nóng)民權益保障方面具有更好的表現(xiàn)，但受限于城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，“掛鉤”指標利用效率較低。

土地制度；城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤；周轉指標；地票；模式

1 引言

隨著改革開放的逐漸深化及城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，中國經(jīng)濟發(fā)展長期保持高速增長，城市規(guī)模不斷擴大。據(jù)統(tǒng)計，全國建成區(qū)面積由2001年的2.4×106hm2增加到2012年的4.5×106hm2，增幅89.65%[1]?？焖俚某鞘袛U張導致城市周邊耕地大量流失，1997—2010年間全國新增建設用地占用耕地多達1.8×106hm2[2]。與此同時，中國城鄉(xiāng)人口結構不斷調整，農(nóng)村大量勞動力進入城市，農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等農(nóng)村建設用地大量閑置，存在巨大的整理和再開發(fā)利用潛力。

為緩解城市化發(fā)展過程中的土地供需矛盾，統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設用地，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和耕地保護的雙重目標，2004年國務院出臺了“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”（簡稱“掛鉤”）政策，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展做出了制度創(chuàng)新。截至2010年，掛鉤政策已經(jīng)在全國27個試點區(qū)域內(nèi)廣泛實施。

重慶市作為中國西部地區(qū)惟一的直轄市，集大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體，城鄉(xiāng)二元矛盾突出。為緩解城鄉(xiāng)間巨大的建設用地供需矛盾，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，重慶市積極推行“掛鉤”政策。自2008年被納入“掛鉤”試點區(qū)域以來，重慶市形成了兩種各具特色的“掛鉤”模式，一種是以周轉指標的使用為主要特色的指標周轉模式，一種則是以指標交易為主要特色的地票交易模式。截至2013年底，重慶市累計通過兩種掛鉤模式復墾耕地1.21×104hm2[3]，并為城市發(fā)展提供了大量的建設用地指標，在保護耕地的前提下，為地方經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。

已有的研究中，有些集中對指標周轉模式進行探究[4-6]，有些則對地票交易模式進行分析[7-10]，缺乏對這兩種模式的比較研究。本文選取重慶市兩種典型的“掛鉤”模式，在對兩種模式各自的內(nèi)涵以及運作流程進行總結的基礎上，結合威廉姆森（Williamson）提出的“社會基礎——制度環(huán)境——治理結構——資源配置”分析框架[11]，著重從治理結構和資源配置角度對兩種模式進行比較，以期更全面地了解“掛鉤”政策在重慶的實施情況，并為全國其他試點區(qū)域進行“掛鉤”模式的創(chuàng)新提供參考。

2 重慶市指標周轉模式與地票交易模式的內(nèi)涵與運作流程

根據(jù)國土資源部出臺的相關文件，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的內(nèi)涵可以理解為：在符合土地利用總體規(guī)劃的基礎上將若干拆舊地塊（擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊）和相等面積建新地塊（擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊）進行置換，實現(xiàn)耕地總量不減少、建設用地總量不增加、城鄉(xiāng)建設用地布局更加合理的目標。不同的“掛鉤”模式通過不同的運作形式（如組織體系、作業(yè)方式和資金籌措方式等）進行城鄉(xiāng)建設用地的置換，以實現(xiàn)政策目標。

2.1 重慶市指標周轉模式的內(nèi)涵及運作流程

指標周轉模式，是指區(qū)縣政府將符合條件的農(nóng)村建設用地和城市周邊的農(nóng)用地共同組建為“掛鉤”項目區(qū)，項目區(qū)由建新區(qū)（安置區(qū)和留用區(qū)）和拆舊區(qū)組成，區(qū)縣政府通過周轉指標的使用和歸還，在保障農(nóng)民利益不受損的前提下，推進建新區(qū)和拆舊區(qū)的土地置換（圖1）。

