財政透明能改進政府績效嗎?*——對B鄉(xiāng)“裸賬”案例的分析

閻 波 馬藝源 胡春萍

一、引言

財政透明是近年來中國社會的熱點話題，也一直是公共管理領(lǐng)域的“燙手山芋”?！赌巷L(fēng)窗》曾撰文指出，“在財政信息公開方面，雖然目前中央表現(xiàn)出積極的態(tài)度，但……并沒有比地方公開更多，多到足以實施有效的監(jiān)督的程度”，而與此相比，大多數(shù)地方政府在財政信息公開方面都選擇了“出奇的沉默”。在此背景下，個別基層政府卻率先探索了被稱為“曬賬本”、“財政裸奔”的創(chuàng)新實踐，公開財政收入和支出詳情，引起了全國范圍內(nèi)的熱議。從根本上講，政府信息公開應(yīng)并非為公開而公開，以公開財政信息實現(xiàn)財政透明的做法也不應(yīng)淪為曇花一現(xiàn)的“作秀”，而應(yīng)以強化公共問責(zé)、改進政府工作和增進社會公眾滿意度為目標。那么，為外界輿論所支持的財政透明，是否能帶來政府績效的提升?

實際上，這一問題涉及到公共管理研究的一個基本命題，即透明與績效的關(guān)系。新公共管理運動興起以來，透明成為公共部門的一個核心理念①。一些人認為透明是降低效率的機制之一，與績效似乎存在沖突。另一方面，在傳統(tǒng)觀念里，透明常被認為是抑制腐敗的重要途徑之一，而腐敗則意味著低績效。近年來國際學(xué)術(shù)界開始意識到透明與績效之間的關(guān)系可能更為復(fù)雜，認為透明必然帶來績效改進是一種過于樂觀的觀點②。一些研究發(fā)現(xiàn)，透明甚至?xí)殡S著較低的公共服務(wù)績效③。遺憾地是，除大量媒體評論外，目前仍很少見到在轉(zhuǎn)型國家情境中針對財政透明與政府績效關(guān)系的經(jīng)驗研究。

在此背景下，本研究以B鄉(xiāng)“裸賬”案例為分析對象，采用文本分析、訪談和觀察等方法進行案例研究，通過對“裸賬”事件中B鄉(xiāng)政府組織行為和后果的梳理，凝練財政透明與政府績效之間的影響關(guān)系。本研究采用案例研究中的過程追蹤方法，通過將連接自變量與因變量之間復(fù)雜因果聯(lián)系的中間環(huán)節(jié)分解并逐一探尋經(jīng)驗證據(jù)，從而考察案例中事件初始條件如何轉(zhuǎn)化為特定的結(jié)果④。本研究使用的所有數(shù)據(jù)均來源于公開發(fā)布的網(wǎng)頁資料和對B鄉(xiāng)“裸賬”事件知情人士的深度訪談，質(zhì)性和定量數(shù)據(jù)能夠形成“三角驗證”，從而保障了研究的效度與信度。

二、“裸賬”事件:背景與過程

(一)財政透明的背景

B鄉(xiāng)隸屬于S省X市A區(qū)，屬于地理位置相對偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)，全鄉(xiāng)戶籍人口約11000人，其中超過95%為農(nóng)業(yè)人口，以姓氏為紐帶的鄉(xiāng)村宗族在當(dāng)?shù)仡H有勢力。在單一制體制中，B鄉(xiāng)政府處于上級政府和鄉(xiāng)村社會的夾縫中，是典型的“空殼化”和“懸浮型”的政府組織，承受著來自多方面的壓力，面臨著較為沉重的財政壓力的同時，又承擔(dān)著大量與財力不對等的事責(zé)。

