金沙江經濟區(qū)的構想與現(xiàn)實:長江經濟帶建設從三段規(guī)劃走向四段部署新階段

劉世慶 林 凌 齊天樂 胡 洹 林 睿 邵平楨 付 實

(1.四川省社會科學院，四川 成都 610071;2.中國社會科學院，北京 100732)

長江是我國第一、世界第三大河流，全長2800公里，從“長江第一城”四川宜賓到長江入?？谏虾?，已形成三大航運中心和三大城市群，今天，一個新情況擺在我們面前:金沙江下游四座巨型電站建設正在形成800公里庫區(qū)!這是一個不能回避的新情況，其機遇和挑戰(zhàn)將大大超過600公里庫區(qū)的三峽建設。這是一段不能被忽視的河流，因為他有800公里之長;這是一方不能被忽視的熱土，因為她鑲嵌有攀枝花、涼山、昭通/水富、宜賓、瀘州、樂山、六盤水、畢節(jié)、楚雄、東川等數(shù)十座傳統(tǒng)和現(xiàn)代大中小城鎮(zhèn)，養(yǎng)育了四千萬之眾的人民;她為國家和東部提供了兩倍于三峽的能源，保障了三峽大壩的安全，維系著整個長江上中下游的生態(tài)。你可以賦予她、禁止她、規(guī)定她承擔某一職能，但你不能無視她的存在，尤其在國家謀劃長江經濟帶建設之機。一個新的時代使命向我們走來:開發(fā)金沙江下游，將“依托黃金水道建設長江經濟帶”戰(zhàn)略從三段規(guī)劃走向四段部署，將金沙江下游納入規(guī)劃，建設長江源頭航運中心和金沙江下游城市群。

一、長江開發(fā)進入金沙江時代，“依托黃金水道建設長江經濟帶”戰(zhàn)略部署需要從三段規(guī)劃走向四段部署新階段

1.金沙江已成為繼三峽電站之后中國水電開發(fā)主戰(zhàn)場，已建和在建的向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德四座巨型電站庫庫相連，正在形成800公里湖面，這是一條長度等于法國最大河流塞納河，兩倍于英國著名河流泰晤士河，三分之二于西歐第一大河流萊茵河，造福金沙江兩岸數(shù)千萬百姓的母親河。金沙江下游承擔著七大特殊功能，對長江經濟支撐帶建設具有全局意義和突出貢獻，即:保障三峽大壩安全，提供兩倍于三峽電站的清潔能源，加快開發(fā)國家急需的戰(zhàn)略資源，建設長江上游生態(tài)屏障，提供800公里低成本航運“黃金水道”，連接云南“橋頭堡”實現(xiàn)長江“兩頭開放”，促進川滇黔交界地區(qū)經濟社會發(fā)展，特別是烏蒙山連片貧困地區(qū)和彝族等民族地區(qū)發(fā)展，直接惠及四千萬人民的發(fā)展期盼。

