農(nóng)村土地資源配置中的市場(chǎng)作用分析

夏 鋒

(中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所，海南 ?？?570311)

中共十八屆三中全會(huì)決定提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，市場(chǎng)決定論有沒有例外?目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和政府決策層爭(zhēng)論比較大的，農(nóng)村土地作為一種重要生產(chǎn)要素和稀缺資源，市場(chǎng)能否在其配置中發(fā)揮決定性作用?正確回答這一問題，是事關(guān)農(nóng)村綜合改革乃至全面深化市場(chǎng)化改革全局的重大課題，需要理論和實(shí)踐上的重要突破。

一、關(guān)于市場(chǎng)能否在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用的激烈爭(zhēng)論

35年的農(nóng)村改革，一條主線就是圍繞農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)展開。從農(nóng)民自發(fā)包產(chǎn)到戶到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，從“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”，再到“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)不斷實(shí)現(xiàn)，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展不斷注入了新的活力。但無(wú)論從歷史看，還是從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利問題至今尚未完整解決。例如，中共十五屆三中全會(huì)決定提出“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”，但農(nóng)民土地權(quán)利事實(shí)上短期而不穩(wěn)定。從“15年不變”到“30年不變”，再到“長(zhǎng)期不變”和“長(zhǎng)久不變”，目的就是保障農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久預(yù)期。但35年來(lái)，集體土地總量減少的過(guò)程，就是農(nóng)民承包土地調(diào)整的過(guò)程。再例如，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)改革一直圍繞農(nóng)民土地使用權(quán)做文章，相關(guān)的政策和法律制度越來(lái)越朝著強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)和土地市場(chǎng)化方向演進(jìn)，但始終沒有解決農(nóng)村土地所有權(quán)主體比較抽象、虛化，集體所有人與代理人之間權(quán)限不清晰的困境。農(nóng)民和集體之間在集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利如何界定上并沒有解決好，造成農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)處于缺失狀態(tài)。

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”等目標(biāo)任務(wù)后，關(guān)于市場(chǎng)應(yīng)不應(yīng)該、能不能在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用，學(xué)術(shù)界和政府決策層開始了激烈爭(zhēng)論，并由此形成了在農(nóng)村土地資源配置上“市場(chǎng)決定論”與“市場(chǎng)非決定論”兩類主要觀點(diǎn)。

持“市場(chǎng)非決定論”者認(rèn)為，在土地資源配置上，市場(chǎng)不能起決定性作用，因?yàn)橐幸?guī)劃。［1］有學(xué)者認(rèn)為，土地資源配置需要規(guī)劃的引導(dǎo)，不能完全跟著市場(chǎng)走。［2］有的學(xué)者指出，在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，土地的用途界定和建設(shè)使用，并不是如其他資源和商品那樣，由產(chǎn)權(quán)人自己或他們之間的自由市場(chǎng)談判決定，誤以為一般資源或商品市場(chǎng)的規(guī)律可以套用到土地資源配置上來(lái)，會(huì)犯極大的錯(cuò)誤。［3］有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地資源配置中的某些突出問題，政府規(guī)劃與用途管制缺乏剛性約束是主要原因。［4］有官員甚至把城里人到農(nóng)村買地建房稱為“逆城鎮(zhèn)化”行為。［5］

持“市場(chǎng)決定論”者認(rèn)為，市場(chǎng)是有效配置土地資源的決定性制度。［6］有學(xué)者指出，制約農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的根源是，農(nóng)民的資產(chǎn)缺少資本功能，導(dǎo)致農(nóng)民擁有的資產(chǎn)量與收入完全不對(duì)稱。［7］有學(xué)者把我國(guó)現(xiàn)行土地制度的核心內(nèi)容概括為“二元分割、政府壟斷和非市場(chǎng)化配置”。［8］有學(xué)者認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，目的就是發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用。［4］有學(xué)者認(rèn)為，“市場(chǎng)決定”的改革精神表明，不論是農(nóng)村土地，還是城鎮(zhèn)土地，其供應(yīng)都應(yīng)當(dāng)平等進(jìn)入土地市場(chǎng)交易中心;而各類土地的需求方，則可以將需求登記信息在土地交易中心掛牌，供給方與需求方都在土地交易中心登記撮合，形成價(jià)格并完成交易。［9］