據(jù)了解，B鄉(xiāng)截止2010年財政經(jīng)費收入的85%以上依賴于上級政府按編制內(nèi)在崗人數(shù)的撥款(不包括由中央和省撥付的、需“?？顚Ｓ谩钡霓D(zhuǎn)移支付款項)。平均每年B鄉(xiāng)政府可支配的行政經(jīng)費僅有16萬元。然而據(jù)估算，要完成當(dāng)年的目標考核任務(wù)，鄉(xiāng)政府實際財政支出約40萬元，這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無法達成財政平衡，此外，鄉(xiāng)政府還有積壓的超過380萬元歷史性債務(wù)，這更加劇了提高財政績效的難度。在事責(zé)方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，最關(guān)鍵的是招商引資和維穩(wěn)等“一票否決”指標，完成這些指標既是政治需要，也是地方經(jīng)濟和社會發(fā)展所必需的。然而地處偏遠地區(qū)，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，截止2010年，B鄉(xiāng)的道路、水、電等仍然沒有一項得到保障。在財政公開之前，全鄉(xiāng)僅有一公里長的水泥硬化道路，交通相當(dāng)不便;全鄉(xiāng)有三分之一以上的村民小組、超過3000人缺乏飲用水保障;由于農(nóng)電設(shè)施改造滯后，許多民眾常常連電視都無法收看，信息非常閉塞。公共基礎(chǔ)設(shè)施的短缺制約著公共服務(wù)的質(zhì)量，當(dāng)?shù)孛癖妼Υ擞兄T多抱怨，企業(yè)也不愿來此投資，加上本身政府財政困難，這些都使得B鄉(xiāng)政府的事責(zé)顯得更加繁重。

(二)財政透明的過程

如圖1所示，要理解B鄉(xiāng)政府“裸賬”事件，可以追溯到幾年以前。2007年9月，Z開始擔(dān)任B鄉(xiāng)黨委書記，他發(fā)現(xiàn)B鄉(xiāng)干群關(guān)系十分緊張，鄉(xiāng)政府政令常常受到鄉(xiāng)村宗族勢力的干預(yù)。不久以后，Z在S省委黨校求學(xué)期間，了解到浙江溫嶺等地的政府參與式預(yù)算改革狀況。受此啟發(fā)，B鄉(xiāng)于2010年年初召開了第一屆財務(wù)預(yù)算公開民主協(xié)商議事會議，并得到了現(xiàn)場觀摩專家學(xué)者們的高度肯定。在他們的建議下，Z決心推行財政透明，并說服了其它領(lǐng)導(dǎo)干部，逐月公開“三公經(jīng)費”(財政撥款支出安排的出國(境)費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費)信息，乃至公布了領(lǐng)導(dǎo)個人工資狀況。

B鄉(xiāng)通過“兩表五步法”公開了公共支出的流水賬，如圖2所示。“兩表”即“B鄉(xiāng)公業(yè)務(wù)費統(tǒng)計表”(表上列有發(fā)生時間、金額、科目、事由、經(jīng)辦人、業(yè)主、證明人、審批人、安排人、備注等10個欄目)和“B鄉(xiāng)資金結(jié)算運行表”;“五步”依次為申請、經(jīng)辦、申報、公示、結(jié)算。當(dāng)?shù)馗刹吭趫箐N財務(wù)支出時，必須填寫這兩個表格并嚴格按照這五個步驟，經(jīng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)審核認可后才能完成報銷，并實時“上網(wǎng)上墻”，接受干部、當(dāng)?shù)孛癖姾蜕鐣浾摫O(jiān)督。

自公開以后，B鄉(xiāng)政府的境遇快速發(fā)生了改變。在網(wǎng)上進行財務(wù)公開的2個月后，2010年3月，國內(nèi)某知名論壇上有帖子介紹了B鄉(xiāng)在網(wǎng)上進行財政公開的事情。幾天后，該帖子的點擊量一路攀升超過30萬次。隨后幾個月內(nèi)，諸多媒體都對B鄉(xiāng)的財務(wù)公開進行了重點報道和追蹤報道，國務(wù)院甚至致電S省政府，要求提供B鄉(xiāng)財政透明的專報。在短短數(shù)月內(nèi)，B鄉(xiāng)的財政透明獲得了舉國上下的關(guān)注，Z也隨之成為中國最有名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。

圖2 B鄉(xiāng)財政信息公開“兩表五步法”

三、財政透明對政府績效的影響

從總體上看，B鄉(xiāng)財政透明的創(chuàng)新產(chǎn)生了巨大的輿論反響，對整個國家和政府都起到了深遠的作用。而對于B鄉(xiāng)政府這樣一個常被學(xué)術(shù)界稱為“空殼化”、“懸浮型”的基層政府組織，財政透明也導(dǎo)致了政府治理績效的諸多變化，主要包含以下三個方面。

