“反腐赦免”為什么不可行

公 婷

“反腐赦免”為什么不可行

公 婷

“反腐赦免論”是一個極富爭議的話題，無法形成社會共識。我們同時也認(rèn)為，這個問題不僅僅涉及如何對待部分腐敗官員，更關(guān)系到黨和政府的執(zhí)政理念以及國家治理的基本方略。因此，有必要對其進(jìn)行更為深入的討論。根據(jù)對中國腐敗問題實際狀況的認(rèn)識和我們多年在與腐敗相關(guān)的學(xué)術(shù)領(lǐng)域的理論研究，我們的基本看法是：“反腐赦免論”缺乏足夠的理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗事實的支持，因而其必要性和可行性都是存疑的。

反腐敗 赦免 制度建設(shè)

當(dāng)下政治氛圍更有利于加大反腐力度

如何治理腐敗一直是政府、學(xué)者和市民關(guān)注的熱點(diǎn)。在治理腐敗的眾多對策與建議中，“反腐赦免論”成為當(dāng)今社會熱議的一個焦點(diǎn)?；趯Ω瘮淼暮蠊约皩Ψ锤瘮B(tài)勢的評判，一些學(xué)者支持對腐敗官員予以赦免，認(rèn)為這是解決當(dāng)前嚴(yán)重腐敗問題的一個出路。然而，近期人民論壇開展調(diào)查，針對“是否應(yīng)當(dāng)采取措施，有條件地赦免存在情節(jié)較輕貪腐行為的官員”，66.9%的受訪者不認(rèn)同這種觀點(diǎn)。有不少人對“反腐赦免論”提出質(zhì)疑，認(rèn)為其不適用也不能夠解決日趨嚴(yán)重的腐敗問題。激烈的思想交鋒說明 “反腐赦免論”是一個極富爭議的話題，無法形成社會共識。我們同時也認(rèn)為，這個問題不僅僅涉及如何對待部分腐敗官員，更關(guān)系到黨和政府的執(zhí)政理念以及國家治理的基本方略。因此，有必要對其進(jìn)行更為深入的討論。

關(guān)于“赦免貪官”的爭論

持“反腐赦免論”的學(xué)者的基本主張是對貪官的原罪進(jìn)行赦免，從而更順利更快地推行政治體制的改革，其中包括以下一些看法。首先，當(dāng)下的腐敗問題已經(jīng)非常嚴(yán)重，對貪官赦免是為了解決腐敗呆賬，進(jìn)而邁出“制度反腐”的新步伐 。第二，以恩威并施的方法解決腐敗問題，以赦免作為“胡蘿卜”換取貪官支持反腐敗改革，解決腐敗存量問題，特別是可以籍此推進(jìn)官員財產(chǎn)公示制度。第三，赦免貪官是面對現(xiàn)實的一個“理性選擇”，妥協(xié)是現(xiàn)代社會政治生活必需的一種公共理性，因此有必要通過“赦免貪官”來解決中國腐敗問題。有些學(xué)者甚至認(rèn)為，赦免論不能從道德的角度來理解，而應(yīng)該用理性的現(xiàn)實主義來理解，要用成本收益來分析。

“反腐赦免論”提出的赦免具體操作方式大致有三：其一，急劇推行法，即在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，通過立法對腐敗官員進(jìn)行有條件地大面積赦免，如明確規(guī)定時間和金額要求。若赦免期限之后出現(xiàn)腐敗行為則必須嚴(yán)加懲辦。其二，漸進(jìn)推行法，如采用“新人新辦法、老人老辦法”的策略來減少阻力，或設(shè)立政改特區(qū)，局部推行之。 其三，以廉政賬戶收繳贓款并用于民生事業(yè)，或允許貪官將贓款以社會公益的方式交出，以換取民眾對赦免的支持。