圖1 指標周轉模式操作示意圖Fig.1 Diagram of the index-turnover mode

指標周轉模式的具體運作流程可以總結為三個階段：第一階段是周轉指標的獲取，第二階段是周轉指標的使用與農(nóng)民安置，最后一個階段是周轉指標的歸還。

第一階段，各區(qū)縣國土部門首先以本地區(qū)的農(nóng)村建設用地復墾潛力和城市建設用地需求為基礎，結合本區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，編制“掛鉤”專項規(guī)劃和實施計劃，并確定項目區(qū)（拆舊區(qū)、建新區(qū)和安置區(qū)）的規(guī)模和布局以及農(nóng)民的補償和安置標準。之后，重慶市國土部門根據(jù)全市總體情況向國土資源部申請“掛鉤”周轉指標，申請獲得批準后，由國土資源部下發(fā)“掛鉤”周轉指標。

第二階段，在獲得周轉指標后，區(qū)縣國土部門首先需要籌措資金對拆舊區(qū)農(nóng)民進行補償安置，并將周轉指標優(yōu)先用于農(nóng)民安置房和基礎設施配套建設，節(jié)余的建設用地指標用于建新區(qū)工業(yè)發(fā)展和城市建設使用。

第三階段，區(qū)縣國土部門需要在三年內(nèi)完成對拆舊區(qū)農(nóng)村建設用地的復墾工作以歸還先期使用的周轉指標。

2.2 地票交易模式的內(nèi)涵及運作流程

所謂地票，就是將農(nóng)村集體建設用地復墾為耕地后，產(chǎn)生的一種有償用地指標。這種指標可以在重慶市農(nóng)村土地交易所進行交易，交易成功后就實現(xiàn)了建設用地的城鄉(xiāng)置換（圖2）。

圖2 地票交易模式操作示意圖Fig.2 Diagram of the land ticket trading mode

地票交易模式的運作流程也可以總結為三個階段：第一階段是地票的產(chǎn)生，第二階段是地票的交易與農(nóng)民補償，最后一個階段是地票的落地。

第一階段，區(qū)縣國土部門首先對本區(qū)域的農(nóng)民進行地票相關知識的宣傳，符合條件的農(nóng)村土地權利人（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民家庭及擁有土地權屬的其他組織）可以根據(jù)自身需求，將閑置的農(nóng)村建設用地向區(qū)縣國土部門提出復墾申請；其次，區(qū)縣國土部門對申請復墾的地塊和農(nóng)村土地權利人的資格進行審核，并對符合復墾條件的土地予以批準并進行復墾；最后，由市級國土部門進行驗收，并對驗收合格的地塊下發(fā)“掛鉤”指標憑證，即地票。

第二階段，獲得地票的土地權利人首先會將地票委托給區(qū)縣國土部門進行操作，區(qū)縣國土部門定期將本區(qū)域的地票投放到重慶市農(nóng)村土地交易所；其次，重慶市農(nóng)村土地交易所的工作人員將投入到本所的零散地票進行打包，并定期組織公開拍賣。最后，通過拍賣，出價高者購得地票，成交后的地票價款在扣除復墾成本、融資成本和管理成本后全部返還給農(nóng)村土地權利人作為補償。目前重慶市規(guī)定，經(jīng)營性用地不允許使用國家下達的計劃指標，必須通過購買地票指標進行落地，因此，如果想要獲取土地進行經(jīng)營性開發(fā)建設，購得地票是首要前提。

在第三階段，購得地票的土地權利人首先在全市規(guī)劃區(qū)內(nèi)（建設留用地）選擇擬落地地塊；其次，對于擬落地地塊，政府按照征地流程對其進行征收，并通過招、拍、掛方式出讓土地，購得地票的權利人還需在此輪競購中獲勝，地票指標才可以最終落地，如果購得地票的權利人沒能在此輪競購中獲勝，那么地票由政府原價收回；最后，當?shù)仄甭涞睾?，地票可沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。

3 分析框架

威廉姆森在對社會問題的研究過程中提出了“社會基礎——制度環(huán)境——治理結構——資源配置”4層次理論，該理論為社會分析提供了一個清晰的框架（圖3）。中國“掛鉤”政策作為一項正式制度，是在一定的社會基礎和制度環(huán)境下演化出現(xiàn)的，不同的“掛鉤”模式代表了“掛鉤”政策不同的治理結構，每種治理結構又對應著不同的實施效果。因此，對于指標周轉模式和地票交易模式的比較，應主要從治理結構和資源配置層面入手。