(一)政治績效的變化

首先，財政透明規(guī)范了組織偏差行為，減少了行政負擔(dān)，并為通過透明來強化問責(zé)和反腐敗。屢禁不止的公款吃喝、套取財政撥款、賄賂等偏離政府使命和職能的偏差行為不僅耗費了公共財政資源，更腐蝕敗壞了行政風(fēng)氣，也給大多數(shù)財力緊張的基層政府增加了行政負擔(dān)。在“裸賬”之前，據(jù)媒體報道，B鄉(xiāng)前任政府留下了10余萬元的招待費欠賬，影響到餐館正常經(jīng)營，3家餐館老板在2010年年初向X市市長寫信求助，希望向B鄉(xiāng)政府討要“飯錢”，而財力捉襟見肘的鄉(xiāng)政府不得不與債主協(xié)商分期償還。在“裸賬”之后，財務(wù)管理和信息公開制度日益完善，甚至1．5元的日常支出都要公示和接受社會監(jiān)督，這不僅杜絕了鄉(xiāng)干部公款吃喝“打白條”和挪用侵占財政資金的可能性，就連一些上級政府官員和部門也開始拒絕B鄉(xiāng)的公務(wù)招待，甚至主動退還接待費用，其中3個區(qū)級部門退還了1300多元。據(jù)知情人士估算，在“裸賬”第一年鄉(xiāng)政府“三公”支出節(jié)約3萬元的行政成本，約占全年公業(yè)務(wù)費的15%，對于這個偏遠貧困鄉(xiāng)而言已相當(dāng)可觀。

從府際關(guān)系的視角看，財政透明同時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的偏差行為和上下級政府間的偏差行為形成了問責(zé)約束。政府財政支出被稱為“為別人花別人的錢”。其中的執(zhí)行偏差行為與公務(wù)員的素質(zhì)、動機不無關(guān)系，但更重要的根源“在上面”，組織偏差實質(zhì)上是上下級組織共謀、失去監(jiān)督的結(jié)果。在“上面千條線、下面一根針”的體制格局下，諸多的動員部署、檢查評比使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部窮于應(yīng)付，以至于“鄉(xiāng)村干部一年到頭在現(xiàn)場、會場、酒場間穿梭忙碌”，而迎接檢查的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于招待好檢查人員，如民謠所言，“坐著聽，站著看，關(guān)鍵就是那頓飯”⑤。而B鄉(xiāng)由于實現(xiàn)了較為徹底的財政透明，無論是鄉(xiāng)村干部還是他們招待的上級人員都如同玻璃缸中的金魚那樣必須接受監(jiān)督，組織內(nèi)和組織間的偏差行為就失去了依存的條件。從這個角度看，“陽光是最好的防腐劑”的法諺在B鄉(xiāng)得到了充分的體現(xiàn)。

其次，財政透明改變了當(dāng)?shù)孛癖妼︵l(xiāng)政府及干部的印象，他們對鄉(xiāng)政府的態(tài)度和行為從對抗轉(zhuǎn)向了合作?！奥阗~”之前的B鄉(xiāng)，干群關(guān)系極其緊張，當(dāng)?shù)孛癖妼︵l(xiāng)政府及干部十分不滿，不僅當(dāng)面指責(zé)干部“吃我們、喝我們”，還因財務(wù)問題不斷上訪、將上屆黨委書記聯(lián)合狀告“下課”，此外，財務(wù)公開前B鄉(xiāng)引種核桃的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就是一項實例?！奥阗~”之后，鄉(xiāng)村干部的公務(wù)消費悉數(shù)公之于眾，當(dāng)?shù)孛癖姶蛳藢Ω刹康牟录桑饾u開始積極響應(yīng)鄉(xiāng)政府的倡議，養(yǎng)殖土雞、種植皂角等經(jīng)濟作物以及不施農(nóng)藥和化肥的無公害農(nóng)產(chǎn)品。當(dāng)民眾將主要精力于經(jīng)營產(chǎn)業(yè)之后，收入的增加也提高了生活水平和滿意度，干群關(guān)系趨于緩和，信訪數(shù)量隨之大幅減少，從2010年以前的每年30多件次下降到現(xiàn)在的年均5件次以下，B鄉(xiāng)政府在完成“社會治安綜合治理”這一政治績效指標方面的壓力大幅降低。

