以管資本為主的國資改革

董敬怡

我國現(xiàn)行的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制是在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建立與完善的進(jìn)程中不斷建立的。

在此過程中，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制發(fā)生了如下轉(zhuǎn)變：一是由改革開放前政企不分、政資不分的統(tǒng)一監(jiān)管向政企分離、政資分離、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的方向發(fā)展；二是由政府多部門監(jiān)管、多渠道施治向?qū)ｉT機(jī)構(gòu)實(shí)施出資人監(jiān)管轉(zhuǎn)變；三是由舊體制下的監(jiān)管理念向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下新的監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變。雖然我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革在國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營、監(jiān)督、增值保值方面取得了一些積極成果。

但是，目前我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制還存在進(jìn)一步改革完善的空間。一是部分監(jiān)管要素不到位。國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力在政府、出資人與企業(yè)的分割尚不明確，難以形成權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一。二是現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管體制框架偏小，大大制約了其在其他監(jiān)管主體監(jiān)管的企業(yè)中的廣泛應(yīng)用。此外，新時(shí)期下新的經(jīng)濟(jì)形勢也要求進(jìn)一步完善我國現(xiàn)有的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。

完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的必要性

我國混合所有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展要求加強(qiáng)以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管。從黨的十五大首次提出“混合所有制經(jīng)濟(jì)”，到十八屆三中全會(huì)指出“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是中國特色社會(huì)主義制度的重要支柱，也是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根基；國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，這是我們黨近年來發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)總結(jié)的重要經(jīng)驗(yàn)，深化了對我國基本經(jīng)濟(jì)制度的認(rèn)識(shí)。

十八屆三中全會(huì)明確提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)，是新形勢下中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的又一次創(chuàng)新和發(fā)展， 為國企改革、國有資本保值增值提供了新的機(jī)遇。

根據(jù)國資委數(shù)據(jù)，截至2012年底，全國90%的國有及國有控股企業(yè)（不含金融類企業(yè)）完成了公司制股份制改革。中央企業(yè)及其子企業(yè)中，混合所有制企業(yè)戶數(shù)占中央企業(yè)登記企業(yè)總戶數(shù)的一半以上。中央企業(yè)資產(chǎn)總額的56%、凈資產(chǎn)的70%、營業(yè)收入的62%已在上市公司。從這個(gè)角度看，混合所有制經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中已經(jīng)處于主要地位。

另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，在我國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，私有經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)總額占56%，外資經(jīng)濟(jì)占21%，國有經(jīng)濟(jì)占23%。積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短，可以有效放大國有資本的帶動(dòng)力，充分發(fā)揮影響力。此外，資產(chǎn)只有在流動(dòng)的過程中才能實(shí)現(xiàn)保值增值，但是我國國有資產(chǎn)一直存在流動(dòng)性差的問題。積極發(fā)展混合所有制，能使國有資本更好地流動(dòng)起來。通過交叉持股、共同投資、整體上市等方式，更多的國有企業(yè)發(fā)展成為混合所有制的股份公司，這些企業(yè)里的國有資產(chǎn)也將徹底資本化，可以靈活地兼并、收購、出賣、破產(chǎn)，從而具有良好的流動(dòng)性。與此同時(shí)，組建混合所有制企業(yè)，使國有企業(yè)在內(nèi)部管理運(yùn)營時(shí)能更好地與市場對接，有利于完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，使其運(yùn)行更加有效。

改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制是適應(yīng)新形勢，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力的必然選擇。我國國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革經(jīng)過不斷探索和完善，取得重大進(jìn)展，國有資產(chǎn)規(guī)?？焖贁U(kuò)大。我國現(xiàn)行的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是由各級國有資產(chǎn)管理部門將一定范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)授權(quán)給大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司，由它們行使出資人的權(quán)利。隨著國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和股份制改革的深入，國有資產(chǎn)的流動(dòng)性不斷增強(qiáng)；加之授權(quán)經(jīng)營體制的固有缺陷導(dǎo)致國有資本運(yùn)營效率和收益率低下，迫切要求改革現(xiàn)行國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。

一方面，通過組建一批以資本運(yùn)營為主的國有資本運(yùn)營公司，不僅可以在資本市場進(jìn)行股權(quán)融資，還可以通過買賣股權(quán)改善國有資本的結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值；另一方面，支持有條件的國有企業(yè)改組為以投資融資和項(xiàng)目建設(shè)為主的國有資本投資公司，通過資產(chǎn)經(jīng)營和管理確保國有資本實(shí)現(xiàn)保值增值，履行出資人職責(zé)。

完善國資監(jiān)管的政策建議

完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的主要目的是要更好地推進(jìn)國企改革和發(fā)展，優(yōu)化國有資本的配置，提高國有資產(chǎn)監(jiān)管的效率。因此，完善國資管理體制，要著手于國企的市場化改革，增強(qiáng)國企活力和競爭力，從而提高國有資產(chǎn)的監(jiān)管效率。這就要求從企業(yè)的實(shí)際出發(fā)，通過準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，進(jìn)而分類推動(dòng)改革和監(jiān)管，這是實(shí)現(xiàn)由國企監(jiān)管向國資監(jiān)管的實(shí)質(zhì)性跨越，有利于徹底厘清政府作為監(jiān)管者與出資人的關(guān)系。

