中國(guó)參與國(guó)際環(huán)境合作機(jī)制研究

趙燕

[摘要]隨著全球環(huán)境問(wèn)題的日趨復(fù)雜化，環(huán)境治理越來(lái)越需要各國(guó)政府和非政府組織通過(guò)積極的國(guó)際合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)存在的環(huán)保問(wèn)題加大治理力度；應(yīng)各極參與雙邊或多邊的國(guó)際環(huán)境合作；積極參加國(guó)際環(huán)保組織開(kāi)展的各項(xiàng)活動(dòng)，以及各種國(guó)際環(huán)境會(huì)議，從而增加其話語(yǔ)權(quán)，更好的發(fā)揮在全球環(huán)境治理中的作用。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)；國(guó)際環(huán)境；合作機(jī)制；研究

[中圖分類號(hào)]F740 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B

在全球環(huán)境治理背景下，各國(guó)參與國(guó)際環(huán)境合作的機(jī)制大致相同，隨著國(guó)際環(huán)境合作的日趨頻繁以及中國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的作用愈來(lái)重要，有必要對(duì)我國(guó)參與國(guó)際環(huán)境合作的機(jī)制進(jìn)行大致的了解。

一、中國(guó)政府參與國(guó)際環(huán)境合作的形式

（一）環(huán)保政府部門(mén)應(yīng)加大治理力度

隨著環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)的頻率增加，環(huán)境問(wèn)題的影響愈來(lái)愈嚴(yán)重，國(guó)家間的環(huán)境合作也越來(lái)越頻繁，因此全球環(huán)境的治理需要各國(guó)成立專門(mén)的機(jī)構(gòu)。

根據(jù)十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》設(shè)立中國(guó)環(huán)境保護(hù)部，為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。環(huán)保部負(fù)責(zé)擬訂并實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，還有環(huán)境政策的制訂和落實(shí)、法律的監(jiān)督與執(zhí)行、跨行政地區(qū)環(huán)境事務(wù)協(xié)調(diào)等任務(wù)。同時(shí)，中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)（簡(jiǎn)稱‘國(guó)合會(huì)）是一個(gè)由中外環(huán)發(fā)領(lǐng)域高層人士與專家組成的、非營(yíng)利的國(guó)際性高級(jí)咨詢機(jī)構(gòu)，已經(jīng)成為中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放的重要場(chǎng)所、中外環(huán)保交流合作的重要平臺(tái)。

當(dāng)前的主要問(wèn)題是環(huán)保部門(mén)應(yīng)對(duì)存在的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題加大治理辦度，以求得實(shí)效。

（二）參與雙邊或多邊的國(guó)際環(huán)境合作

全球化背景下環(huán)境問(wèn)題的及時(shí)解決，非單獨(dú)一個(gè)國(guó)家力所能及，各國(guó)之間積極尋求合作已成為必然的趨勢(shì)。目前我國(guó)已與世界上幾十個(gè)國(guó)家展開(kāi)了雙邊或多邊的合作，合作項(xiàng)目達(dá)數(shù)百項(xiàng)。合作領(lǐng)域包括：水資源研究與保護(hù)、大氣質(zhì)量研究與保護(hù)、有害廢棄物研究與管理、動(dòng)植物研究與保護(hù)、環(huán)境宣傳教育、環(huán)保技術(shù)合作、能力建設(shè)等。

中國(guó)政府與發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際環(huán)境合作能夠使中國(guó)可以通過(guò)官方渠道獲取充足的環(huán)境治理的資金和先進(jìn)的技術(shù)，同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境治理、管理、立法、規(guī)章等方面的經(jīng)驗(yàn)。與發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境合作，不僅加強(qiáng)了中國(guó)與發(fā)展中國(guó)家的政治聯(lián)系，使中國(guó)在多邊環(huán)境外交場(chǎng)合獲得相互支持，還可以為中國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)打開(kāi)國(guó)外環(huán)保市場(chǎng)，促進(jìn)中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施。