再次，財政透明增強了基層政府的政治合法性。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》實施，在法律依據(jù)之下，國務(wù)院決定公開中央各部委2010年“三公”經(jīng)費決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費預(yù)算情況，要求各地比照中央，公開“三公”支出。之后幾年，國務(wù)院更是三令五申督促各級政府公開“三公”經(jīng)費等信息。而在基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)提供不足的環(huán)境下，當(dāng)?shù)孛癖妼τ谝粋€負債累累，干部長期打白條吃喝的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財務(wù)問題十分敏感，當(dāng)?shù)孛癖娍释厘X用在了哪里。在此背景下，B鄉(xiāng)的財政透明是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對國家政令的堅決執(zhí)行，符合中央政府的要求，也滿足了地方公共的需求，從而增強了基層政府的政治合法性。民眾態(tài)度和行為的變化，則從側(cè)面折射出B鄉(xiāng)政府政治合法性的增強，即當(dāng)?shù)孛癖娙找嬲J可政府及其政策的正當(dāng)性，這對于轉(zhuǎn)型時期的中國社會具有重大意義。

(二)經(jīng)濟績效的變化

首先，財政透明打開了當(dāng)?shù)卣猩桃Y的突破口，致使鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展取得了顯著改觀。在當(dāng)代中國，招商引資被許多地方政府視為拉動經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)造政績的頭等大事，市、縣兩級政府也常將“農(nóng)業(yè)招商引資”和“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”聯(lián)系起來，列為對下級目標責(zé)任考核的一項關(guān)鍵指標⑥。B鄉(xiāng)雖然擁有金銀花和白蠟等一些中草藥資源，但因地處偏遠、交通不便，與同一地區(qū)的其它鎮(zhèn)相比沒有明顯競爭優(yōu)勢，在“裸賬”之前的至少五年內(nèi)，這個籍籍無名的偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)從未獲得過任何一筆外商投資，鄉(xiāng)里也沒有一家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，經(jīng)濟只能依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。然而，在“裸賬”之后，財政透明在互聯(lián)網(wǎng)的“網(wǎng)上”和“網(wǎng)下”為B鄉(xiāng)樹立了一個“陽光政府”、“誠信政府”積極公共形象。眾多企業(yè)從中看到了經(jīng)營事業(yè)的空間和營利的商機，投資考察紛至沓來。在財政透明后的兩年之內(nèi)，陸續(xù)有超過50家外地企業(yè)到B鄉(xiāng)實地考察，截至2012年底共有5家企業(yè)進駐，投資總額已超過1．5億元，如表1所示。

表1 B鄉(xiāng)招商引資的成功案例

其次，財政透明驅(qū)動了民眾行為模式的改變，增加了農(nóng)民的個人經(jīng)濟收入。對于一個僅有萬余人戶籍人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，巨大的投資強力拉動了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，為當(dāng)?shù)丶s三分之一的人口創(chuàng)造了就業(yè)機會，相應(yīng)的農(nóng)民收入得以增加。2010年當(dāng)?shù)厝司鶅羰杖雰H有不到3500元，實現(xiàn)增收曾是難以企及的目標，然而在財政透明之后情況有了巨大變化。當(dāng)?shù)匾恍┺r(nóng)民稱，種植金銀花等經(jīng)濟作物的收入是糧食收入的4倍以上，自己的收入正在逐年增長。目前，當(dāng)?shù)匾鸦拘纬山疸y花、巴藥、核桃、白蠟、皂角種植和土雞養(yǎng)殖等六大特色產(chǎn)業(yè)(如圖2所示)，在給當(dāng)?shù)貛砹丝捎^的經(jīng)濟效益的同時，農(nóng)民個人的收入也大幅度提高。2012年，人均增收增幅達到2011年的3．1倍、2010年的4．5倍;2013年，外出務(wù)工收入、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入、產(chǎn)業(yè)收入之比由2009 年的8．51∶0．5 變?yōu)?∶0．5∶4．5，農(nóng)民工返鄉(xiāng)自主創(chuàng)業(yè)近70人。與財政透明之前的B鄉(xiāng)相比，隨著經(jīng)濟作物種植和土雞養(yǎng)殖等項目步入正軌，促進農(nóng)民增收等政策目標得到了較好的實現(xiàn)。