從以上兩類主要的觀點(diǎn)爭(zhēng)鋒可以看出，無(wú)論是學(xué)界，還是政府層面，對(duì)于市場(chǎng)在土地資源配置中的作用尚未達(dá)成共識(shí)，思想上尚未統(tǒng)一。因此，從理論上和各地農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐上，理清這一問題，無(wú)疑對(duì)未來(lái)全面深化農(nóng)村改革具有重要價(jià)值。

二、農(nóng)村土地資源配置具有一定的特殊性

與勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素不同，土地作為一種特殊的資源和生產(chǎn)要素，其配置也表現(xiàn)出獨(dú)有的特性。

(一)農(nóng)村土地資源配置的約束條件

從世界各國(guó)(地區(qū))做法看，農(nóng)村土地資源配置的特殊性就在于嚴(yán)格的用途管制和嚴(yán)格的規(guī)劃管理，這是世界各國(guó)和地區(qū)通行的做法。

1.嚴(yán)格的用途管制

嚴(yán)格的土地用途管制是世界絕大多數(shù)國(guó)家(地區(qū))普遍實(shí)施的做法。日本政府為防止農(nóng)村土地大量減少，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行工業(yè)等非農(nóng)建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格、繁瑣地審批。例如，日本的《農(nóng)地法》規(guī)定，政府有權(quán)強(qiáng)制拆除農(nóng)民違規(guī)使用農(nóng)地修建的住宅，違規(guī)農(nóng)民將獲罪3年以下有期徒刑和罰款。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)法律規(guī)定，嚴(yán)禁非農(nóng)人員購(gòu)買農(nóng)用地后挪作他用。英美等國(guó)采取了“分區(qū)管制”辦法，通過(guò)制定分區(qū)條例來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地用途的管制。

2.嚴(yán)格的規(guī)劃管理

嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃是世界很多國(guó)家的普遍做法。日本土地資源匱乏，政府通過(guò)《城市規(guī)劃法》、《新城市規(guī)劃法》以及《市街地建筑物法》、《農(nóng)地法》、《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》等法律來(lái)確保規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)格執(zhí)行。上世紀(jì)50年代以來(lái)，美國(guó)政府為了防止和解決部分城市低密度的城市蔓延、土地低效利用等一系列問題，各州政府引入了“精明地?cái)U(kuò)展”理念。其基本內(nèi)涵是提高土地、交通等資源利用效率;在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境;增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)供給能力，提高公眾參與和社區(qū)社會(huì)力量?！熬鞯?cái)U(kuò)展”理念對(duì)提高建成區(qū)的開發(fā)密度，減少用地需求，保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)環(huán)境起到了積極作用。

(二)我國(guó)土地資源配置的特殊性

盡管我國(guó)土地絕對(duì)數(shù)量大，但人均占有少。我國(guó)人均耕地從1996年1.59畝降至2009年1.52畝，大大低于世界人均3.38畝的平均水平。為保障國(guó)家糧食安全的剛性要求，國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)提出了更為嚴(yán)格的規(guī)定。但從現(xiàn)實(shí)情況看，耕地在不斷減少，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)張，供需矛盾日益突出，18億畝耕地紅線岌岌可危。

為了加強(qiáng)土地管理，我國(guó)制定了一系列用途管制和土地利用規(guī)劃管理制度。2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006－2020年)》，提出“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的根本指導(dǎo)方針，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。”2012年，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》，要求“各級(jí)國(guó)土資源主管部門要嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃”，“不得以任何名義改變土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局安排，確保各類規(guī)劃在土地利用上與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”

三、市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律

習(xí)近平總書記指出:“理論和實(shí)踐都證明，市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)?！睆睦碚摵同F(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，土地資源配置由市場(chǎng)決定沒有例外。