2.金沙江下游崛起一座座新城，城市群雛形基本形成。金沙江下游涉及區(qū)域為著名的攀西六盤水地區(qū)。根據(jù)國務院三線辦1991年規(guī)劃①，這一地區(qū)包括川滇黔三省12市州(四川攀枝花、涼山、宜賓、瀘州、樂山，云南昭通、東川、楚雄、曲靖，貴州六盤水、畢節(jié)、黔西南州)，面積22.2萬平方公里，2013年常住人口4428萬人，GDP 1.1萬億元。攀西六盤水地區(qū)擁有關系國家安全和現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略資源，三線建設以來，國家對該區(qū)域進行了三次大規(guī)模開發(fā)，先后制定有金沙江資源開發(fā)規(guī)劃、金沙江下游國土綜合開發(fā)規(guī)劃、川南地區(qū)國土綜合開發(fā)規(guī)劃、攀西戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū)建設規(guī)劃、攀西六盤水戰(zhàn)略資源開發(fā)、金沙江下游沿江經濟帶發(fā)展規(guī)劃等多項重大戰(zhàn)略規(guī)劃。經過50多年的努力，攀西的鋼鐵和釩鈦開發(fā)已取得巨大成功，中國“釩鈦之都”聲名遠揚，具有新興戰(zhàn)略地位的“三?、凇苯饘僬诜e極開發(fā)，鈷、鈧等元素已經開發(fā)出來。2013年國務院特別批準在攀西地區(qū)建立國家級戰(zhàn)略資源創(chuàng)新開發(fā)試驗區(qū)，開發(fā)和科研的力度正在加強。成昆鐵路、內昆鐵路、雅西高速、貴昆高速建設，攀枝花、西昌、宜賓、畢節(jié)、六盤水等機場開通，逐步把攀西—六盤水12個市州連為一體，并走向全國。特別重要的是，這12個市州至少有9個城市人口在50萬以上，攀枝花已近百萬，金沙江下游城市群雛形基本形成。與此同時，這一地區(qū)部分處在烏蒙山連片貧困地區(qū)，經濟社會發(fā)展仍然落后，急待扶持開發(fā)。(參見附圖)

3.長江事實上已形成發(fā)展階段、承擔功能、自然環(huán)境迥異的四段區(qū)域。長江流域在進行三峽大壩建設、大小洋山港國際航運中心建設的同時，金沙江流域的清潔能源開發(fā)和戰(zhàn)略資源開發(fā)也已全面展開，形成四段開發(fā)格局，從“長江第一城”四川宜賓到長江入海口上海已形成的上游、中游、下游三大航運中心和三大城市群之后，一段長達800公里的嶄新航道和區(qū)域擺在我們面前，這是西部大開發(fā)中貫徹落實國家治理長江的12字方針“深下游，暢中游，延上游，通支流”的一個重要成果，一個令人振奮而尚未引起人們重視的現(xiàn)實，一個新的時代使命向我們走來:開發(fā)金沙江下游，延伸長江干流航道800公里至攀枝花，建設長江源頭航運中心宜賓和金沙江下游12市州城市群，國家“依托黃金水道建設長江經濟支撐帶”規(guī)劃部署從三段走向四段，即:下游航運中心上海和長三角城市群，中游航運中心武漢和中游城市群，上游航運中心和成渝城市群，源頭航運中心宜賓和金沙江下游城市群。把金沙江下游列為獨立的一段，主要由川滇黔三省聯(lián)合開發(fā)。

二、金沙江下游承擔八大特殊功能，對“依托黃金水道建設長江經濟帶”戰(zhàn)略具有全局意義和突出貢獻

1.保障三峽大壩安全。金沙江下游電站建設的首要貢獻是攔沙，延長三峽大壩壽命。根據(jù)三峽總公司的論證報告，溪洛渡水庫單獨運行60年，三峽庫區(qū)入庫沙量將比天然狀態(tài)減少34%以上，溪洛渡和向家壩兩個電站聯(lián)合運行60年期間，可為三峽水庫攔沙120多億噸，從而大大延長三峽水庫的使用壽命。金沙江下游電站還可使三峽水庫入庫泥沙顆粒變細，有效減少三峽庫尾的泥沙淤積，對促進三峽工程效益發(fā)揮和減輕重慶港的淤積具有重要作用。

2.保證長江生態(tài)安全，是長江上游生態(tài)屏障的核心組成部分。金沙江下游800公里湖面的形成，極大地降低了河流流速從而提高環(huán)境凈化能力，特別因其有800公里之長，對于整個長江上中下游和金沙江自身，影響巨大，要盡早從國家層面明確規(guī)定金沙江下游承擔長江上游生態(tài)屏障建設的任務和功能，并給予相關政策保障。

3.提供兩倍于三峽的清潔能源。金沙江是中國最大水電基地，居中國十三大水電基地首位，下游800公里4座巨型電站總裝機容量近4500萬千瓦③，相當于兩個三峽，全部直輸華東，是我國“西電東送”重要基地和國家能源戰(zhàn)略的重要保障。