偏遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在增加農(nóng)民收入和創(chuàng)造就業(yè)崗位方面具有至關(guān)重要的作用⑦，而財政透明之前，B鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)目為零，倚靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)使得B鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，更直接導(dǎo)致了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收的困難。那么為何之前B鄉(xiāng)難以出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)?從案例來看，財政透明所導(dǎo)致的政府和農(nóng)民行為模式的先后改變是促成增收的深層次因素。一方面，財政透明使政府干部以往“偽招商”的“JQK”方式不復(fù)存在，為企業(yè)經(jīng)營提供了必須的軟環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任何收支都需要向當(dāng)?shù)毓姾蜕鐣?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅難以阻撓、反而得投入大量精力推動企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，財政透明改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對政府扶持產(chǎn)業(yè)的不友好態(tài)度，使之積極參與產(chǎn)業(yè)運營。當(dāng)?shù)卮迕褚庾R到政府不再會“殺雞取卵”，自己不需再配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“演戲”欺騙企業(yè)，感受到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對他們的尊重，更愿意響應(yīng)鄉(xiāng)政府號召，投入土地和人力從事產(chǎn)業(yè)建設(shè)。這兩方面因素使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在B鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠持續(xù)運轉(zhuǎn)，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而促進了B鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展和當(dāng)?shù)孛癖妭€人收入的增加。

圖3 2013年B鄉(xiāng)經(jīng)營項目產(chǎn)值情況

(三)社會績效的改變

首先，實現(xiàn)財政透明之后，B鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的供給得到了顯著增強。B鄉(xiāng)地處偏遠山區(qū)、財力匱乏，在“裸賬”之前的政績顯示度和影響力相當(dāng)有限，鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴重不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部為此努力多年但成效甚微。然而，在實行財政透明之后，B鄉(xiāng)政府得到了總計84萬元的財政轉(zhuǎn)移支付資金用來建設(shè)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施，公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的供給力度顯著提高。例如，B鄉(xiāng)使用了多年的泥結(jié)石鄉(xiāng)村道路在2011年實現(xiàn)硬化，兩條出境路和村社道路也在2012年硬化完畢;全鄉(xiāng)630戶帶不起電視的農(nóng)網(wǎng)改造已經(jīng)啟動300多戶;蓄水1800多萬方的水庫已被列入“十二五”規(guī)劃，將在2014年開始建造，預(yù)計2014年3月就能解決B鄉(xiāng)飲水難的問題。此外，據(jù)X市政府網(wǎng)站顯示，B鄉(xiāng)已列入市經(jīng)濟示范發(fā)展區(qū)名單之中，在交通和公共項目方面，B鄉(xiāng)也將會得到優(yōu)先考慮。X市電力設(shè)備公司、市農(nóng)辦和巴州區(qū)政府下屬的交通局、水務(wù)局等部門先后到B鄉(xiāng)調(diào)研，圍繞農(nóng)電改造、道路建設(shè)、居民飲水等議題確定了解決方案，這些部門在經(jīng)費和設(shè)備等方面都給予了支持。

總體上看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)、財力與事責(zé)不對等、績效考核等諸多因素作用下，欠發(fā)達地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供相當(dāng)滯后⑧，公共服務(wù)績效長期處于較低水平。B鄉(xiāng)政府是如何解決這一難題的?有學(xué)者曾用“倒逼”的隱喻來說明政府間的互動關(guān)系⑨，B鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的突破在某種程度上也符合這種情形。對于處在弱勢地位且傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢的B鄉(xiāng)而言，財政透明所衍生的社會形象及上級主要領(lǐng)導(dǎo)對B鄉(xiāng)的關(guān)注為其爭取上級政府財政投入提供了便利。2010年6月，多家網(wǎng)絡(luò)媒體報道了B鄉(xiāng)財政透明改革的困境，對X市和A區(qū)政府所產(chǎn)生的輿論壓力可想而知。而X市原市委書記在任期間曾對B鄉(xiāng)財政透明給予高度肯定;新任市委書記專程到B鄉(xiāng)進行考察，肯定了B鄉(xiāng)的工作成績。在此之前，A區(qū)委書記等上級領(lǐng)導(dǎo)也都先后到B鄉(xiāng)進行考察。由此來看，B鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等之所以得到顯著強化，財政透明的推動作用不可忽視。