(一)土地資源的特殊性不能成為排斥市場(chǎng)作用發(fā)揮的理由

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)在土地資源配置中的作用不可替代，同時(shí)需要發(fā)揮政府有形之手來(lái)保障農(nóng)村土地利用符合用途管制和規(guī)劃要求。政府既需要通過(guò)各種市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高土地資源的配置效率，也需要通過(guò)制定嚴(yán)格的法律法規(guī)來(lái)保障市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行，并防止“市場(chǎng)失靈”和各種違規(guī)行為。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府采取的措施主要是利用經(jīng)濟(jì)手段，而不是主要依靠行政手段。例如，很多國(guó)家實(shí)行較高的不動(dòng)產(chǎn)稅，但同時(shí)采取差別稅率的辦法，懲罰土地粗放利用，獎(jiǎng)勵(lì)集約利用土地。例如美國(guó)地方政府開征開發(fā)影響稅、改良稅以及不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅等稅種，抑制局部地區(qū)的土地開發(fā)，促進(jìn)土地的集約高效利用。

(二)我國(guó)相關(guān)政策鼓勵(lì)市場(chǎng)作用的發(fā)揮

我國(guó)的一系列法律法規(guī)雖然明文規(guī)定了嚴(yán)格土地用途管制和嚴(yán)格規(guī)劃管理，但也提倡市場(chǎng)的作用。例如，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006－2020年)》明確提出了“統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，“健全保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、市場(chǎng)手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于增加耕地的方向進(jìn)行?！钡F(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村土地制度改革的相對(duì)滯后，政府壟斷土地供給市場(chǎng)，甚至直接經(jīng)營(yíng)商業(yè)性用地。政府的雙重角色導(dǎo)致土地用途管制和規(guī)劃執(zhí)行的軟約束，而且排斥了市場(chǎng)主體，特別是農(nóng)民的參與土地市場(chǎng)交易，市場(chǎng)在土地要素價(jià)格發(fā)現(xiàn)、土地資源優(yōu)化配置中的作用甚微。近10年來(lái)，農(nóng)村日益增多、花樣翻新、形式隱蔽的各種土地亂象，與農(nóng)民土地使用權(quán)物權(quán)保護(hù)不嚴(yán)格和市場(chǎng)機(jī)制的嚴(yán)重缺失直接相關(guān)。

(三)地方積極探索農(nóng)村土地制度的市場(chǎng)化改革

在地方，土地資源要素的市場(chǎng)化改革一直沒有停止。1987年，深圳市開創(chuàng)了“招拍掛”的土地出讓方式的先河，這是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源的開端。經(jīng)過(guò)20多年的改革發(fā)展，市場(chǎng)對(duì)促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、落實(shí)耕地保護(hù)基本國(guó)策、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程起到了重要的作用。但總體上看，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度已經(jīng)跟不上現(xiàn)實(shí)情況的變化，導(dǎo)致了農(nóng)村土地亂象叢生、人口城鎮(zhèn)化滯后、農(nóng)村消費(fèi)大市場(chǎng)難以啟動(dòng)等諸多矛盾問題。近10年來(lái)，各地紛紛根據(jù)本地實(shí)際，探索推進(jìn)農(nóng)村土地資源配置的市場(chǎng)化改革試驗(yàn)。例如，成都的集體土地入市，招、拍、掛試驗(yàn);重慶的地票試驗(yàn)，以及各地采取的土地指標(biāo)“增減掛鉤”、“占補(bǔ)平衡”等試點(diǎn)，對(duì)激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。但由于制度改革的滯后，實(shí)質(zhì)上很多地方試驗(yàn)是頂著“違法”的帽子，難以深入，步履維艱。也正是由于現(xiàn)行法律脫離實(shí)踐和相關(guān)制度改革滯后，建設(shè)用地指標(biāo)私下交易實(shí)際上大量存在，由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛和侵害農(nóng)民權(quán)益問題時(shí)有發(fā)生。