“反腐赦免論"甫一出現(xiàn)，即引起了強(qiáng)烈的社會反響和很多學(xué)者的反對。反對的主要原因在于以下方面。第一，腐敗存量及其影響并沒有主張赦免的學(xué)者所估計的那樣嚴(yán)重。有學(xué)者認(rèn)為，腐敗形勢雖然嚴(yán)峻，但是還沒有達(dá)到可以阻礙改革的程度。當(dāng)今中國的腐敗問題是“穩(wěn)中有降”，在一些腐敗高發(fā)領(lǐng)域初步得到遏制，腐敗分子進(jìn)入了“受審高峰期”。因此, 他們對赦免的必要性存疑。 第二，“赦免貪官原罪”違背了我國《憲法》的基本法律精神和原則，如果貪官都能“被赦免”，那么法律的尊嚴(yán)將不復(fù)存在，造成社會混亂。第三，“赦免貪官”會引起民憤。尤其是大部分貪官是黨員，那么會出現(xiàn)執(zhí)政黨自己赦免自己的情況，老百姓不會答應(yīng)。第四，從歷史上看，赦免政策的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。1989年最高法院和最高檢察院發(fā)布的《關(guān)于貪污、受賄、投機(jī)倒把等犯罪分子必須在限期內(nèi)自首坦白的通知》，雖然規(guī)定對期限內(nèi)自首坦白的腐敗分子“一律從寬處理”，但是隨后而來的卻是腐敗高峰期。

無論是支持還是反對“反腐赦免論”的觀點(diǎn)，都是基于對中國社會當(dāng)前的腐敗局面以及反腐敗態(tài)勢所作出的判斷。從支持方來看，觀點(diǎn)似乎有些道理，提出的措施頗有豐富的政治想象力。例如，采用赦免的方式來減少改革的動力，采用廉政帳戶來處理贓款等等，其目標(biāo)是改變中國腐敗的生態(tài)。這個目標(biāo)有吸引人之處。但是反對方的觀點(diǎn)同樣在理，他們對“反腐赦免論”的批評含有許多更為深入的看法。根據(jù)對中國腐敗問題實際狀況的認(rèn)識和我們多年在與腐敗相關(guān)的學(xué)術(shù)領(lǐng)域的理論研究，我們的基本看法是：“反腐赦免論”缺乏足夠的理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗事實的支持，因而其必要性和可行性都是存疑的。

“反腐赦免論”缺乏理論依據(jù)

如果認(rèn)為貪官是一個擁有權(quán)力和資源的一個群體，要以赦免來換取他們對改革的支持的話，那么，這里套用的是一個十分錯誤的邏輯。貪官以及他們手中的特權(quán)恰恰正是改革的對象，他們以非法手段攫取社會財富的貪欲和對權(quán)力的追求使得他們無法也根本不可能成為政改的推動者， 因為政改所要“改”掉的正是他們賴以生存的基礎(chǔ)。相反，赦免貪官會嚴(yán)重動搖政改的社會基礎(chǔ)， 即民眾的支持，進(jìn)而損害執(zhí)政黨和政府的合法性。合法性對于執(zhí)政黨和政府來說都是非常重要的政治資源。關(guān)于政治合法性的討論有很多，其中有兩點(diǎn)尤其值得注意。第一，政治權(quán)力的獲得和行使是以法律為標(biāo)準(zhǔn)的；第二，這些法律是被社會價值廣泛認(rèn)可的。簡言之，法律與社會道德是合法性的重要來源。如果執(zhí)政黨失去人民的信任，社會普遍認(rèn)可的價值遭到破壞，政治合法性危機(jī)就會出現(xiàn)，從而導(dǎo)致政府失敗。在眾多原因當(dāng)中，腐敗是導(dǎo)致執(zhí)政黨合法性損害的重要原因。有關(guān)拉丁美洲和亞洲的實證研究表明，腐敗會顯著地降低市民對政府的信任程度。①如果腐敗現(xiàn)象會削弱政府的合法性的話，那么實施“赦免貪官”的政策對合法性的傷害就更大了。首先民眾會質(zhì)疑政府的反腐敗誠意和決心，因為它不僅無法控制腐敗的蔓延，更采取了向腐敗妥協(xié)的做法。更為重要的是，由于大部分腐敗官員都是黨員干部，如果對他們予以赦免的話，勢必動搖執(zhí)政黨在民眾心目中的合法地位，甚至?xí)霈F(xiàn)挑戰(zhàn)其合法性的聲音。這樣做的政治成本和潛在風(fēng)險是非常大的，也是提倡“反腐赦免論”者沒有充分認(rèn)識到的。