其次，財政透明贏得了廣泛的社會贊譽，成為中國政府改革和創(chuàng)新過程中的里程碑式事件。絡(luò)繹不絕的記者、學(xué)者、官員、企業(yè)家和社會人士登門拜訪，數(shù)以億萬的網(wǎng)民對B鄉(xiāng)政府給予了肯定，產(chǎn)生了豐富的外部效應(yīng)。盡管大量學(xué)術(shù)研究和社會輿論都認為財政透明在中國可以實現(xiàn)且能夠產(chǎn)生積極效果，但在B鄉(xiāng)這唯一的“全裸”案例出現(xiàn)以前，財政透明的倡導(dǎo)者和宣傳者不僅缺乏強有力的證據(jù)來支持相關(guān)的理論和觀點，而且還被政府部門以信息保密等為由敷衍搪塞。例如，上海市財政局曾于2009年10月宣稱“政府預(yù)算是國家機密，不能公開?！币恍┤藫?dān)心財政信息公開會損害政府的形象和權(quán)威。當(dāng)B鄉(xiāng)率先“破冰”，打破了政府信息公開難的僵局之后，類似的任何解釋都顯得蒼白無力，這讓改革的支持者歡欣鼓舞，一些人甚至希望B鄉(xiāng)能夠成為另一個“小崗村”，使財政透明成為政治體制改革的突破口。

網(wǎng)民和網(wǎng)絡(luò)媒體的積極評價可以看作B鄉(xiāng)社會績效提升的直接證據(jù)。新加坡《海峽時報》曾指出，當(dāng)中國網(wǎng)民發(fā)現(xiàn)B鄉(xiāng)招待費占總體開支比重過大(超過65%)時，不但沒有批評大量招待費，反而對此項提高透明度的舉動大加贊賞，認為這“至少是一個進步”、“只要公開透明，招待費的多少并不重要”。曾經(jīng)參與了“彈劾”B鄉(xiāng)前任黨委書記的L村支書在“裸賬”事件后說“如果都像B鄉(xiāng)，中國就好了?！边@足以說明B鄉(xiāng)財政透明所產(chǎn)生的深遠社會影響。此外，人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室曾在2010年第一季度全國輿情應(yīng)對排行榜中，在信息透明、政府公信力等方面給予了B鄉(xiāng)政府最高的評價;在“責(zé)任中國——人民網(wǎng)2010年度評選”中，網(wǎng)民投票選出了“十大最受歡迎嘉賓”，Z赫然在列;B鄉(xiāng)“裸賬”事件多次被人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等主流媒體關(guān)注，在多次事例評選中入選，并入圍2011年第六屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。

前文的證據(jù)和分析表明，徹底的財政透明既能夠滿足政府的政治合法性需求，也能夠創(chuàng)造經(jīng)濟和社會績效，這才能解釋為何B鄉(xiāng)沒有改弦更張，至今仍然能夠堅持信息公開。

四、討論與啟示

從上文的分析來看，政府治理績效改進具有多條不同的路徑，而每一條路徑都對應(yīng)于特定的利益相關(guān)者。利益相關(guān)者是那些能夠影響組織或被組織影響的行為主體，而政府組織往往具有多元化結(jié)構(gòu)和偏好的利益相關(guān)者⑩。財政透明是否能夠提升政府績效，在很大程度上取決于利益相關(guān)者對政府財政透明的印象，這影響到其行為模式和結(jié)果。在B鄉(xiāng)通過“裸賬”來實現(xiàn)財政透明的案例中，按照屬于政府科層體系內(nèi)部和外部的原則，可以劃分出“體制內(nèi)”和“體制外”兩大類利益相關(guān)者?！绑w制內(nèi)”的利益相關(guān)者主要包括上級官員和部門以及鄉(xiāng)村干部，“體制外”的利益相關(guān)者則包括當(dāng)?shù)孛癖姟⑵髽I(yè)家、專家學(xué)者和網(wǎng)民與社會媒體。