3.1 治理結構

治理結構可以看作是人類在第二層次的游戲規(guī)則下自發(fā)選擇的各種競爭規(guī)則，或者可以看作是游戲的過程，是在一定的社會基礎下政策的具體實現(xiàn)形式。交易費用經(jīng)濟學將治理結構歸納為一條光譜，光譜的左端是完全的市場治理結構即市場發(fā)揮主導作用的運作模式，光譜的右端是完全的層級治理結構即政府主導的運作模式，中間是混合型的治理結構。因此，在治理結構層面筆者將對兩種模式的具體運作形式進行分析，并對兩種模式所屬的治理結構進行歸納。

3.2 資源配置

社會分析的最后一個層次為資源配置，資源配置是指在既定制度環(huán)境和治理結構下，政策實施所取得的效果，也可以看作是游戲的結果 。因此，在資源配置層面，筆者將對兩種模式的具體實施效果進行對比分析。

圖3 社會科學分析的4個層次Fig.3 The four levels of social studies

4 模式比較

4.1 治理結構層面的比較

對比指標周轉模式和地票交易模式的運作流程，可以發(fā)現(xiàn)兩種模式均是圍繞著“掛鉤”指標的產(chǎn)生、使用和農(nóng)民的安置補償三個環(huán)節(jié)進行具體設計的。指標周轉模式中，區(qū)縣國土部門通過統(tǒng)籌使用周轉指標，實現(xiàn)了建新區(qū)和拆舊區(qū)土地的置換，而在地票交易模式中，地票則替代周轉指標作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地置換的紐帶，通過地票指標產(chǎn)生、交易并落地，推動了城鄉(xiāng)土地要素的流動。雖然兩種模式的實施流程均是圍繞著相同的三個環(huán)節(jié)展開的，但在這三個環(huán)節(jié)具體運作形式的設計上，兩種模式還是存在很大差異的。

首先，在“掛鉤”指標產(chǎn)生環(huán)節(jié)上，指標周轉模式是一種“政府主導，自上而下”的運作形式，而地票交易模式則是一種“市場主導，自下而上”的運作形式。在指標周轉模式中，“掛鉤”指標的獲取是通過基層國土部門發(fā)起并申報，國土資源部審批，并逐級分解產(chǎn)生的，項目區(qū)的規(guī)模和布局均由政府決定。而在地票交易模式中，地票是否產(chǎn)生，產(chǎn)生的規(guī)模均是由農(nóng)村土地權利人根據(jù)自身的需求決定的，基層國土部門在地票產(chǎn)生環(huán)節(jié)僅作為農(nóng)村土地權利人的代理人對農(nóng)村建設用地進行復墾。

其次，在“掛鉤”指標使用環(huán)節(jié)的設計上，指標周轉模式是一種“先用后補，封閉流動”的運作形式，而地票交易模式則采用“先補后用，跨區(qū)流動”的運作形式。在指標周轉模式中，為便于政府對農(nóng)民進行安置，周轉指標優(yōu)先用于安置區(qū)的建設，剩余指標則可用于項目區(qū)內(nèi)建新區(qū)的建設使用，區(qū)縣國土部門則需要在三年內(nèi)完成對拆舊區(qū)的復墾以歸還預先使用的周轉指標。在地票交易模式中，獲得地票指標的先決條件是完成復墾并且驗收通過，也就是說，在地票交易前，拆舊區(qū)的復墾工作已經(jīng)完成。另外，地票在交易完成后，購得地票的權利人可以在全市符合規(guī)劃的區(qū)域選擇落地，并不僅限于某個區(qū)縣。

最后，在農(nóng)民安置和補償環(huán)節(jié)，指標周轉模式采用的是“統(tǒng)一補償，集中安置”的運作形式，而地票交易模式則采用的是“市場化補償，自行安置”的運作形式。在指標周轉模式中，目前重慶市對拆舊區(qū)農(nóng)民實行統(tǒng)一標準安置，或按180 ×104元/hm2進行貨幣補償或選擇置換等價安置區(qū)新居。在地票交易模式中，由于復墾的農(nóng)村建設用地是權利人閑置的土地，所以政府不需要對其進行安置。至于地票交易模式中給予農(nóng)民的補償，則是全部的地票價款在扣除復墾成本、政府融資成本和管理成本后的剩余價款。