與此同時，赦免貪官會進(jìn)一步侵蝕社會道德觀念，助長社會不良之風(fēng)，造成腐敗蔓延。執(zhí)行赦免貪官的政策會向社會釋放一個非常錯誤的信號：腐敗是可以原諒的，并且是有可能獲得法律赦免的。這對社會的是非觀念和法律的權(quán)威性造成極大的傷害。社會對腐敗的零容忍更無從談起。曾經(jīng)犯有腐敗行為的人就更有可能鋌而走險，而一些原本沒有參與腐敗活動的個人也可能因為對社會道德觀念和法律的威嚴(yán)產(chǎn)生懷疑而以身試法。同時，從現(xiàn)實的角度來看，由于反腐機(jī)構(gòu)并不能夠保證赦免期之后一定能夠及時發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)懲所有的腐敗行為，也會進(jìn)一步降低百姓對政府和執(zhí)政黨的信心。

赦免貪官的實際效果值得懷疑

支持“赦免貪官”的另一個主要觀點(diǎn)是以赦免貪官換取政府官員財產(chǎn)公開的順利推行，進(jìn)而有效地抑制官員腐敗。 這里存在兩個錯誤的假設(shè)：一是官員財產(chǎn)公開就能夠極大地控制腐?。欢侵挥猩饷庳澒俨拍軌蛲苿庸賳T財產(chǎn)公開制度。從理論上講，這兩個推理都過于簡單并且有漏洞。我們認(rèn)為，“赦免貪官”與官員財產(chǎn)公開制度沒有必然聯(lián)系。第一，赦免之后的官員財產(chǎn)公開制度是否真能堵住所有相關(guān)的漏洞？官員財產(chǎn)公開只是眾多打擊腐敗行為的措施之一，需要與其他相應(yīng)的反腐敗措施配合才能夠發(fā)揮作用。如果脫離其周圍的制度環(huán)境，僅僅以為官員財產(chǎn)公開就是抑制腐敗和約束官員的“靈藥”，那是治不好“貪病”的。第二，認(rèn)為這些貪官會因為之前的腐敗行為獲得赦免而愿意配合推行財產(chǎn)公開制度的推論是不成立的，即便是作為假設(shè)也還有待檢驗。我們很難想象習(xí)慣了腐敗的官員能在赦免之后馬上改變其已經(jīng)內(nèi)化的腐敗行為。 因此，我們認(rèn)為赦免貪官并不是官員財產(chǎn)公開的必要條件。推動官員財產(chǎn)公開制度實施的關(guān)鍵是合理的制度設(shè)計和足夠的政治決心 。因此，借用官員財產(chǎn)公開的需要來論證“赦免貪官”是不合邏輯的。

再者，赦免之后是否就意味著反腐敗斗爭會取得實質(zhì)性的飛躍呢？答案也是否定的。赦免之后，反腐敗斗爭有可能并沒有任何實質(zhì)進(jìn)步，甚至還可能會倒退。我們必須清楚地認(rèn)識到，赦免之前或者之后，反腐機(jī)構(gòu)要面對的仍然是這批官員。如果赦免之后這些腐敗官員并沒有顯著地改變他們的行為方式，反而憑借自身的反偵查經(jīng)驗使得腐敗行為更加隱蔽的話，那么赦免之后的反腐敗工作可能會出現(xiàn)倒退。廉政建設(shè)是一個復(fù)雜的綜合配套工程。“反腐赦免論”并沒有提出一些更具體的反腐敗改革措施。換言之，即便實施赦免的話，我們也不能夠因為“赦免”而赦免。赦免必須與一系列相應(yīng)的反腐敗改革措施相配合，才能夠真正地建立起更為有效的控制腐敗體系。而且，如前所述，如果赦免使得腐敗分子有恃無恐，而民眾又對現(xiàn)有的制度以及政府失去信心，那么，只能導(dǎo)致腐敗程度的進(jìn)一步惡化。