4.開發(fā)國家急需戰(zhàn)略資源。金沙江流域資源富集，流域內有攀西—六盤水國家重要資源戰(zhàn)略區(qū)，是《全國國土總體規(guī)劃綱要》④提出的19個綜合開發(fā)重點地區(qū)之一，是國家“十二五”期間重點開發(fā)的八大資源富集區(qū)之一，還是全國地質找礦突破戰(zhàn)略行動的重點勘查地區(qū)，該區(qū)域富含國家大宗緊缺礦產和“三稀”戰(zhàn)略礦產資源，其中稀土、鎢、銻、鍺、釩等稀有資源的儲量居世界第一，鈹、鈦儲量世界第二，是中國“小金屬大國”的代表，這些資源均為未來10年國家重大工程建設、戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展及國防工業(yè)急需的重大戰(zhàn)略資源。

5.延伸長江上游干流800公里“黃金水道”。金沙江下游四座巨型電站提供了462億立方米的總庫容，形成近800公里寬闊湖面，極大改善了急流險灘的自然河道狀況，可常年區(qū)間通航千噸級船舶。進一步發(fā)揮長江“黃金水道”潛力，拓展長江上游縱深，促進長江東中西一體化，滿足金沙江沿岸航運需求，是依托長江建設中國經濟新支撐帶的大戰(zhàn)略。

6.連接云南“橋頭堡”實現(xiàn)長江“兩頭開放”。金沙江下游具有抵近云南“橋頭堡”的區(qū)位優(yōu)勢，本區(qū)域12市州中，東川現(xiàn)在是昆明的一個區(qū)，楚雄和攀枝花離昆明分別僅250公里、350公里，開發(fā)金沙江下游對于實現(xiàn)“指導意見”提出的長江“兩頭開放”，對于南絲綢之路經濟帶與海上絲綢之路的有效對接，對于四川、重慶及整個西南面向東南亞、南亞的南向開放通道建設，意義重大。

7.促進區(qū)域發(fā)展特別是烏蒙山連片貧困地區(qū)和彝族等民族地區(qū)發(fā)展。金沙江下游聚集有四千多萬人口，輻射川滇黔三省廣袤區(qū)域，既有攀枝花、西昌、宜賓、瀘州、樂山、六盤水等經濟中心城市和現(xiàn)代工業(yè)城市，又是烏蒙山連片扶貧開發(fā)區(qū)和彝族等少數(shù)民族主要聚集區(qū)，金沙江下游開發(fā)可直接惠及兩岸三省數(shù)千萬人民的期盼，有效實現(xiàn)“指導意見”提出的促進上中游腹地發(fā)展的部署。

8.建設長江源頭航運中心。依托城市宜賓，依托港口宜賓、瀘州、水富。宜賓位于“三江”匯合處，地勢平坦，江面開闊，擁有“三江六岸”的優(yōu)良岸線資源和大片尚未開發(fā)的開闊腹地，天然岸線約589公里，其中長江岸線資源180公里，發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｒ速e已建的鐵路、高速公路通達成都、重慶、昆明，擬建的鐵路和高速公路通西昌、攀枝花、昭通、畢節(jié)，機場與北京、上海、廣州、深圳等城市往來頻繁，大城市架構已經展開?，F(xiàn)代化的宜賓港已開始運營，并與上海港聯(lián)合開發(fā)、連線管理，實現(xiàn)了一體化發(fā)展，貨物出川、出海非常便捷。宜賓可望成為四川僅次于成都的第二大城市，是長江源頭航運中心建設的可靠依托。

