金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”問題及其法律規(guī)制

■隋 平

系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的通俗稱謂是“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)，這些金融機(jī)構(gòu)往往內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，且相互之間存在復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，出現(xiàn)問題時(shí)容易傳染到其他機(jī)構(gòu)、其他市場，影響范圍廣、程度深，對于金融體系的穩(wěn)定具有嚴(yán)重威脅。鑒于這種危險(xiǎn)，政府對這樣的金融機(jī)構(gòu)往往在其出現(xiàn)問題時(shí)施以援手，但正是這種可能的救助引發(fā)了這些金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，因而給市場秩序和金融體系安全帶來了風(fēng)險(xiǎn)。近幾十年在金融放松監(jiān)管下金融巨無霸全球范圍內(nèi)大量涌現(xiàn)，且2008年雷曼兄弟倒閉揭開了全球性金融危機(jī)的序幕，于是該問題吸引了人們更多的注意力。隨后，各國金融監(jiān)管當(dāng)局及國際監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始考慮制定相應(yīng)措施來應(yīng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的“大而不倒”問題。本文旨在分析該問題的實(shí)質(zhì)原因，并對可能的監(jiān)管措施進(jìn)行分析論證。

一、“大而不倒”問題分析

“大而不倒”問題之所以難以解決，是因?yàn)椤按蠖坏埂苯鹑跈C(jī)構(gòu)倒閉會(huì)帶來嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因而迫使政府對其予以救助，但是政府施援實(shí)際上提供了隱性擔(dān)保，制造了金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題?？梢哉f，“大而不倒”問題的實(shí)質(zhì)在于這種金融機(jī)構(gòu)的倒閉產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和不讓其倒閉引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)之間的矛盾。

(一)“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

“大而不倒”問題中矛盾的一個(gè)方面是此種金融機(jī)構(gòu)具有系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)目前業(yè)界和學(xué)術(shù)界還沒有形成一個(gè)被普遍接受的定義。從傳染性、影響的范圍及大小來看，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可以定義為:單個(gè)事件通過多米諾骨牌效應(yīng)，將損失和風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到其他機(jī)構(gòu)和市場，導(dǎo)致部分或整個(gè)金融市場信心崩潰，并最終可能對宏觀實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重危害的風(fēng)險(xiǎn)。[1]“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因主要有以下幾方面。

1.規(guī)模龐大。從字面上來看，“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)首先是來源于其龐大的資產(chǎn)、業(yè)務(wù)規(guī)模，其有著龐大的客戶群，并且在金融服務(wù)市場中占據(jù)巨大的市場份額，因而其倒閉會(huì)牽連很多人遭受損失，在金融市場中引發(fā)大規(guī)模的恐慌，給金融市場功能的正常運(yùn)作帶來巨大的負(fù)面沖擊。美國國際集團(tuán)(AIG)總資產(chǎn)將近1萬億美元，當(dāng)它發(fā)生償付危機(jī)時(shí)，這個(gè)金融巨人的崩塌毫無疑問將會(huì)給金融市場帶來巨大的負(fù)面沖擊。正是為了避免其倒閉產(chǎn)生的災(zāi)難性后果，美國政府才對其予以救助。而在2008年9月15日倒閉的雷曼兄弟，總資產(chǎn)達(dá)6390億美元，負(fù)債規(guī)?？傆?jì)6130億美元，當(dāng)其發(fā)生償付危機(jī)時(shí)，美國聯(lián)邦政府錯(cuò)估了自己的能力，以為讓雷曼兄弟倒閉對于整個(gè)金融系統(tǒng)的影響是可控的，因而沒有對其進(jìn)行救助，結(jié)果卻是引發(fā)了金融系統(tǒng)內(nèi)的大規(guī)?？只?，雷曼兄弟的倒閉正式開啟了這場金融危機(jī)的序幕。[2]