赦免貪官操作上困難重重

在實際的操作層面，實施大面積的貪官赦免的技術(shù)性要求很高，甚至可能是不現(xiàn)實的。從各個國家反腐敗的經(jīng)驗來看，反腐敗斗爭的一大難點(diǎn)是信息不對稱，反腐機(jī)構(gòu)往往難以獲得有關(guān)腐敗的所有信息，盡管它們?nèi)匀豢梢愿鶕?jù)獲得的相關(guān)信息，對腐敗進(jìn)行評估。研究發(fā)現(xiàn)，中國腐敗的發(fā)展已出現(xiàn)一些復(fù)雜的特征。比如，由個人腐敗向集體腐敗或者組織腐敗發(fā)展；②由物質(zhì)腐敗向非物質(zhì)腐敗發(fā)展，由權(quán)錢交易、權(quán)色交易向權(quán)權(quán)交易發(fā)展。與此同時，腐敗的隱蔽性越來越強(qiáng)，潛伏期也越來越長。在腐敗行為變得越來越復(fù)雜多變的情況下，僅僅使用一刀切的辦法來嘗試解決腐敗問題，可能是緣木求魚。比如說，要求腐敗分子在規(guī)定期限內(nèi)把貪污的贓款如數(shù)上交就能夠免除刑罰，這在實際操作中并不現(xiàn)實。權(quán)權(quán)交易不涉及金錢，而集體腐敗和組織腐敗又如何赦免？有些腐敗分子受賄次數(shù)之多數(shù)量之大，甚至連他自己的受賄經(jīng)驗都無法記清楚。采用一種一刀切的方式應(yīng)對復(fù)雜的腐敗問題，顯然是不可取的。

國際上無全面赦免貪官的經(jīng)驗可循

提倡“反腐赦免論”的一個重要的論據(jù)是：實施赦免的一些國家和地區(qū)推行了這個政策之后在反腐敗工作上取得了實質(zhì)性的改變。在我們看來，赦免貪官實際上并沒有充足的國外和境外經(jīng)驗支持。即便是赦免貪官與政府變得更清廉之間有時間上的先后順序也不能夠充分證明赦免是清廉的主要原因。一個經(jīng)常引用的例子是香港在二十世紀(jì)七十年代對部分腐敗人員的赦免政策。贊成“反腐赦免論”的學(xué)者認(rèn)為香港的赦免政策是香港走向廉潔的關(guān)鍵。但事實并非如此。七十年代，香港公共部門（尤其是警察部門）腐敗非常嚴(yán)重，廉政公署成立不久之后就開展對這些腐敗行為的強(qiáng)力偵查和懲治。到1977年10月26日，除了被拘捕的87人，被鎖定的警務(wù)人員達(dá)228人，加上其他政府部門的公務(wù)員，一共有262人被盯上。由于警務(wù)人員習(xí)慣了沒有約束的權(quán)力，對廉政公署的反腐敗行為非常怨憤。10月28日更有兩千多名警察（部分還帶槍）上街集會，游行到香港警察總部，抗議廉政公署權(quán)力過大。這已經(jīng)威脅到英國管治下的香港的穩(wěn)定發(fā)展。在這樣的背景下，港督麥理浩發(fā)布局部特赦令：除已經(jīng)進(jìn)入起訴程序及涉嫌特別嚴(yán)重的罪行外，停止調(diào)查1977年1月1日之前發(fā)生的貪污案。特赦令讓大約六百人免于調(diào)查和起訴，但是還有一百多人沒能享受特赦。警務(wù)人員與廉政公署雙方進(jìn)入僵持。1978年4月8日，港督的殖民地條例第55條發(fā)布，118名警務(wù)人員被強(qiáng)令退休。從這段歷史可以看出，香港的特赦并不是全面無條件赦免，是一種回應(yīng)策略，而非主動為之；而后通過港督對腐敗警務(wù)人員的強(qiáng)令退休把腐敗分子清退，這進(jìn)一步表明了香港打擊腐敗的決心?？傊?，赦免貪官只是廉政公署在推行反腐敗大改革過程中的一個小插曲。而香港政府打擊腐敗的政治決心，廉政公署執(zhí)法、教育、預(yù)防三管齊下的治貪方針，以及香港社會對腐敗的零容忍文化，才是香港保持廉潔的成功所在。