三、川滇黔三省同飲金沙江水，聯(lián)合推進金沙江下游開發(fā)是三省“依托黃金水道建設長江經濟帶”的重點任務

1.金沙江下游流域是川滇黔三省結合部，12市州自古以來就有緊密的自然地緣和社會經濟聯(lián)系，是古南絲綢之路的重要組成部分，城市間有著繁忙的商貿往來，融合歷史悠久。新中國成立以來特別是三線建設時期，國家一直把本區(qū)域作為一個具有戰(zhàn)略意義的特殊經濟整體進行開發(fā)布局，1991年國務院三線辦制定的《攀西—六盤水地區(qū)資源綜合開發(fā)規(guī)劃》，明確把12市州納入規(guī)劃范圍，并稱為攀西—六盤水地區(qū)。西部大開發(fā)以來，本區(qū)域以“輪流坐莊”方式，每兩年召開一次12市州論壇，迄今已有四屆，攀西—六盤水逐步成為約定俗成的本區(qū)域名稱。今年(2014年)3月1日，由四川省發(fā)改委和四川省社科院主辦，三省八市州在成都舉行了首屆“依托長江建設中國經濟新支撐帶論壇”。這些形勢啟示我們，12市州完全可以仿照長三角模式，建成為金沙江下游經濟區(qū)和城市群。

2.金沙江是聯(lián)系本區(qū)域的重要紐帶。金沙江是四川和云南的界河，兩省共享金沙江下游800公里航道，四座巨型電站施工工地分設兩岸。金沙江下游800公里航道打通之后，航運利益由兩省共享。對四川而言，可以把攀西和川南兩大經濟區(qū)打通，改變攀枝花東向的封閉狀態(tài)，更好地釋放攀西的能量，發(fā)揮攀西的作用。對云南而言，可使滇東滇北依托水富港進入長江流域，使云南進出的商品由水富港直達全國和海外。貴州的經濟聯(lián)系和通航聯(lián)系包括長江和珠江兩個方向。貴州的雄心是“北入長江向東海，南下珠江出南洋”。六盤水和畢節(jié)既屬長江流域又屬珠江流域，雖然不沿長江干流，不是金沙江下游沿江城市，且距離省會城市貴陽較遠，但卻是川黔兩省經濟聯(lián)系的重要節(jié)點和四川南向出海大通道的咽喉，既可經四川瀘州、宜賓入長江，又可南下經珠江入海。金沙江下游開發(fā)對于兩市發(fā)展意義重大，對于畢節(jié)等烏蒙山連片扶貧開發(fā)也有重要意義。

3.金沙江下游開發(fā)可有效發(fā)揮本區(qū)域聯(lián)通長江流域與云南“橋頭堡”的區(qū)位優(yōu)勢，促進長江經濟帶實現(xiàn)“兩頭開放”和南向開放，建設四川和重慶面向東南亞、南亞的南向開放通道。

4.共建新興經濟區(qū)和增長極。金沙江下游的開發(fā)繁榮可徹底改善該區(qū)域的區(qū)位劣勢，改變其遠離省會城市和發(fā)達地區(qū)的邊緣狀態(tài)，成為連接成渝經濟區(qū)、滇中經濟區(qū)、黔中經濟區(qū)三大國家重要經濟區(qū)之間的新興經濟區(qū)和增長極，在國家區(qū)域經濟發(fā)展格局中做出貢獻，并直接惠及經濟區(qū)四千萬人的發(fā)展期盼。

四、建設舉措:頂層規(guī)劃部署、基礎建設優(yōu)先、產業(yè)發(fā)展支撐、電航水環(huán)并重、區(qū)域發(fā)展致富、三省市州合作

1.納入國家規(guī)劃?！耙劳悬S金水道建設長江經濟帶”戰(zhàn)略分四段部署，將金沙江流域開發(fā)作為四段之一納入國家規(guī)劃。金沙江下游開發(fā)由川滇黔三省聯(lián)合推進，中央要作為國家重大戰(zhàn)略給予政策、項目、資金等各個方面的支持。金沙江下游800公里，在裝機容量、河段長度、涉及領域和多重任務等方面，均大大超過三峽大壩建設，加之數(shù)十萬移民和烏蒙山連片扶貧任務，面臨的機遇和挑戰(zhàn)均十分突出。鑒于本區(qū)域的特殊性，課題組認為，有必要參考三峽工程建設和南水北調工程建設的經驗，在國家推進長江經濟帶建設的機構內，設置一個專門指導金沙江下游開發(fā)建設的次級機構，統(tǒng)籌協(xié)調航運開發(fā)、電站建設、戰(zhàn)略資源開發(fā)等事宜。