四、我國(guó)農(nóng)村土地資源配置中市場(chǎng)作用嚴(yán)重缺位的制度成因

(一)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的二元分割

我國(guó)土地所有權(quán)制度的二元分割，使得土地要素市場(chǎng)也是二元分割的?，F(xiàn)有土地制度下，土地在城鄉(xiāng)之間以及三次產(chǎn)業(yè)之間的配置，主要通過(guò)地方政府的行政力量來(lái)完成，市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮嚴(yán)重不足，從而造成資本、勞動(dòng)、土地三大要素市場(chǎng)的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割、行政分割，多軌并行。市場(chǎng)在要素資源配置過(guò)程中的決定性作用受到以行政力量為主的各種非市場(chǎng)力量的排斥。因此，土地的市場(chǎng)化配置實(shí)質(zhì)上還是要素市場(chǎng)統(tǒng)一的問題。中央提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，本質(zhì)上是擴(kuò)大了農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化配置范圍。市場(chǎng)力量的介入，必然會(huì)推動(dòng)土地市場(chǎng)價(jià)值的重估，提高農(nóng)村土地資源的潛在價(jià)值、使用價(jià)值和平均出讓價(jià)格，6億多農(nóng)民也將從中受益。

(二)農(nóng)民土地使用權(quán)缺少物權(quán)保護(hù)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提是產(chǎn)權(quán)明晰，這也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)?！稇椃ā芬?guī)定，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但法律所規(guī)定的“集體”的具體指向十分模糊。模糊和混亂的農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系，界定不清晰、不明確的所有權(quán)主體，內(nèi)容界定不完整的土地權(quán)利，這些因素疊加起來(lái)就必然導(dǎo)致農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，各級(jí)政府越俎代庖，以“國(guó)家”名義取代“集體”，成為事實(shí)上的所有權(quán)主體。產(chǎn)權(quán)制度的殘缺造成土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的內(nèi)生機(jī)制發(fā)育不良，極大地限制了農(nóng)民參與市場(chǎng)交易、市場(chǎng)談判的能力和利用法律武器解決市場(chǎng)交易糾紛的權(quán)力。

(三)政府壟斷土地供給市場(chǎng)

總體來(lái)看，我國(guó)的土地市場(chǎng)體系還很不健全，突出表現(xiàn)在政府壟斷了農(nóng)村土地市場(chǎng)的供給與需求。例如，《土地管理法》規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！卑凑找?guī)定，建設(shè)項(xiàng)目用地需求，只要涉及農(nóng)村土地，都必須先征為國(guó)有以后才能進(jìn)入市場(chǎng)交易，征地補(bǔ)償費(fèi)不是農(nóng)民與開發(fā)商討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，而是政府定價(jià)，農(nóng)民只是被動(dòng)地接受這個(gè)補(bǔ)償，也就是土地賣多少錢一畝，作為世世代代耕耘土地的農(nóng)民說(shuō)了不算。農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償款有爭(zhēng)議，如果到法院起訴，法院則以村民不是被征土地的所有權(quán)主體為由拒絕受理，農(nóng)民狀告無(wú)門。這種政府壟斷土地供求市場(chǎng)、長(zhǎng)期實(shí)行低價(jià)征地的制度安排，積累了一系列嚴(yán)峻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。例如，城市房地產(chǎn)價(jià)格高漲等問題，與政府壟斷土地供給市場(chǎng)直接相關(guān)。不改變政府壟斷地位，不僅嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，也將嚴(yán)重阻礙人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程及消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型。

(四)抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)受限，土地資本功能不足

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押既可為承包人融資，又可促進(jìn)土地使用權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。目前農(nóng)村僅僅放開了“四荒地”承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，對(duì)于一般耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還不能抵押。在現(xiàn)有的法律制度框架下，城市國(guó)有土地使用權(quán)抵押早已放開，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)抵押一直受到嚴(yán)格限制。如果允許農(nóng)民承包土地抵押，以此使農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展獲得更多的金融支持，不僅能有效解決農(nóng)民融資難問題，也將為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供資金支持。