在國際上，我們并沒有看到有大規(guī)?；蛉嫔饷庳澒俚淖龇?。曾有一些針對少數(shù)或個別政治人物的赦免也引起了他們國內(nèi)民眾以及國際社會的強(qiáng)烈反對。比如，尼日利亞的一位前任政府官員，因腐敗問題被判入獄，2013年尼日利亞政府準(zhǔn)備赦免其罪行時，引起了國際社會的強(qiáng)烈批評，其國內(nèi)的公民團(tuán)體也對此表示強(qiáng)烈的反對。因此可見，赦免腐敗分子有可能引發(fā)社會的普遍反對，大大降低政府的國內(nèi)外信任和聲譽(yù)。以上的例子更表明，即使是釋放個別的腐敗分子，也會也引起整個社會的不滿。

當(dāng)前的形勢更利于懲辦腐敗，而非赦免腐敗

自從十八大以來，中央高層不斷地強(qiáng)調(diào)反腐敗的重要性，甚至把腐敗的嚴(yán)重性提到了亡黨亡國的政治高度來認(rèn)識。這足以證明：當(dāng)下的政治氛圍更有利于加大懲辦腐敗分子的力度，而不應(yīng)當(dāng)對他們姑息手軟。值得關(guān)注的是，中央紀(jì)委經(jīng)過改革之后，在查辦腐敗案件方面取得了非常大的突破。十八大以來，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站“案件查處”欄目開通492天，共有285名領(lǐng)導(dǎo)干部被通報涉嫌違法違紀(jì)行為，平均每周4名；其中有超過20人為省部級領(lǐng)導(dǎo)干部。③這說明了中央對腐敗的政治態(tài)度是非常堅決的，同時也說明反腐敗已經(jīng)取得了階段性的成績。在這種情況下，“反腐赦免論”更顯得無力。當(dāng)前的形勢更利于懲辦腐敗，而非赦免腐敗，從而營造一個政府致力于打擊腐敗，官員自覺摒棄腐敗，市民拒絕接受腐敗的清廉的社會環(huán)境。

（作者為香港城市大學(xué)公共政策學(xué)系教授，香港城市大學(xué)公共政治學(xué)系博士研究生肖漢宇對本文亦有貢獻(xiàn))

【注：本文為2013年度國家社會科學(xué)基金重大項目“全面加強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)：戰(zhàn)略、路徑與對策”（批準(zhǔn)號：13&ZD011）的階段性成果】

【注釋】

①參見Mitchell A. Seligson (2002). The impact of corruption on regime legitimacy: a comparative study of four Latin American countries. The Journal of Politics. Vol 64(2):408-433; 和Eric C. C. Chang & Yun-han Chu (2006). Corruption and trust: exceptionalism in Asian democracies? The Journal of Politics. Vol 68(2):259-271.

②參見Gong Ting (1997). Forms and characteristics of China’s corruption in the 1990s: Change with continuity. Communist and Post-Communist Studies. VOL. 30 (3): 277-288;和Lu Xiaobu (2000). Booty socialism, bureaupreneurs, and the state in transition: organizational corruption in China. Comparative Politics. Vol 32(3): 273-294.

③參見《十八大以來查處285名官員 平均每周4名官員落馬》（《京華時報》2014年4月16日）。

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰

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