2.結(jié)構(gòu)復(fù)雜。金融機(jī)構(gòu)在近幾十年迅速發(fā)展成為大而不倒的金融巨無霸得益于近幾十年的金融放松監(jiān)管。[3]通過政治游說，它們能夠跨地域進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營，利用金融創(chuàng)新來從事影子銀行業(yè)務(wù)，藉此尋求新的利潤增長點(diǎn)和規(guī)避監(jiān)管。[4]這使得這些龐大的金融機(jī)構(gòu)無論是其業(yè)務(wù)類型還是組織結(jié)構(gòu)均變得非常復(fù)雜，并且伴隨著其經(jīng)營地域范圍的廣泛性以及持有金融產(chǎn)品的復(fù)雜性。“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)這種高度復(fù)雜性的結(jié)果就是導(dǎo)致其嚴(yán)重缺乏透明度，因而當(dāng)其發(fā)生問題時(shí)，難以對其進(jìn)行準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)評估因而也增加對其予以監(jiān)管救助的難度。而且，在金融危機(jī)時(shí)期，其復(fù)雜性和不透明也會(huì)引發(fā)投資者的恐慌性資產(chǎn)拋售，進(jìn)一步惡化系統(tǒng)性金融危機(jī)。[5]

3.難以替代。這些金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性的另一方面原因在于，在金融體系中，這些“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)程度的市場不可替代性。這些“大而不倒”的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)常占據(jù)著特定金融市場領(lǐng)域中很大的份額比例，其在金融機(jī)構(gòu)社會(huì)提供的某種金融服務(wù)領(lǐng)域具有重要的地位，因而如果任其倒閉會(huì)造成市場中某種金融服務(wù)的供給不足甚至是功能癱瘓。也正是這樣的原因，某些大型金融機(jī)構(gòu)的倒閉會(huì)使得相關(guān)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)也遭受嚴(yán)重的沖擊，使得金融危機(jī)演化為更大范圍的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

4.關(guān)聯(lián)復(fù)雜?！按蠖坏埂眴栴}的另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)來源在于這些金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍寬泛，經(jīng)營地域廣泛，因而導(dǎo)致了該金融機(jī)構(gòu)的健康狀況會(huì)對經(jīng)濟(jì)體系中的其他部分造成重大影響?！按蠖坏埂苯鹑跈C(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)體系中其他部分之間復(fù)雜的關(guān)聯(lián)性使得該機(jī)構(gòu)的倒閉會(huì)產(chǎn)生連鎖式反應(yīng)，將倒閉的災(zāi)難性后果傳染擴(kuò)散到其他金融機(jī)構(gòu)甚至是實(shí)體經(jīng)濟(jì)，并且會(huì)在全球范圍擴(kuò)散?！按蠖坏埂苯鹑跈C(jī)構(gòu)倒閉的影響是通過機(jī)構(gòu)之間和市場之間直接或間接的聯(lián)系傳染的，直接的聯(lián)系包括互相持有資產(chǎn)頭寸、金融機(jī)構(gòu)之間的信用拆借支持、國外市場分支機(jī)構(gòu)等，間接的聯(lián)系方式包括金融衍生產(chǎn)品、市值與另一機(jī)構(gòu)倒閉相聯(lián)系的證券等。[6]而在此次金融危機(jī)中，正是因?yàn)槊绹穆?lián)邦政府看到美國國際集團(tuán)這種源于關(guān)聯(lián)復(fù)雜性的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)才對其予以救助的。

(二)“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)

由于制度上存在缺陷，歷史上對“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的救助遭到人們的詬病。這種有缺陷的救助存在道德風(fēng)險(xiǎn)。