在“體制內(nèi)”的利益相關(guān)者之中，上級官員和部門掌握著主要的公共財政資源和一些政治資源，能夠影響到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益分配。在B鄉(xiāng)案例中，這部分利益相關(guān)者出現(xiàn)了分化，一些政治精英從一開始就對B鄉(xiāng)政府給予了大力支持，而有一些部門則是在面對輿論壓力之后開始表達了支持態(tài)度，還有一些官員和部門在B鄉(xiāng)實現(xiàn)較快的經(jīng)濟和社會發(fā)展之后開始加大支持力度。與此相比，B鄉(xiāng)政府的鄉(xiāng)村干部在切身利益方面與鄉(xiāng)政府有著“一榮俱榮、一損俱損”的關(guān)系，他們既支持財政透明，但又擔(dān)心潛在的政治風(fēng)險，而且正如Z所說，財政透明會使鄉(xiāng)村干部失去公款吃喝的“損失”。但是，他們很難脫離B鄉(xiāng)政府，這種政治風(fēng)險對他們個人的影響并不足以使他們置政府聲譽和領(lǐng)導(dǎo)政令于不顧;而且，他們也有“不患寡而患不均”的思想，在財政透明面前人人平等反而增強了他們的凝聚力，也激發(fā)了對組織的責(zé)任感。

在“體制外”的利益相關(guān)者之中，當(dāng)?shù)孛癖?、企業(yè)家、專家學(xué)者和網(wǎng)民與社會媒體都不同程度地取得了收獲，他們中的大多數(shù)對財政透明都持積極態(tài)度。比起財政透明，當(dāng)?shù)孛癖姾推髽I(yè)家更關(guān)心的是實實在在的收益，例如民眾關(guān)心鄉(xiāng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)以及家庭的收入，企業(yè)家關(guān)心企業(yè)的經(jīng)營效益和事業(yè)的發(fā)展，而在B鄉(xiāng)的社會情境中，取得這些收益的前提之一恰恰是需要一個可以信任的政府。如果不存在信任基礎(chǔ)，民眾將不僅不會積極配合政府的產(chǎn)業(yè)政策，還可能通過纏訪等方式不斷向政府施壓，使政府陷于截訪的被動局面而無暇從事產(chǎn)業(yè)引導(dǎo);企業(yè)家也不會將資金、設(shè)備和精力真正投入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，只會“用腳投票”、選擇離開，或騙取、榨取當(dāng)?shù)孛癖姾驼馁Y源。相對來說，專家學(xué)者、網(wǎng)民與社會媒體和B鄉(xiāng)政府之間的經(jīng)濟利益相關(guān)性較弱，但推動財政透明能夠為他們實現(xiàn)個人價值或為社會謀取政治利益提供可能。事實上，正是由于他們的“鼓與呼”，才令B鄉(xiāng)政府擁有了強大的政治資源。

從更廣闊的范圍來看，在中國當(dāng)代地方政府體制下，懸浮型、空殼化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不努力改進治理績效，以獲得利益相關(guān)者的支持，從而維護其合法性并獲得資源。然而，面對著“體制內(nèi)”和“體制外”的不同利益相關(guān)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須選擇恰當(dāng)?shù)牟呗圆拍軐崿F(xiàn)預(yù)期目的。對于大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，“體制內(nèi)”的利益相關(guān)者具有更高的優(yōu)先級，尤其是上級政府官員和部門是最為關(guān)鍵的對象，這造就了一種“眼睛向上”的政府行為模式和行政文化。例如，狄金華?所講述的麥鄉(xiāng)“植樹造林”、歐陽靜?分析的桔鎮(zhèn)“非正式運作”和馮猛?關(guān)注的特拉河鎮(zhèn)“項目包裝”等大量案例盡管在政府組織特征和環(huán)境特征等方面存在不少差異，但這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在如何應(yīng)對其利益相關(guān)者這一點上高度相似，如出一轍地折射出強烈的“唯上”色彩。盡管在這些案例中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都基本實現(xiàn)了創(chuàng)造政績的預(yù)期目標，但懸浮型和空殼化的組織狀況不僅沒有改善，反而得到進一步強化。