表1 指標周轉模式和地票交易模式的運作形式Tab.1 The operation of the two modes

表1清晰地反映了兩種模式在運作形式上的差異。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，在指標周轉模式中，政府作為整個模式的參與主體，在各個環(huán)節(jié)均發(fā)揮重要作用，主導著整個模式的運作。如區(qū)縣國土部門不僅要負責規(guī)劃的編制和周轉指標的統(tǒng)籌使用，同時還需要負責對拆舊區(qū)土地進行復墾，但在地票交易模式中，政府通過構建重慶市農(nóng)村土地交易所這個市場平臺，充分發(fā)揮市場作用，讓市場決定指標是否產(chǎn)生、指標的價格以及指標的流向。而在指標周轉模式中占有主導地位的政府機構，其職能則從“主導”向“引導”轉變，如重慶市農(nóng)村土地交易所的主要職責是為地票的供需主體搭建市場交易平臺，而區(qū)縣國土部門則主要負責地票相關知識的宣傳并以代理人的角色為農(nóng)村土地權利人進行服務。由此可見，在指標周轉模式中，政府發(fā)揮了主導作用，是一種趨于層級制的治理結構，而在地票交易模式中，市場則發(fā)揮了重要的作用，是一種趨于市場制的治理結構（圖4）。

圖4 治理結構類型劃分示意圖Fig.4 Scheme of governance structures

4.2 資源配置層面的比較

自“掛鉤”政策在重慶市實施以來，兩種模式均實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設用地的置換，但兩種模式在“掛鉤”指標利用效率、耕地保護效果及農(nóng)民滿意度方面卻存在顯著的差異。

首先，指標周轉模式相對于地票交易模式具有更高的指標利用效率。雖然地票交易模式從理論上可以實現(xiàn)指標“跨區(qū)域、大范圍”的流動，但是在實際運行過程中，由于受限于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，指標無處可落的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年4月，重慶市農(nóng)村土地交易所累計交易地票0.92×104hm2，但僅有62%左右的地票指標成功落地①數(shù)據(jù)來源于重慶市農(nóng)村土地交易所網(wǎng)站。。而在指標周轉模式中，由于地方政府統(tǒng)籌安排周轉指標的使用，并且指標的流動僅限于項目區(qū)內(nèi)，使得“掛鉤”指標具有非常高的利用效率。其次，由于“先補后用”的模式設計，地票交易模式相對于指標周轉模式具有更好的耕地保護效果。最后，由于獲得的補償較高，參與地票交易模式的農(nóng)民對于政策的滿意度更高。截至2014年4月，重慶市累計交易地票0.92×104hm2，涉及30個區(qū)縣，成交均價300.6×104元/hm2，農(nóng)民最低可獲得每公頃180×104元的補償，而指標周轉模式中，農(nóng)民獲得的補償則統(tǒng)一為180×104元/hm2，并且在個別項目中，由于地方政府財政壓力較大，出現(xiàn)了農(nóng)民補償安置不到位的情況，嚴重地損害了農(nóng)民的利益。根據(jù)筆者于2013年6月進行的調查，在參與地票交易模式的農(nóng)民中，有73%的參與者表示對自己獲得的補償滿意，而這一指標在指標周轉模式的參與者中僅為36%。

5 結論與討論

本文以威廉姆森的4層次分析框架（社會基礎——制度環(huán)境——治理結構——資源配置）為基礎，著重從治理結構和資源配置層面對重慶市指標周轉模式和地票交易模式進行了詳細的比較。通過比較發(fā)現(xiàn)，兩種模式是在重慶市積極推行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的背景下出現(xiàn)的，并均圍繞著“掛鉤”指標的產(chǎn)生、使用和農(nóng)民補償三個環(huán)節(jié)進行模式設計。在指標周轉模式中，政府主導整個模式的運作，是一種趨于層級制的治理結構，而在地票交易模式中，市場則起主導作用，是一種趨于市場制的治理結構。指標周轉模式中，“掛鉤”指標具有較高的利用效率，但伴隨著較高的耕地保護風險并容易造成農(nóng)民權益受損，而地票交易模式則在耕地保護和農(nóng)民權益保障方面具有更好地表現(xiàn)，但受限于城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，“掛鉤”指標利用效率較低。

總的來說，作為“掛鉤”政策兩種不同的實現(xiàn)形式，重慶市指標周轉模式和地票交易模式分別代表了兩種不同的治理結構，兩種治理結構各具優(yōu)勢，但也都存在一定的問題，如何在未來進一步的實踐中更好地處理市場和政府的關系，在保障農(nóng)民權益的前提下，不斷提高土地資源的利用效率，是進一步完善兩種“掛鉤”模式的關鍵。

（References）：

［1］中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒（2002—2013）［M］. 北京：中國統(tǒng)計出版社.