1.金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。歷史上對于“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的救助普遍存在的問題是，該救助使用的資金是納稅人的錢，這些金融機(jī)構(gòu)過度冒險(xiǎn)產(chǎn)生的收益歸其自己所有，而當(dāng)發(fā)生問題時(shí)，由于其具有的系統(tǒng)重要性，政府和整個(gè)社會(huì)迫不得已對其救助，最終的成本和負(fù)擔(dān)則是由社會(huì)承擔(dān)。當(dāng)政府救助“大而不倒”機(jī)構(gòu)的做法成為慣常的制度之后，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人及經(jīng)營者預(yù)料到政府受到其系統(tǒng)重要性的挾持，在危難時(shí)不會(huì)坐視不管，一定會(huì)用納稅人的錢來對其施以援手，因而不但放松了對自身風(fēng)險(xiǎn)管理的警覺性和應(yīng)對能力，而且，這種扭曲了的市場風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)誘使金融機(jī)構(gòu)在有限責(zé)任的保護(hù)下和業(yè)績薪酬制度激勵(lì)下，大量地經(jīng)營、參與一些高風(fēng)險(xiǎn)的金融業(yè)務(wù)，這在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)積累了大量的風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，該金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性也威脅了整個(gè)金融體系安全。[7]例如，此次金融危機(jī)暴露出，美國那些“大而不倒”的銀行在危機(jī)前大量發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)與收益并不匹配的次級貸款，或者進(jìn)行其他高風(fēng)險(xiǎn)的金融投機(jī)活動(dòng)，而這一切的結(jié)果是美國政府最終動(dòng)用巨額的財(cái)政資金對發(fā)生問題的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)予以救助，而這些給整個(gè)金融體系造成了巨大麻煩的金融機(jī)構(gòu)管理人員在受到納稅人的錢救助的同時(shí)，卻在毫無愧色地分配和收取高額的業(yè)績獎(jiǎng)金。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。從更為微觀和具體的角度來看，動(dòng)用財(cái)政資金對于發(fā)生問題的“大而不倒”的金融機(jī)構(gòu)予以救助，本身也會(huì)進(jìn)一步加劇金融體系的不穩(wěn)定性，進(jìn)而增加金融系統(tǒng)的整體風(fēng)險(xiǎn)水平。在進(jìn)行救助時(shí)，政府為了保護(hù)那些“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的投資者和儲戶不會(huì)因?yàn)樵摻鹑跈C(jī)構(gòu)倒閉而遭受損失，不得不去承擔(dān)其中的巨額資金的損失，而政府這種讓整個(gè)社會(huì)來負(fù)擔(dān)成本去保護(hù)招惹麻煩的金融機(jī)構(gòu)及其債權(quán)人利益的做法在民主社會(huì)中毫無疑問將會(huì)承擔(dān)很大的政治壓力。這樣的救助行為對于中小金融企業(yè)存在歧視和不公平。面對這樣的政治壓力，政府經(jīng)常會(huì)猶豫不決，因而加劇了問題的不確定性，推定了市場恐慌。而同時(shí)，對大量意外資金的臨時(shí)需求也給金融市場帶來極大的壓力，進(jìn)一步推定金融系統(tǒng)的動(dòng)蕩。

二、“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制構(gòu)設(shè)

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)的矛盾是“大而不倒”問題的實(shí)質(zhì)，而要解決“大而不倒”問題，必須同時(shí)解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。這意味著，一方面要設(shè)定相應(yīng)的事前審慎監(jiān)管制度，以限制和控制大型金融機(jī)構(gòu)在其經(jīng)營中過度冒險(xiǎn);另一方面，也要制定事后救助和解決制度，以此來控制這些金融機(jī)構(gòu)在發(fā)生問題時(shí)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)和避免相關(guān)監(jiān)管措施引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

(一)事前審慎監(jiān)管機(jī)制

對于太大不能倒問題的解決，最好是設(shè)定事先的審慎監(jiān)管機(jī)制，對其進(jìn)行事先的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)控制。大致地來說，這種事前的預(yù)防措施應(yīng)當(dāng)從限制金融機(jī)構(gòu)過度冒險(xiǎn)和控制其機(jī)構(gòu)規(guī)模與透明度著手。

1.限制金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的“大而不倒”問題體現(xiàn)在這些金融機(jī)構(gòu)利用其系統(tǒng)重要性挾持政府，因?yàn)樵谄錁I(yè)務(wù)經(jīng)營中過量承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。對其這種過量承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)行為，可以通過設(shè)定資本充足率監(jiān)管要求的方式予以控制。

——資本監(jiān)管

首先，金融機(jī)構(gòu)的資本的關(guān)鍵作用在于可以吸收業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中的損失，承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，維持其償付能力以保護(hù)存款人和一般債權(quán)人的利益免遭損失。對于金融機(jī)構(gòu)設(shè)定資本充足率制度，其目的在于藉此來約束金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)經(jīng)營中過于大膽擴(kuò)張業(yè)務(wù)規(guī)模。對此，目前國際上較為普遍地接受巴塞爾委員會(huì)的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)。但是，此次金融危機(jī)暴露出該標(biāo)準(zhǔn)存在的順周期問題，因而，在次貸危機(jī)后，人們又提出了新的資本監(jiān)管辦法，除了提出設(shè)定逆周期緩沖資本外，還專門針對“大而不倒”問題專門設(shè)定了系統(tǒng)重要性銀行附加資本，對于那些業(yè)務(wù)規(guī)模較大、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度較高的系統(tǒng)重要性銀行要求更大的損失吸收能力，規(guī)定更高的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)。