(五)宅基地及住房的商品化、資本化屬性缺失

由于人口和土地要素流動(dòng)的嚴(yán)格限制，宅基地長(zhǎng)期擔(dān)負(fù)著農(nóng)村居民基本的生活和養(yǎng)老保障功能。上世紀(jì)80年代以來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快促進(jìn)了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工，但在農(nóng)村宅基地集體所有制下，農(nóng)民沒有權(quán)力買賣、租賃、抵押宅基地，這就等于剝奪了農(nóng)民所擁有的房屋流轉(zhuǎn)權(quán)。按法律規(guī)定，農(nóng)民房屋只能賣給同一個(gè)集體的其他農(nóng)戶，而且出賣后不能再申請(qǐng)宅基地。這一方面造成農(nóng)民房產(chǎn)實(shí)質(zhì)上只是產(chǎn)品，不是商品，沒有市場(chǎng)價(jià)格，不能交易;另一方面導(dǎo)致農(nóng)村大量住宅和宅基地的閑置浪費(fèi)。這種制度已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)和身份轉(zhuǎn)型的需要，成為制約我國(guó)推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)突出制度障礙。

(六)缺少市場(chǎng)的土地資源配置是低效的

任何一種重要的，特別是事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的資源，如石油、礦產(chǎn)、信息等，都“不能完全跟著市場(chǎng)走”，都需要在保障國(guó)家安全和遵循法律法規(guī)的前提下發(fā)揮市場(chǎng)的作用。土地作為一種特殊的資源和生產(chǎn)要素，堅(jiān)持嚴(yán)格的用途管制和嚴(yán)格的規(guī)劃管理就是底線，就是市場(chǎng)發(fā)揮作用的前提。在這兩個(gè)前提下，完全可以讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)一再表明，缺少市場(chǎng)的土地資源配置，往往是低效的、不經(jīng)濟(jì)的。

以農(nóng)民土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，《土地管理法》規(guī)定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”。對(duì)于耕地，以被征收耕地前3年平均產(chǎn)值為基礎(chǔ)分別確定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用，二者總和不超過(guò)30倍;征收非耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省級(jí)政府參照征收耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定。為什么農(nóng)民對(duì)這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定意見大?其實(shí)原因很簡(jiǎn)單，缺少市場(chǎng)主體參與的定價(jià)，無(wú)論再標(biāo)榜“科學(xué)”的定價(jià)機(jī)制，農(nóng)民也不會(huì)買賬的。市場(chǎng)主體是土地價(jià)格的確定者，市場(chǎng)機(jī)制是土地價(jià)格的發(fā)現(xiàn)者，政府的職責(zé)是通過(guò)制定合乎實(shí)踐需要的制度體系保障市場(chǎng)交易的順利進(jìn)行。從這一基本規(guī)律看，我國(guó)征地制度改革尚未破題?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)非農(nóng)用建設(shè)用地的過(guò)程，不是一個(gè)平等的、建立在協(xié)商制度基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程，而是一個(gè)以政府為主導(dǎo)的主觀臆斷的過(guò)程。這些制度規(guī)定是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉地矛盾的根源之一。

五、利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與土地資本功能有機(jī)結(jié)合

《決定》提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)首要的是“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)資本化的前提條件。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)資本化，就找到了一條適合中國(guó)國(guó)情和在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，釋放農(nóng)村土地潛在經(jīng)濟(jì)收益，從本質(zhì)上改變農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入低下的改革新路。

(一)農(nóng)村土地是一種特殊的資本

1.農(nóng)村土地首先是一種資本，應(yīng)該獲得資本收益

拓展、穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)(以下簡(jiǎn)稱“三權(quán)”)，必然形成中國(guó)特有的新型的農(nóng)村土地使用權(quán)制度。使用權(quán)應(yīng)該成為民法上的一種新的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不論土地如何流轉(zhuǎn)，“三權(quán)”都可以獨(dú)立存在。與其他的財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣，“三權(quán)”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必然表現(xiàn)為一種具有交換價(jià)值的資本。那么，占有它可以取得相應(yīng)的利潤(rùn)，轉(zhuǎn)讓它可以要求獲得等價(jià)的補(bǔ)償。永久地轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，實(shí)際上是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)這種獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)的出賣。農(nóng)民土地使用權(quán)資本化，不僅為承包戶帶來(lái)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益，還能為土地投資者帶來(lái)較高的預(yù)期收益，給融資者籌措資金帶來(lái)利潤(rùn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“三權(quán)”作為特殊的生產(chǎn)要素與商品進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)資本化經(jīng)營(yíng)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置的基本要求。