為了應(yīng)對(duì)能源和環(huán)境問(wèn)題，中美兩國(guó)政府在2008年簽署了《中美能源和環(huán)境十年合作框架文件》，正式啟動(dòng)了雙邊合作機(jī)制，同時(shí)中美雙方簽署了《中美能源環(huán)境十年合作框架下的綠色合作伙伴計(jì)劃框架》。這項(xiàng)十年合作將推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和高效、清潔能源及應(yīng)對(duì)氣候變化的技術(shù)的應(yīng)用，并推進(jìn)自然資源的可持續(xù)性；中日韓三國(guó)作為東北亞區(qū)域合作的核心力量，在氣候變化方面的環(huán)境合作也越來(lái)越廣泛，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是區(qū)域性環(huán)境合作，如中日韓部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，就應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行戰(zhàn)略對(duì)話；二是雙邊環(huán)境合作，如中日清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目合作。

（三）積極參與國(guó)際環(huán)保組織開(kāi)展的環(huán)?；顒?dòng)

全球環(huán)境基金是聯(lián)合國(guó)發(fā)起建立的國(guó)際環(huán)境金融機(jī)構(gòu)，1990年建立，1991年正式開(kāi)始運(yùn)作，基金的宗旨是以提供資金援助和轉(zhuǎn)讓無(wú)害技術(shù)等方式幫助發(fā)展中國(guó)家實(shí)施防止氣候變化、保護(hù)生物物種、保護(hù)水資源。中國(guó)是獲得全球環(huán)境基金資助最多的國(guó)家，所獲批的項(xiàng)目涉及氣候變化、生物多樣性保護(hù)、國(guó)際水域保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域。

隨著國(guó)際環(huán)保力量的積極推動(dòng)，很多國(guó)際組織認(rèn)識(shí)到了環(huán)境保護(hù)的重要性。世界銀行在1987年成立了環(huán)境部，以促進(jìn)和監(jiān)管銀行在環(huán)境方面的活動(dòng)。許多國(guó)家與世界銀行展開(kāi)了合作，使得世界銀行在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮了越來(lái)越大的作用，尤其是在協(xié)助發(fā)展中國(guó)家解決環(huán)境問(wèn)題方面成為了一個(gè)有力的資金支持系統(tǒng)。世界銀行參與的全球環(huán)境基金在中國(guó)的項(xiàng)目重點(diǎn)領(lǐng)域包括：生物多樣性、氣候變化、國(guó)際水域、土地退化、持久性有機(jī)污染物等。

（四）積極參與國(guó)際環(huán)境會(huì)議

國(guó)際環(huán)境組織內(nèi)部召開(kāi)的成員國(guó)會(huì)議是國(guó)際環(huán)境會(huì)議的一種形式。例如，聯(lián)合國(guó)召開(kāi)的很多重大全球環(huán)境會(huì)議就是由成員國(guó)發(fā)起與倡議的。1992年聯(lián)合國(guó)召開(kāi)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際會(huì)議，此時(shí)以非洲國(guó)家為代表的發(fā)展中國(guó)家提議并且最終促成了聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約。

國(guó)際環(huán)境會(huì)議的另一種形式是締結(jié)環(huán)境條約的締約方大會(huì)。例如，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》就要求締約方每年召開(kāi)一次締約方大會(huì)。

政府作為治理全球環(huán)境問(wèn)題的主體在參與國(guó)際環(huán)境合作所表現(xiàn)出來(lái)的多樣性，很大程度上促進(jìn)了國(guó)際環(huán)境合作執(zhí)行的效率。然而，基于政府本身不可避免的局限性以及全球環(huán)境問(wèn)題的日趨復(fù)雜化，非政府的力量正好起到了彌補(bǔ)的作用，在解決目前環(huán)境問(wèn)題上發(fā)揮著越來(lái)越不可忽視的力量。

二、通過(guò)環(huán)境保護(hù)非政府組織參與國(guó)際環(huán)境合作

環(huán)境保護(hù)非政府組織是由不同國(guó)家的個(gè)人、團(tuán)體或聯(lián)盟以環(huán)境保護(hù)為目的，為了促進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際合作而成立的一種獨(dú)立于政府部門(mén)的環(huán)保組織。隨著環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越受到全世界人的關(guān)注，環(huán)境保護(hù)非政府組織已經(jīng)成為解決全球環(huán)境問(wèn)題不可忽視的重要組織力量。環(huán)境保護(hù)非政府組織由于其自身的特點(diǎn)不易受到政治因素影響，并且大多數(shù)的組織具有極其強(qiáng)大的責(zé)任感，最能反映人們的環(huán)境保護(hù)訴求，他們目標(biāo)明確，組織靈活，行動(dòng)力極強(qiáng)，在環(huán)境問(wèn)題日益全球化的今天，環(huán)境保護(hù)非政府組織幾乎滲透至環(huán)境保護(hù)的每一個(gè)領(lǐng)域，發(fā)了不可替代的作用。