其次，“大而不倒”問題的一個(gè)原因在于其與市場其余部分有著很高的關(guān)聯(lián)度，因而放大了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此，有必要以金融機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系程度來提取監(jiān)管資本，讓這些金融機(jī)構(gòu)自己來承擔(dān)其倒閉所產(chǎn)生的負(fù)的外部成本。具體來說，對于監(jiān)管資本的提取可以依靠對社會(huì)損失的衡量來測算。這其中，社會(huì)損失的概念界定是非常靈活的，可以由金融監(jiān)管當(dāng)局來決定，比如可以采用銀行負(fù)債的潛在損失來替代。[8]

最后，金融機(jī)構(gòu)“大而不倒”引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題重要的一個(gè)方面是債權(quán)人監(jiān)督責(zé)任的承擔(dān)放松的問題。過去所采用的金融安全網(wǎng)機(jī)制具有積極意義，但是，其中的一些措施也會(huì)形成對于金融機(jī)構(gòu)的明示或暗示的政府擔(dān)保，而這些政府擔(dān)保存在著錯(cuò)誤定價(jià)的老問題，因而制造了金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。通常，金融機(jī)構(gòu)的償付能力關(guān)系到債權(quán)人的利益實(shí)現(xiàn)，因而他們會(huì)對債務(wù)人的償付能力密切關(guān)注。但是，在金融危機(jī)中，由于政府為了救助金融機(jī)構(gòu)，通過普通股和一級資本的方式為銀行注入資金，這使得二級資本和某些非普通股一級資本沒有發(fā)揮吸收損失的作用，政府擔(dān)保的存在使得債權(quán)人有了避免損失的保障。但是，這種保障使得銀行債權(quán)人對于銀行的業(yè)務(wù)冒險(xiǎn)并不關(guān)心，也就沒有動(dòng)力去監(jiān)督銀行。因此，要解決“大而不倒”問題，應(yīng)當(dāng)讓那些“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人自掏腰包來對損失買單。所以，可以設(shè)立相應(yīng)的法律機(jī)制，在危急時(shí)刻能夠使金融機(jī)構(gòu)的二級監(jiān)管資本轉(zhuǎn)化為一級監(jiān)管資本，使得監(jiān)管資本能夠起到緩解危機(jī)的作用，避免金融機(jī)構(gòu)倒閉。

——杠杠率監(jiān)管

金融危機(jī)暴露出銀行體系過度累計(jì)表內(nèi)外杠桿。一些銀行在金融危機(jī)之前雖然資本充足率水平保持較高水平，但是其杠桿程度非常高，它們利用復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)資本模型套利，盡管資本充足率很高但實(shí)際上銀行的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力很弱，暴露出了單靠風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)的資本充足率監(jiān)管并不足以控制銀行通過金融杠桿的過度風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)活動(dòng)。對此，法律可以設(shè)定杠杠率控制制度來先控制過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其原理類似于資本充足率的運(yùn)作。通過對金融機(jī)構(gòu)杠桿率的控制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可限制市場自由分配銀行的資金資源的能力。

杠桿率監(jiān)管作為一種微觀層面的審慎監(jiān)管措施，為銀行提供了最低資本，從而降低銀行償付不能的風(fēng)險(xiǎn)。首先，法律對于銀行進(jìn)行杠桿率的監(jiān)控，以此來限制銀行過度擴(kuò)張資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模，從而降低流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。其次，通過控制杠桿率，銀行資產(chǎn)負(fù)債水平受到限制，因而銀行會(huì)在考慮自身資產(chǎn)負(fù)債規(guī)?；A(chǔ)上權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)與收益。再次，杠桿率監(jiān)管為資本充足率的“模型風(fēng)險(xiǎn)”提供了一層補(bǔ)充性保障措施，使之免受風(fēng)險(xiǎn)測量周期性偏差的影響。最后，杠桿率監(jiān)控制度為銀行提供了最低的資本緩沖，能夠低于金融危機(jī)的負(fù)面沖擊。