2.生態(tài)保護急需頂層規(guī)劃，盡早明確。金沙江下游800公里庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境，對于整個長江上中下游流域和800公里庫區(qū)自身，具有極為重要的意義，三峽庫區(qū)600公里的經驗教訓說明，這是一個需要眾多部門、眾多區(qū)域、眾多政策共同推進的攻堅工程，急需頂層規(guī)劃部署，必須納入長江經濟支撐帶建設規(guī)劃，盡早明確金沙江下游開發(fā)的功能、規(guī)劃、政策。

3.航道建設急需頂層干預，盡早決策。金沙江下游具有重要的航運功能。歷史上，金沙江下游宜賓至屏山縣新市鎮(zhèn)100多公里常年通航，新市鎮(zhèn)是彝族聚居區(qū)貿易交通要地，河道和港口十分繁忙。三線建設時期，國家交通部又派出專門隊伍，打通攀枝花向下100多公里航道，只因白鶴灘和老君灘險礙而放棄。1991年國務院三線辦制定的《攀西—六盤水地區(qū)資源綜合開發(fā)規(guī)劃》，明確提出金沙江下游通航的要求，國家一直以來的各種規(guī)劃均要求金沙江下游水電開發(fā)必須防洪、發(fā)電、航運、灌溉等綜合利用?，F(xiàn)在，金沙江下游四座巨型電站形成800公里湖面，大大化解了激流險灘，然而遺憾的是，本應改善航道的電站建設恰恰成為阻礙航道的因素，四座電站中，除向家壩電站留出一個小小船閘⑤，其他三個均未設計航運通道。電航矛盾已成為阻礙流域開發(fā)和區(qū)域發(fā)展的阻礙，國家必須對此進行干預和決策。目前比較可行的措施是，尚未建壩的白鶴灘、烏東德兩座電站修改方案，預留航道，已建大壩的向家壩、溪洛渡電站，能改造的改造，不能改造的采取三峽大壩電站那樣的翻壩措施，而這只能在國家層面協(xié)調推動。

4.交通等重大基礎建設需要國家推進，統(tǒng)籌部署。一是積極推進鐵路、高速公路、航空等基礎設施建設。包括宜賓至攀枝花的沿江高速公路、宜賓到西昌的鐵路、宜賓到昭通的高速公路、宜賓和瀘州到畢節(jié)的高速公路，形成水運、鐵路、公路、航空等相配套的現(xiàn)代交通運輸網(wǎng)絡體系。二是提高長江上游航道等級，將重慶至宜賓的航道提升為一級，金沙江下游航道提升為三級。三是加強港口建設，促進港口間的合作，除整合和擴大現(xiàn)有宜賓、瀘州、水富港外，還應籌建攀枝花港和沿岸其他港口和碼頭。特別要加強鐵水聯(lián)運、公水聯(lián)運、鐵公水聯(lián)運、水水中轉等項目建設，強化水運網(wǎng)與其他交通運輸網(wǎng)有效對接，最大限度降低物流成本，實現(xiàn)社會經濟效益最大化。逐步構建起連通該區(qū)域與重點經濟區(qū)、中心城市、主要港口和重要邊境口岸之間，以及區(qū)內各中心城市和重要節(jié)點之間的快速鐵路網(wǎng)，逐步縮小與上中下游快速交通發(fā)展水平的差距。長三角經驗說明，交通先行是區(qū)域發(fā)展和一體化的關鍵條件。

5.創(chuàng)新港口合作機制?？山梃b武漢新港等整合經驗，依靠市場經濟及經濟手段，促進宜賓、瀘州、水富三港合作，輻射樂山、攀枝花、涼山等其他港口和腹地，構建一個開放性的三省交界三江交匯的長江源頭航運中心和港口城市群。