（一）我國國企分類

在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中，國有企業(yè)應(yīng)劃分為公益性和營利性兩類。公益性國有企業(yè)是國有獨(dú)資的特殊法人，不以營利為目的，承擔(dān)公益產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營，由財(cái)政部歸口管理，接受公共財(cái)政補(bǔ)貼，主要履行社會(huì)公共服務(wù)職能。營利性國有資產(chǎn)企業(yè)是國資控股或參股的一般民商法人，以追求營利為目的，由國資委管理并納入國有資本經(jīng)營預(yù)算（見表1）。

（二）分類監(jiān)管

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》堅(jiān)持了市場化改革的方向，在正確的改革方向上作出了正確的決策。對于公益性國有企業(yè)，要通過改革加強(qiáng)監(jiān)管，使其成為市場經(jīng)濟(jì)中受專門法律約束和監(jiān)管的特殊企業(yè)；對于經(jīng)營性國有企業(yè)，要依托資本市場發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，使其成為市場經(jīng)濟(jì)中規(guī)范的公眾公司。

1.公益性國企監(jiān)管

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，對于公益性國有企業(yè)要“進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷”，“實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營，政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革”。這樣的改革思路對于暫不具備放開條件的行業(yè)中的企業(yè)而言，改革可從以下幾個(gè)方面著手：

一是設(shè)置合理的監(jiān)管目標(biāo)。公益性國企主要用于提供公共產(chǎn)品，以社會(huì)效益為配置目標(biāo)，其監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)包括以下“三E”（效率Efficiency、效益Effectiveness、公平Equity）（見表2）。

二是明確各級財(cái)政部門監(jiān)管主體的地位。首先，明確各級財(cái)政部門作為監(jiān)管主體，有利于建立公共財(cái)政下的復(fù)試預(yù)算體系。公共財(cái)政下的復(fù)式預(yù)算體系要求區(qū)分公益性與經(jīng)營性國有資產(chǎn)預(yù)算，公益性國有資產(chǎn)應(yīng)列入公共建設(shè)預(yù)算，而經(jīng)營性國有資產(chǎn)則可以建立獨(dú)立的國有資產(chǎn)預(yù)算。目前，已有專門的國有資產(chǎn)委員會(huì)管理我國經(jīng)營性國有資產(chǎn)，按照復(fù)式預(yù)算體系公益性國有資產(chǎn)必須和國資委分開的要求，把各級財(cái)政部門作為監(jiān)管主體最為合適。其次，無論是在政府干預(yù)型還是自由經(jīng)濟(jì)型市場經(jīng)濟(jì)國家，公益性國有資產(chǎn)的監(jiān)管始終沒有脫離財(cái)政部門的職能范圍。

三是加強(qiáng)監(jiān)管主體各部門之間的協(xié)作。為了使非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的使用更加公平、高效，應(yīng)該加強(qiáng)各級人大、直接監(jiān)管主體、間接監(jiān)管主體以及監(jiān)管對象之間的協(xié)作。各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)直接監(jiān)管公益性國有資產(chǎn)使用者，人民代表大會(huì)則直接監(jiān)管各級財(cái)政部門，作為直接監(jiān)管主體與公益性國有資產(chǎn)使用者的間接監(jiān)管主體，新聞輿論與社會(huì)監(jiān)督不僅可以宣傳國有資產(chǎn)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，還能揭露管理中存在的問題，是對監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的有力補(bǔ)充。通過建立自上而下和自下而上相結(jié)合的監(jiān)督體制，有利于公益性國有資產(chǎn)的全方位監(jiān)管。

四是完善公益性國企監(jiān)管方法。首先，通過對公益性國有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理，按照中央與地方分級管理的財(cái)政體制及其所代表的出資人職責(zé)，對所轄單位的國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管、考核，科學(xué)高效地配置資源，實(shí)現(xiàn)公益性國有資產(chǎn)使用效率的最大化。其次，在政資分離的前提下，加強(qiáng)對公益性國有資產(chǎn)的財(cái)政預(yù)算約束監(jiān)督，建立預(yù)決算制度；在國有資產(chǎn)統(tǒng)一所有、分級管理的原則下，中央和地方各級監(jiān)管部門分別就所轄公益性國有資產(chǎn)編制收支預(yù)算，并定期向人民代表大會(huì)報(bào)告經(jīng)營預(yù)決算。最后，加強(qiáng)單位內(nèi)部審計(jì)部門及中介機(jī)構(gòu)對公益性國企的審計(jì)監(jiān)督。

2.經(jīng)營性國企監(jiān)管

經(jīng)營性國有企業(yè)要真正成為市場主體和獨(dú)立法人，要求國資委僅代表政府行使國有資產(chǎn)出資人的權(quán)力，不干預(yù)企業(yè)依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利。十八屆三中全會(huì)指出要“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，依托資本市場推進(jìn)經(jīng)營性國企股權(quán)多元化，通過組建國有資本運(yùn)營公司實(shí)現(xiàn)對其有效監(jiān)管?？梢钥闯觯瑯?gòu)建國有資本運(yùn)營公司是經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管的突破口，是下一步改革的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