從宏觀監(jiān)管的角度來說，杠桿率監(jiān)管也是一個(gè)很有效的審慎監(jiān)管措施。在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，現(xiàn)行公允價(jià)值會(huì)計(jì)制度的順周期性會(huì)推動(dòng)資產(chǎn)價(jià)格的上升，這誘使銀行擴(kuò)張其負(fù)債規(guī)模，導(dǎo)致銀行的杠桿水平居高不下;反過來，順周期性，銀行在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期的杠桿水平降低。相應(yīng)地，資本監(jiān)管制度也具有順周期性，它在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期誤導(dǎo)銀行低估風(fēng)險(xiǎn)，因而提高杠桿水平，而在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，資本充足率的順周期性則使得銀行過度估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)水平而大量拋售資產(chǎn)，加速銀行的去杠桿化。對于以上問題，杠桿率監(jiān)管制度能夠起到控制作用。

2.控制金融機(jī)構(gòu)規(guī)模與透明度。大量從事影子銀行業(yè)務(wù)的大型金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)相當(dāng)復(fù)雜，在其集團(tuán)范圍內(nèi)設(shè)立有很多分支公司，這些獨(dú)立子公司的設(shè)立經(jīng)常是利用稅收漏洞和進(jìn)行監(jiān)管套利。[9]同時(shí)，分支機(jī)構(gòu)之間有著大量的影子銀行業(yè)務(wù)交易，它們之間錯(cuò)綜復(fù)雜的業(yè)務(wù)往來與風(fēng)險(xiǎn)狀況在復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)的掩蓋下更加難以為外人所知悉。然而，金融機(jī)構(gòu)卻能夠在這種復(fù)雜性和不透明中獲益。在正常時(shí)期，金融機(jī)構(gòu)通過復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)從事高風(fēng)險(xiǎn)的金融業(yè)務(wù)，以此來規(guī)避監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，這些避開監(jiān)管的影子銀行業(yè)務(wù)使得金融機(jī)構(gòu)能夠獲取巨額收益。但是，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)從其復(fù)雜性和不透明中大獲其益時(shí)，這些問題卻因?yàn)樵黾恿吮O(jiān)管難度而提升了金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)發(fā)生償付性危機(jī)時(shí)，其復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)狀況在倒閉時(shí)會(huì)對其他金融機(jī)構(gòu)和整個(gè)金融體系產(chǎn)生意想不到的影響，而這些金融機(jī)構(gòu)龐大的規(guī)模也會(huì)使得問題更加嚴(yán)重。所以，為避免此類金融機(jī)構(gòu)倒閉的巨大負(fù)面影響，政府被迫用納稅人的錢來救助他們。

從復(fù)雜性和不透明性的問題出發(fā)，金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)致力于提高金融機(jī)構(gòu)的透明度。如此，一方面可以解決問題，另一方面也可保證大型金融機(jī)構(gòu)的范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)不受減損。對此，法律可以設(shè)定“生前遺囑制度”(Living Wills)制度，以此來保證大型金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模，同時(shí)降低其復(fù)雜度，提升其透明度。一般來說，生前遺囑制度會(huì)規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)事先制定其發(fā)生償付性危機(jī)時(shí)將會(huì)采取的問題處置措施和恢復(fù)方案。顯然，這種事先的應(yīng)對措施使得金融機(jī)構(gòu)在問題發(fā)生后更容易解決問題，而且，它也能夠迫使金融機(jī)構(gòu)事先降低其組織和業(yè)務(wù)的復(fù)雜度，提升其透明度。[10]

生前遺囑制度要求金融機(jī)構(gòu)制定發(fā)生問題時(shí)的緊急處置方案。在此應(yīng)急方案中，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)劃，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)倒閉危險(xiǎn)時(shí)，其內(nèi)部的哪些某些機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)是可以放棄的，以及通過何種具體的方式能夠快捷地實(shí)施其方案，從而斷臂求生。從另一個(gè)角度來說，通過這種事先向監(jiān)管機(jī)構(gòu)呈遞未來應(yīng)急方案的形式，生前遺囑制度起到了一種披露關(guān)鍵信息的作用。在金融機(jī)構(gòu)自己事先制定的應(yīng)急處置方案之中，金融機(jī)構(gòu)規(guī)劃了危機(jī)時(shí)刻各個(gè)部分的“撤退”路線圖，其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)狀況被主次分明地詳細(xì)披露出來，因而其內(nèi)部的業(yè)務(wù)和組織狀況也被暴露在“陽光”之下，變得透明起來。而且，按照生前遺囑制度的要求，金融機(jī)構(gòu)所指定的應(yīng)急計(jì)劃應(yīng)當(dāng)具有可行性，在確實(shí)發(fā)生問題時(shí)能夠迅捷地予以執(zhí)行。