（一）國(guó)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)非政府組織

中國(guó)國(guó)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)非政府組織主要有兩種形式，一種是由政府部門(mén)發(fā)起成立的環(huán)保NGO，另一種是由民間力量自發(fā)形成的草根環(huán)保NGO。前者的資金來(lái)源主要是政府資助和收取會(huì)費(fèi)，后者則通過(guò)接收社會(huì)捐贈(zèng)和收取會(huì)費(fèi)來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。目前中國(guó)國(guó)內(nèi)三大環(huán)保NGO是：自然之友、北京地球村和綠家園。

由上表可以看出，我國(guó)的環(huán)保NGO的發(fā)展越來(lái)越成熟，參與的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域十分廣泛，涉及到氣候變化、生物多樣性保護(hù)、水資源保護(hù)及低碳生活等多個(gè)領(lǐng)域。隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)非政府組織逐漸成為解決國(guó)內(nèi)外環(huán)境問(wèn)題、參與政府環(huán)保決策的重要力量。然而，我國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)保NGO的發(fā)展仍然存在一些問(wèn)題，其中注冊(cè)難是制約國(guó)內(nèi)環(huán)保NGO發(fā)展的主要因素之一，政府發(fā)起的環(huán)保NGO一般選擇在民政部門(mén)注冊(cè)，而大部分的民間自發(fā)組成的草根環(huán)保NGO由于自身?xiàng)l件限制無(wú)法完成在民政部門(mén)的注冊(cè)。這一問(wèn)題的解決需要政府部門(mén)積極鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)環(huán)保NGO的成立，并為其注冊(cè)提供更加便利的渠道，進(jìn)一步放寬這些組織的注冊(cè)條件，提高我國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)保NGO影響政府決策的能力，深化環(huán)保NGO參與環(huán)境治理的領(lǐng)域和規(guī)模。

（二）國(guó)際環(huán)境保護(hù)非政府組織

目前，綠色和平組織、世界自然基金會(huì)、地球之友和世界自然保護(hù)聯(lián)盟組成了國(guó)際四大環(huán)保NGO。

國(guó)際環(huán)保NGO的運(yùn)作模式主要?dú)w納為三種類型：一是通過(guò)會(huì)議、提案、聯(lián)合國(guó)咨商地位、社會(huì)運(yùn)動(dòng)等機(jī)制，積極影響各主權(quán)國(guó)家和政府間國(guó)際組織的行動(dòng)；二是以援助項(xiàng)目直接參與可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，通過(guò)資金、技術(shù)、制度和管理上的援助，提高項(xiàng)目實(shí)施國(guó)及地區(qū)的綜合發(fā)展能力；三是建立基于市場(chǎng)機(jī)理作用下的長(zhǎng)效機(jī)制，與企業(yè)建立綠色聯(lián)盟，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)綠色價(jià)值鏈的發(fā)展。

例如，綠色和平組織在2009年對(duì)世界500強(qiáng)和中國(guó)上市公司100強(qiáng)企業(yè)在華污染記錄進(jìn)行了調(diào)查，同時(shí)發(fā)布了《沉默的大多數(shù)》調(diào)查報(bào)告。報(bào)告批評(píng)了包括殼牌、雀巢和中國(guó)石化在內(nèi)的18家中外企業(yè)存在隱瞞污染物排放信息的違規(guī)行為。該報(bào)告的發(fā)布得到了各級(jí)環(huán)保部門(mén)和多家公司的回應(yīng)，并促成各級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)執(zhí)行情況的調(diào)查。

國(guó)際環(huán)保NGO的參與極大提升了中國(guó)公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的整體關(guān)注和認(rèn)識(shí)，對(duì)于揭示解決污染問(wèn)題的重要性和緊迫性，以推動(dòng)企業(yè)做出環(huán)保承諾與改進(jìn)，同時(shí)促使相關(guān)部門(mén)建立全面有效的環(huán)保管理體系，完善相關(guān)法規(guī)制度意義重大。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]