6.強化產業(yè)支撐，優(yōu)化生產力布局。加大裝備制造、能源、資源加工、鋼鐵、建材、環(huán)保、化工、旅游等產業(yè)的發(fā)展力度，提高資源能源開發(fā)利用和就地轉化水平，大力推動戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展，深度開發(fā)川滇黔三省特別是攀西六盤水地區(qū)的資源。創(chuàng)新合作機制，探索“飛地園區(qū)”和“共建園區(qū)”等合作模式，促進三省適合沿江布局的工業(yè)企業(yè)門類向沿江地區(qū)轉移，向臨港開發(fā)區(qū)集聚，實現(xiàn)產業(yè)轉型升級和利益共享。

7.促進宜賓特大城市建設和城市群發(fā)展。金沙江開發(fā)和攀西六盤水戰(zhàn)略資源開發(fā)要堅持“建好一座電站、開發(fā)一片流域、帶動一方經濟、致富一方百姓”的目標，富裕川滇黔三省百姓，促進本區(qū)域城市化和城市群發(fā)展。要以長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃為基礎，制定金沙江下游經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，編制三省沿江城市群發(fā)展規(guī)劃，引導人口和生產力向沿江集聚，全面提升沿江城鎮(zhèn)交通、電力、通信、供水、供氣、防洪等城市基礎設施和綜合承載能力，通過沿江城市群的發(fā)展，帶動資源富集的山區(qū)人民致富。

8.開發(fā)與環(huán)境并重，建設長江上游生態(tài)屏障。流域開發(fā)要堅持可持續(xù)發(fā)展原則，流域開發(fā)與環(huán)境保護并重，開發(fā)規(guī)劃和環(huán)保規(guī)劃并進。建立開發(fā)保護補償機制并積極開展試點。進一步建立和完善環(huán)保政策和監(jiān)督體系，加強環(huán)境保護的區(qū)域合作，劃定水資源安全紅線，為本地區(qū)社會經濟發(fā)展提供良好的生態(tài)屏障，確保國家建設長江上游生態(tài)屏障政策的全面貫徹與落實。

9.構建三省12市州協(xié)同發(fā)展機制。搭建三省及涉及市州合作交流平臺，共同商討和推進金沙江流域開發(fā)和長江源頭航運中心建設及本區(qū)域面臨的熱點難點問題;建立有關部門和主要領導定期參加的多層次的聯(lián)席會議制度，共同制定區(qū)域合作規(guī)則，共同推進本區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，共同推進長江源頭航運中心建設。

附圖 長江經濟帶金沙江下游經濟區(qū)示意圖

【注】

①《攀西—六盤水地區(qū)資源綜合開發(fā)規(guī)劃》由國務院三線建設調整改造規(guī)劃辦公室于1991年3月編制完成。

②“三稀”金屬主要指稀有金屬、稀散金屬、稀土金屬。

③烏東德、白鶴灘、溪洛渡、向家壩四座水電站的裝機容量分別是870萬千瓦、1500萬千瓦、1386萬千瓦、720萬千瓦，共計4476萬千瓦。三峽水電站的裝機總量為2250萬千瓦。

④《綱要》規(guī)劃編制最早開始于1981年。1990年，當時的國家計委完成了《全國國土總體規(guī)劃綱要(草案)》，但是由于多種原因，這個規(guī)劃草案最終沒有獲批。此次編制的規(guī)劃草案雖然沒有正式獲批，但是其提出的很多設想和建議都對區(qū)域發(fā)展產生了很大的影響。例如東中西經濟帶、“T”字形國土空間開發(fā)戰(zhàn)略、19個綜合重點開發(fā)區(qū)等。

⑤向家壩水電站雖預留有升船機，但年過壩貨運量僅112萬噸，僅可通過2×500噸級船隊或1000噸級單船。

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