2.農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的特殊性在于它是農(nóng)地使用權(quán)資本化，而不是所有權(quán)資本化

農(nóng)村土地使用權(quán)資本化，就是在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制下，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村土地要素配置的決定性作用，是改革現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的一種現(xiàn)實(shí)選擇。因此，與土地資本化是土地所有權(quán)的資本化不同，我們這里建議的是農(nóng)村土地使用權(quán)的資本化，它是中國(guó)特定歷史條件下土地關(guān)系的一種表現(xiàn)形式，與土地私有化有本質(zhì)區(qū)別，有其自身的特點(diǎn)。

3.“三權(quán)”資本化仍要服從嚴(yán)格的土地用途管制和嚴(yán)格的規(guī)劃管理

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)作為資本，無(wú)論是使用還是流轉(zhuǎn)，都要服從這兩個(gè)條件。資本的逐利性應(yīng)以不能違背這兩個(gè)約束條件為底線。

(二)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化、資本化經(jīng)濟(jì)效應(yīng)估算

1.農(nóng)地潛在價(jià)值高達(dá)10萬(wàn)億元以上

近年來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程實(shí)際上已經(jīng)大大提高了城郊地區(qū)土地價(jià)值，居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民獲得了一筆相當(dāng)數(shù)額的土地補(bǔ)償款，成為城鎮(zhèn)化紅利的最先受益者。在很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)，地方政府迫于農(nóng)民壓力和項(xiàng)目盡快上馬的壓力，發(fā)放給農(nóng)民的征地補(bǔ)償款也遠(yuǎn)大于法律規(guī)定數(shù)額。未來(lái)隨著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的加快，農(nóng)村土地市場(chǎng)價(jià)值將穩(wěn)步上升，農(nóng)村資本市場(chǎng)規(guī)模將明顯擴(kuò)大。根據(jù)中國(guó)社科院調(diào)查，我國(guó)18億畝耕地的潛在價(jià)值高達(dá)10.44萬(wàn)億元［4］。根據(jù)我們的考察，近年來(lái)農(nóng)村土地租金明顯增長(zhǎng)，而且農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量沒有登記造冊(cè)的土地，農(nóng)村土地資本后的市場(chǎng)價(jià)值遠(yuǎn)大于10萬(wàn)億元。

2.農(nóng)村土地使用權(quán)資本化的財(cái)富效應(yīng)巨大

農(nóng)村土地使用權(quán)資本化的直接效應(yīng)，就是農(nóng)民可以通過(guò)土地使用權(quán)來(lái)獲得增加財(cái)產(chǎn)性收入功能，增強(qiáng)財(cái)富效應(yīng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2011年全國(guó)有農(nóng)村家庭戶近2.7億戶，按農(nóng)地使用權(quán)資本化后的保守估值10萬(wàn)億元計(jì)算，平均下來(lái)每個(gè)農(nóng)戶可獲得約3.7萬(wàn)元的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，是2011年農(nóng)民人均純收入的5.3倍。

表1 2000－2012年農(nóng)村居民家庭純收入構(gòu)成(%)

表2 農(nóng)民四大收入來(lái)源對(duì)農(nóng)村居民家庭平均每人純收入的貢獻(xiàn)率 (%)