一是從現(xiàn)有集團(tuán)公司改組成國有資本經(jīng)營公司，最終實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的資本化運(yùn)營。為了實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司從“混合控股公司”向“純粹控股公司”的轉(zhuǎn)變，合理處理“國有資本運(yùn)營公司”與“國有資本投資公司”的關(guān)系，首先，將有條件的國有企業(yè)集團(tuán)公司改組為國有資本投資公司，因?yàn)榘熏F(xiàn)有集團(tuán)公司改造成國有資本投資公司，將是國有資本運(yùn)營公司未來構(gòu)建的主要基礎(chǔ)。在短時(shí)期內(nèi)以投融資和項(xiàng)目建設(shè)為主保留大型央企集團(tuán)公司的混合控股性質(zhì)，通過融合產(chǎn)業(yè)資本與金融資本提高國有資本的流動(dòng)性，進(jìn)而進(jìn)行企業(yè)重組、兼并與收購等資本運(yùn)作。其次，待國有資本投資公司運(yùn)營逐漸穩(wěn)定成熟后，逐步實(shí)現(xiàn)“國有資本投資公司”向純粹控股性質(zhì)的“國有資本運(yùn)營公司”過渡。徹底轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇饪毓尚再|(zhì)的國有資本運(yùn)營公司不僅可以在資本市場進(jìn)行股權(quán)融資，還可以通過買賣產(chǎn)權(quán)改善國有資本質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率。

二是建立經(jīng)營性國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度。經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特認(rèn)為“企業(yè)家是經(jīng)濟(jì)增長王國里的國王”。由此可見，企業(yè)家是現(xiàn)代企業(yè)的靈魂，而我國國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的行政化管理方式與市場經(jīng)濟(jì)、市場競爭的不適應(yīng)程度越來越突出。因此，為了適應(yīng)市場競爭，更好發(fā)揮企業(yè)家作用，亟須建立職業(yè)經(jīng)理人制度。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“國有企業(yè)要合理增加市場化選聘比例”，“建立職業(yè)經(jīng)理人制度”，從構(gòu)建三層架構(gòu)（出資人代表機(jī)構(gòu)—資本運(yùn)營公司/資本投資公司—國有控股/參股企業(yè)）的改革中可以得出一種可行的方案：資本運(yùn)營公司或資本投資公司的領(lǐng)導(dǎo)干部目前仍按照行政化管理的方式，待條件成熟后逐步市場化。針對我國國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部市場化選拔日趨多樣性，但尚未打開市場化退出機(jī)制，可以考慮在企業(yè)層面，按照市場化選任、市場化退出的方式實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度。

首先，推動(dòng)經(jīng)營性國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，促使職業(yè)經(jīng)理人從領(lǐng)導(dǎo)身份向職位聘任身份轉(zhuǎn)變。通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，引入非國有股東等方式大力推進(jìn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化，使得所有者更好地履行職責(zé)；轉(zhuǎn)變政府職能，明晰股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的權(quán)力和責(zé)任，形成各自獨(dú)立、權(quán)責(zé)分明、互相制衡的效果，保證國有企業(yè)重大問題決策的正確與運(yùn)行中資產(chǎn)的安全性。

其次，國有企業(yè)經(jīng)理人員“去行政化”，建立市場化選聘和退出機(jī)制。合理增加國有企業(yè)經(jīng)理人的市場化選聘比例，由企業(yè)人事部門對經(jīng)理人的職業(yè)道德進(jìn)行考察，合理確定并嚴(yán)格規(guī)范其薪酬水平、職務(wù)消費(fèi)、業(yè)務(wù)消費(fèi)等。通過出資人和經(jīng)理人的雙向選擇，建立市場化的國有企業(yè)經(jīng)理人管理制度，通過以合同管理為核心的契約化管理明確對經(jīng)理人的聘任、考核和獎(jiǎng)懲，落實(shí)國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任。通過引入競爭淘汰機(jī)制，實(shí)行選聘制，使得經(jīng)理人的價(jià)值與企業(yè)經(jīng)營業(yè)績緊密相連，從而促使經(jīng)理人走向市場化、職業(yè)化的道路。最后，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制。通過建立貨幣激勵(lì)與非貨幣激勵(lì)相結(jié)合的健全的激勵(lì)機(jī)制，在滿足經(jīng)理人基本需求的基礎(chǔ)上更好地滿足其更高層次的需求。通過建立聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)的監(jiān)督約束體系，提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力，更好地實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。

在經(jīng)營性國企建立職業(yè)經(jīng)理人制度，通過市場來配置職業(yè)經(jīng)理人資源，可以減少行政干預(yù)，促使職業(yè)經(jīng)理人更好地提升自身素質(zhì)以迎接激烈的市場競爭，能夠更好地發(fā)揮企業(yè)家的作用，從而更好地適應(yīng)市場化、國際化新形勢，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革。

作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員