(二)事后緊急救助與有序清算

法律還應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的制度，對于大型金融機(jī)構(gòu)在發(fā)生償付危機(jī)時(shí)進(jìn)行事后的救助。應(yīng)當(dāng)首先考慮避免該機(jī)構(gòu)倒閉，在確實(shí)無法避免或者救助成本不合理時(shí)對其進(jìn)行有序清算，避免系統(tǒng)性危機(jī)爆發(fā)。

1.緊急救助機(jī)制。如前所述，一些大型金融機(jī)構(gòu)之所以處于太大不能倒的地位，是因?yàn)槠渚哂邢到y(tǒng)重要性。也就是說，這些金融機(jī)構(gòu)的突然倒閉會(huì)給整個(gè)金融體系和經(jīng)濟(jì)體系造成嚴(yán)重的負(fù)面沖影響。因此，應(yīng)當(dāng)對于這些金融機(jī)構(gòu)設(shè)置金融安全網(wǎng)機(jī)制，在緊急時(shí)刻對其予以救助。在設(shè)置這些救助機(jī)制時(shí)，從法治化和避免道德風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)考察其倒閉的可能性，并且需要評估它的對金融體系和宏觀經(jīng)濟(jì)體系負(fù)面沖擊的可能性，同時(shí)，還要考慮的是，如果救助該金融機(jī)構(gòu)，是否能夠消除前述風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過考察確認(rèn)該金融機(jī)構(gòu)的倒閉會(huì)引發(fā)系統(tǒng)范圍的危機(jī)，而對其施以援手則可避免此問題，那么法律才允許對其予以救助。另外，在對此類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行危急時(shí)刻救助時(shí)，還需要把握的一點(diǎn)是，要準(zhǔn)確判斷救助的時(shí)機(jī)。救助過早在實(shí)際上具有為這些金融機(jī)構(gòu)提供隱性擔(dān)保的效果，因而會(huì)產(chǎn)生金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)問題;而救助行動(dòng)遲緩輕則引起市場范圍內(nèi)的恐慌，并會(huì)導(dǎo)致救助成本升高，重則不能挽回金融機(jī)構(gòu)頹然倒閉的局面，從而導(dǎo)致金融市場中系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。

救助過程中如果對金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)行為定價(jià)不當(dāng)，則會(huì)引致金融機(jī)構(gòu)(包括其債權(quán)人)的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，對于這些金融機(jī)構(gòu)的救助，應(yīng)當(dāng)設(shè)定完善的機(jī)制，對其予以合理的市場定價(jià)，由其本身對它們過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)行為的負(fù)外部性予以內(nèi)化。所以，在此過程中應(yīng)當(dāng)讓該金融機(jī)構(gòu)的股東、管理人員、債權(quán)人和交易對手來承擔(dān)過度風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)決策失誤所帶來的損失。從這一點(diǎn)出發(fā)，在對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助時(shí)，應(yīng)該首先讓該金融機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)者承擔(dān)損失，彌補(bǔ)損失不足的部分再由政府動(dòng)用特定基金予以救助。而這部分特定基金的設(shè)立不應(yīng)該動(dòng)用納稅人的錢，而是由這些系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)自己來承擔(dān)。為此，可采取的方案是對這些金融機(jī)構(gòu)征收針對交易活動(dòng)的庇古稅，也被稱之為銀行稅。根據(jù)此制度，政府對銀行的交易活動(dòng)征稅，以此來限制金融機(jī)構(gòu)過度冒險(xiǎn)。其實(shí)質(zhì)在于要求那些具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)讓渡其補(bǔ)貼溢價(jià)，而該溢價(jià)的高低則是根據(jù)特定金融機(jī)構(gòu)對于市場系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的貢獻(xiàn)程度來確定的。通過提高銀行高風(fēng)險(xiǎn)交易活動(dòng)的成本，抑制其過度擴(kuò)張，降低其對高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營活動(dòng)追求的動(dòng)機(jī)，從而防范道德風(fēng)險(xiǎn)問題。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)上行時(shí)期征收的銀行稅還可以設(shè)立用于救助危機(jī)中金融機(jī)構(gòu)的基金。當(dāng)有“大而不倒”的金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)時(shí)，政府可以使用該基金，而不是納稅人的稅款來實(shí)施救助行為，控制系統(tǒng)性危機(jī)爆發(fā)的同時(shí)避免制造金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.有序清算機(jī)制。對于那些確實(shí)無法通過提供安全網(wǎng)支持的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)允許其關(guān)停倒閉。在這個(gè)方面需要注意的是避免道德風(fēng)險(xiǎn)對立面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的問題，所以需要構(gòu)建大型金融機(jī)構(gòu)的有序關(guān)停處置程序。在構(gòu)建此制度的時(shí)候，特別需要保證該程序及時(shí)、確定，避免漫長的程序引發(fā)不確定性和恐慌。具體來說，需要注意三個(gè)關(guān)鍵問題。