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［3］中國土地整治網(wǎng).重慶地票五年考：制度細節(jié)尚需完善［EB/OL］. http：//www.lcrc.org.cn/publish/portal0/tab105/info35837.htm.

［4］ 李元珍.央地關系視閾下的軟政策執(zhí)行——基于成都市L區(qū)土地增減掛鉤試點政策的實踐分析［J］. 公共管理學報，2013，（3）：14-21，137-138.

［5］任平，周介銘.城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”制度評價與研究展望［J］. 中國農(nóng)學通報，2013，（5）：97-102.

［6］譚靜.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中的集體土地權益保護［J］. 中國土地科學，2012，（2）：79-83.

［7］陳曉軍，張孝成，鄭財貴,等.重慶地票制度風險評估研究［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2012，（7）：156-161.

［8］黃美均，諸培新.完善重慶地票制度的思考——基于地票性質及功能的視角［J］.中國土地科學，2013，（6）：48-52.

［9］楊慶媛，魯春陽.重慶地票制度的功能及問題探析［J］.中國行政管理，2011，（12）：68-71.

［10］程世勇.地票交易：體制內(nèi)土地和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化組合模式［J］.財經(jīng)科學，2010，（5）：5-10.

［11］Williamson O E.The New Institutional Economics: Taking Stock，Looking Ahead［J］. Journal of Economic Literature，2000，（38）：595-613.

（本文責編：陳美景）

Comparison of the Two Modes of the Linkage Between Urban Construction Land Increase and Rural Residential Land Decrease in Chongqing

GU Han-long, FENG Shu-yi, QU Fu-tian
（China Centre for Land Policy Research, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China）

The objective of this paper is to understand the implementation of the linkage policy in Chongqing by comparing the similarities and differences between the Index-Turnover mode and the Land Ticket Trading mode and to provide references for the other pilot areas in China. Literature analysis and comparative analysis methods are used in this research. Results show that these two modes have the same design mechanisms, but the detailed operation form and the implementation effects are significantly different. This paper concludes that the Index-Turnover mode and the Land Ticket Trading mode both appeared under the background of the active implementation of the linkage policy in Chongqing. These two modes both include three steps, the formation of linkage index, the use of linkage index and the compensation of farmers. Overall, the Index-Turnover mode that is driven by the government is a hierarchical type ofgovernance structure, while the land ticket-trading mode that is mainly driven by the market is a market type governance structure. The advantage of the Index-Turnover mode is the high utilization efficiency of the linkage index, while the disadvantages are the high risks of protecting cultivated land as well as farmers' land rights and benefits. On the contrary, the Land Ticket Trading mode has better performance in the protection of cultivated land and farmers' land rights and benefits, but limited to urban planning and land use planning, the linkage index has low utilization efficiency.

land institution; linkage of urban construction land increase and rural residential land decrease; turnover index; trading ticket; mode

F301.1

A

1001-8158（2014）09-0011-06

2014-05-07

2014-08-07

國家自然科學基金優(yōu)秀青年科學基金項目“農(nóng)村土地制度與資源配置”（71322301）；南京農(nóng)業(yè)大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金項目（KJYQ201401）；教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“我國土地出讓制度改革及收益共享機制研究”（13JZD014），“我國建設用地總量控制和差別化管理政策研究”（11JZD031）。

顧漢龍（1988-），男，遼寧盤錦人，博士研究生。主要研究方向土地經(jīng)濟與政策。E-mail: allenguhan@126.com

馮淑怡（1973-），女，江蘇鹽城人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地經(jīng)濟與制度。E-mail: shuyifeng@njau.edu.cn