由此來反觀B鄉(xiāng)的“裸賬”案例，可以發(fā)現(xiàn)Z及其同僚采取了另一種思路。他們在困境中的選擇及其結(jié)果反映出，“體制內(nèi)”與“體制外”的利益相關(guān)者存在著利益的“接點”，可以通過影響“體制外”利益相關(guān)者來尋求突破，借助“體制外”利益相關(guān)者的影響力倒逼或感染“體制內(nèi)”的利益相關(guān)者。在此過程中，B鄉(xiāng)政府的印象管理策略獲得了成功，Z和他的支持者樹立了具有合法性的“全裸”政府形象及其“弱者”的地位，吸引“體制外”利益相關(guān)者投入經(jīng)濟和政治資源，進而獲得“體制內(nèi)”利益相關(guān)者的認可，這又反過來增強了“體制外”利益相關(guān)者的信心。盡管在“裸賬”事件之后曾有“作秀”的質(zhì)疑聲出現(xiàn)，Z也曾說“我并不是作秀，我是真地想贏得老百姓的信任?！钡W(wǎng)民認為即使是“作秀”，也應(yīng)給予善意的掌聲，“因為它打開了一條縫隙”。對于這樣能夠真正改進政府治理績效和增強民眾信任的印象管理活動，無論其執(zhí)行者是否從中獲益，都不僅不需批判，甚至應(yīng)該鼓勵。

五、結(jié)語

在目前經(jīng)驗研究并不多見的背景下，本研究以B鄉(xiāng)“裸賬”案例為分析對象，研究發(fā)現(xiàn)在當(dāng)前體制背景下，財政透明能夠改進政府治理績效，這很大程度上取決于利益相關(guān)者對政府財政透明的印象及其行為模式。政府組織通過影響“體制外”利益相關(guān)者，進而倒逼和感染“體制內(nèi)”利益相關(guān)者的印象管理策略，是保障財政透明改進政府治理績效的一個關(guān)鍵因素。限于研究資料的限制，本研究僅以B鄉(xiāng)政府“裸賬”事件進行了單案例研究，在未來仍需采用更精確的實證研究方法對財政透明與政府績效的關(guān)系進行研究。

注:

①Suzanne J．Piotrowski，Rosenbloom DH．Nonmission– Based Values in Results–Oriented Public Management:The Case of Freedom of Information．Public Administration Review，2002，62(6):643－657．

②Frank Bannister，Connolly R．The Troublewith Transparency:A Critical Review of Openness in e－Government．Policy＆ Internet，2011，3(1):158 －187．

③Alessandro Gavazza，Lizzeri A．The Perils of Transparency in Bureaucracies．The American Economic Review，2007，97(2):300－305．

④曲博:《因果機制與過程追蹤法》，《世界經(jīng)濟與政治》2010年第4期。

⑤馬躍:《宏觀工作體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對策略——對“上面千條線、下面一根針”的解讀》，《經(jīng)濟社會體制比較》2011年第2期。

⑥劉明興、侯麟科、陶然:《中國縣鄉(xiāng)政府績效考核的實證研究》，《世界經(jīng)濟文匯》2013年第1期。

⑦黃亞生:《中國的另一條道路》，《經(jīng)濟社會體制比較》2010年第4期。

⑧魏星河、李剛:《欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力與農(nóng)民需求矛盾的成因及化解——來自B鄉(xiāng)的報告》，《江西行政學(xué)院學(xué)報》2010年第1期。

⑨李芝蘭、吳理財:《“倒逼”還是“反倒逼”——農(nóng)村稅費改革前后中央與地方之間的互動》，《社會學(xué)研究》2005年第4期。

⑩吳建南、閻波:《誰是“最佳”的價值判斷者:區(qū)縣政府績效評價機制的利益相關(guān)主體分析》，《管理評論》2006年第4期。

?狄金華:《通過運動進行治理:鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理策略對中國中部地區(qū)麥鄉(xiāng)“植樹造林”中心工作的個案研究》，《社會》2010年第3期。

?歐陽靜:《運作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以桔鎮(zhèn)為研究對象》，《社會》2009年第5期。

?馮猛:《后農(nóng)業(yè)稅費時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目包裝行為:以東北特拉河鎮(zhèn)為例》，《社會》2009年第4期。