一是選擇有經(jīng)驗(yàn)的破產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)有序處置程序的運(yùn)作，如此可以減少經(jīng)驗(yàn)不足而產(chǎn)生的金融機(jī)構(gòu)前途的不確定性，導(dǎo)致金融市場中大范圍的恐慌。在這一方面，我國特別缺乏配套制度和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，因而需要在這個(gè)領(lǐng)域里加強(qiáng)研究，借鑒其他國家的有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也審慎評析他國制度存在的社會(huì)和整體法制背景，謹(jǐn)慎地吸收其可以為我所用的部分，而不可盲目地照搬。

二是決策程序應(yīng)當(dāng)在保證合法性的基礎(chǔ)上快捷，減少前述清算過程中的不確定性問題，以免引發(fā)市場恐慌，導(dǎo)致局面一發(fā)不可收拾而最終導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營和金融深化的發(fā)展，金融體系越來越復(fù)雜，對于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)倒閉決策設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和程序成為發(fā)展趨勢之一。統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和程序的設(shè)置有利于信息的掌握和整理以及迅速?zèng)Q策，方便對“大而不倒”和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的管控。

三是構(gòu)建妥善、公正的清算程序，有條不紊地對倒閉金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行清算，并且構(gòu)建合理的損失承擔(dān)機(jī)制，避免社會(huì)為金融機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部人員的過度風(fēng)險(xiǎn)行為買單，將金融機(jī)構(gòu)過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)行為的負(fù)外部性予以內(nèi)化以消除道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，清算程序應(yīng)當(dāng)在前述生前遺囑制度的配合下通過過橋銀行等制度，對于倒閉金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)、有序地清算，避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。

三、結(jié)論

“大而不倒”問題是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)規(guī)模龐大和復(fù)雜性而具有了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，迫使政府在其發(fā)生倒閉危機(jī)時(shí)不得不進(jìn)行救助。然而，這種風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)扭曲的政府救助又會(huì)破壞市場紀(jì)律，產(chǎn)生相應(yīng)道德風(fēng)險(xiǎn)問題，刺激金融機(jī)構(gòu)更加冒險(xiǎn)和放松風(fēng)險(xiǎn)控制，使得風(fēng)險(xiǎn)不但得不到緩解，反而加劇了，因此政府采取救助措施實(shí)際上是一個(gè)飲鴆止渴的方案?？梢哉J(rèn)為，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)的矛盾是“大而不倒”問題的實(shí)質(zhì)，而要解決“大而不倒”問題，必須同時(shí)解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。這意味著不但要采取相應(yīng)的事前審慎措施來限制和管理好系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而且也要采取事后的措施來控制這些金融機(jī)構(gòu)在發(fā)生問題時(shí)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)和避免相關(guān)監(jiān)管措施引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

對“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)管理，可將解決措施分為事前監(jiān)管和事后處理兩大類。前者注重對于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的限制和管理，而后者則是對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的控制，但是所有的機(jī)制都要體現(xiàn)出對于金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)行為的爭取定價(jià)，維護(hù)市場紀(jì)律，避免引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。事先審慎監(jiān)管機(jī)制可以分為加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的市場自律和控制金融機(jī)構(gòu)規(guī)模兩種方案。事后救助應(yīng)當(dāng)包括對于兩個(gè)不同階段的事后處置方案:一是對于那些可能予以救助的金融機(jī)構(gòu)施以援手，使其恢復(fù)正常的運(yùn)作，但是在此過程中應(yīng)當(dāng)由金融機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)人來承擔(dān)救助成本，避免引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn);其二是對于那些無法救助的機(jī)構(gòu)，如何使其能夠有序地關(guān)停，避免發(fā)生類似于此次危機(jī)中雷曼兄弟倒塌在金融系統(tǒng)內(nèi)引起的劇烈金融震蕩。

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