(三)建立平等的土地產(chǎn)權(quán)制度

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺失是農(nóng)業(yè)不穩(wěn)的重要因素

有人認(rèn)為，目前留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的多為中老年人，學(xué)歷普遍較低，金融機(jī)構(gòu)也基本沒有開展農(nóng)民投資技能培訓(xùn)，農(nóng)民把握投資能力總體較差。不可否認(rèn)，農(nóng)民文化素質(zhì)較低，在一定程度上影響了農(nóng)民通過(guò)投資來(lái)獲得財(cái)產(chǎn)性收入的能力。更為重要的是，農(nóng)村缺少與城市平等的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)利沒有放開，加之農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格體系不健全，農(nóng)村的能人紛紛流出農(nóng)業(yè)去城市闖市場(chǎng)，部分地區(qū)存在土地拋荒現(xiàn)象。根據(jù)清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院對(duì)全國(guó)205個(gè)村、5165個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行的“百村千戶”問卷調(diào)查，農(nóng)村生產(chǎn)以婦女、老人為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的平均年齡為47.3歲①。如果賦予農(nóng)民土地使用權(quán)完整物權(quán)，可以抵押，可以流轉(zhuǎn)，可以入股，農(nóng)村的很多能人將會(huì)返回農(nóng)村，糧食安全將更加有保障。

2.農(nóng)村土地市場(chǎng)的活躍取決于產(chǎn)權(quán)制度變革

現(xiàn)行土地制度下，由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地缺乏上市交易的渠道，農(nóng)村集體所有的土地與城市國(guó)有土地，在產(chǎn)權(quán)權(quán)益內(nèi)容和增值收益分配上存在明顯的不平等。盡快破除城鄉(xiāng)二元分割的土地市場(chǎng)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”，在恪守嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃和嚴(yán)格的用途管制下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序開展，將極大激發(fā)農(nóng)村土地市場(chǎng)活力，農(nóng)民將獲得更多的增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道和權(quán)利，這也將顯著增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自主、自愿參與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的能力，真正破解“以人為核心的城鎮(zhèn)化”。

六、結(jié)語(yǔ):關(guān)鍵是相信農(nóng)民

1936年，毛澤東在延安對(duì)美國(guó)記者埃德加·斯諾說(shuō):“誰(shuí)贏得了農(nóng)民，誰(shuí)就會(huì)贏得中國(guó)，誰(shuí)解決土地問題，誰(shuí)就會(huì)贏得農(nóng)民?！?978年安徽鳳陽(yáng)小崗村18位農(nóng)民簽下“生死狀”，將村內(nèi)土地分開承包，開啟了農(nóng)村改革的序幕。新時(shí)期，積極推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，關(guān)鍵是相信農(nóng)民:相信農(nóng)民是長(zhǎng)期利益的追求者，農(nóng)民“短期行為”絕不是一種常態(tài);相信農(nóng)民是土地的主要守衛(wèi)者，是守住“18億畝耕地紅線”和保障“13億人糧食安全”的最大捍衛(wèi)者;相信農(nóng)民是農(nóng)村改革的首創(chuàng)者，尊重農(nóng)民群眾的實(shí)踐創(chuàng)造，積極組織試點(diǎn)，主動(dòng)推進(jìn)。

【注】

①國(guó)研中心副主任韓俊:家庭經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最適宜模式【EB/OL】.http://news.xinhuanet.com/local/2013 －01/05/c_114258632.htmhttp://news.xinhuanet.com/local/2013－01/05/c_114258632.htm(新華網(wǎng))，2013－01－05.

［1］陳錫文.應(yīng)準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革新部署［J］.中國(guó)黨政干部論壇，2014，(01):31 －33.

［2］李妍.本刊獨(dú)家專訪國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智:不能完全跟著市場(chǎng)走［J］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2013，(13):35－37.

［3］華生.土地制度改革的三大焦點(diǎn)分歧［N］.上海證券報(bào)，2014－03－13.

［4］遲福林等.市場(chǎng)決定——十八屆三中全會(huì)后的改革大考［M］.北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2014.

［5］國(guó)土部:決不允許城里人下鄉(xiāng)買地建房逆城鎮(zhèn)化［EB/OL］.新華網(wǎng)，2014－01－10.

［6］夏鋒.農(nóng)村土地資源配置應(yīng)由市場(chǎng)決定［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2014－03－04.

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［9］周天勇.變革土地雙軌制，推行“國(guó)有民用”［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2014－04－03.