高校教師流動難的制度瓶頸和調(diào)整對策

周海濤，景安磊

(1.北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875;2.教育部考試中心，北京 100084)

合理流動在高校教師管理中，具有調(diào)節(jié)供需矛盾、實現(xiàn)有效配置、促進價值創(chuàng)造、營造良好生態(tài)的功能，影響著高校教師隊伍的整體效率。當前，我國一些高校對教師寧優(yōu)勿濫的師資優(yōu)化期待，許多教師“寧愿挨累也要在流動中找到合適位置”的價值實現(xiàn)呼聲，釋放了教師合理流動的強烈需求信號。國際經(jīng)驗表明，高等教育進入規(guī)?；鸵?guī)范化發(fā)展階段的國家，教師合理流動對高等教育質(zhì)量提升、人力配置優(yōu)化和國家核心競爭力增強發(fā)揮了巨大作用。20世紀初期，美國和英國都曾出現(xiàn)過規(guī)?？涨啊㈩l度繁密的高校教師流動現(xiàn)象，且成常態(tài)至今;在流動過程中，美、英高校和教師通過充分、便捷的雙向選擇，實現(xiàn)了資源配置最優(yōu)化和教師價值最大化，紓解了冗員膨脹和“才非所用”的矛盾，極大地激發(fā)了教師活力，加速推進了高等教育現(xiàn)代化進程。我們通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國高校教師流動存在一些問題和阻礙，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、高校教師流動的問題表現(xiàn)

(一)庸者不能出

我國學(xué)術(shù)人才流動市場發(fā)育滯后，高校尚未真正建立“能進能出”的機制，一定程度上成為超穩(wěn)定機構(gòu)。人員出口不暢通，隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化受阻，已成為高校教師隊伍建設(shè)的最大難題?，F(xiàn)行的人事管理框架下，所有公辦高校按合同自然解聘一個不合格教師的可操作性不強，人員退出成本昂貴，學(xué)校人事部門往往要花很大精力處理待聘人員的分流安置等后續(xù)問題(劉堯，2006)。據(jù)了解，各985、211高校在推進人事考核改革中，均評定出一些不合格的教師，但因無法流動退出，最終仍多在校內(nèi)安排工作。

(二)新人不能進

我國的高等教育內(nèi)涵式發(fā)展新使命，迫切需要補充一批新教師來共同擔當;同時全球金融危機催發(fā)的新一輪“海歸潮”方興未艾，當前高校處于一個吸引新英才、注入新活力的歷史機遇期。然而，許多高校反映，由于幾乎只有“退休”這一條教師退出的渠道，因而補充新教師只能先等老教師退休［1］，“老人不退休、新人進不來”的現(xiàn)象普遍。教師流動堵塞，退出方式單一，激化了高等教育事業(yè)發(fā)展與高校教師編制只減不增、總量控制的矛盾。教育部數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2000年和2010年高校專任教師退休和調(diào)崗人數(shù)分別占到減員總體的57.9%和59.6%，成為教師退出的主要方式［2］。

(三)能者不平衡

正由于“能進不能出”，高校教師并非“有為才有位”，只要無大錯，即可入編到退休。加之薪酬待遇、職稱評聘較多依賴教齡、資歷等因素，沒有切實體現(xiàn)績效原則，不干、少干的教師承擔任務(wù)少，同樣可以享受基本待遇。一些教師談到，高校內(nèi)部存在著嚴重的20%教師承擔80%教研任務(wù)的“20/80現(xiàn)象”。這在校園蓄積了不可忽視的負能量，讓多干、肯干的教師感到不公平，積極性衰減的風險日益增大。

(四)流動不正常

目前，我國高校教師流動正處于系統(tǒng)內(nèi)與校際間的人才競爭階段(陳玉芬，2013)，地區(qū)之間、高校之間、高校與其它單位之間有限的教師流動，常采取為高端人才提供超高薪酬待遇的惡性競爭方式［3］，并造成“引進一個、打擊一批”的失常局面。一些高端人才的流動兼職，看似雙贏、實則雙難。一方面這些高端人才兼職過多，徒掛虛名，聘請單位難指望，同事頗有微詞;另一方面高端人才時間不夠，精力不足，潛心工作難。這種無序流動，嚴重影響了高等教育領(lǐng)域的協(xié)同創(chuàng)新和團隊建設(shè)，破壞了學(xué)術(shù)生態(tài)，形成惡性循環(huán)(劉堯，2006)。

二、阻礙高校教師合理流動的多元因素

(一)教師權(quán)責認識不清

長期以來，維持高校教師結(jié)構(gòu)穩(wěn)定被看成是保障教師的合法權(quán)益，“維穩(wěn)”被視為高校的首要責任。不少教師認為，“只要進了門、好壞都有份”，將教師崗位身份化、專屬化、固定化看成是教師權(quán)益。一些高校教師的“大鍋飯”觀念根深蒂固，排斥實行教師評價考核、尤其反對隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革，不支持或者逃避人力資本的流動化。一些高校擔憂教師流動會引起抵觸情緒和焦慮心理，造成教師隊伍不穩(wěn)定，因而不得已擱置或不敢開啟流動改革;也有一些高校還是想力圖推進教師合理流動，但缺少高位政策或配套制度，從而困難重重。

事實上，高校教師作為學(xué)術(shù)職業(yè)，需要一群心系教育且素質(zhì)能力適當?shù)娜巳ホ`行職業(yè)操守和職業(yè)使命，從而實現(xiàn)自身價值。單純追求人員結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，將高校維穩(wěn)責任簡單化、定勢化，是與高校教師隊伍成長規(guī)律和高等教育發(fā)展規(guī)律的要求背道而馳的。

(二)內(nèi)外部保障規(guī)范不足

一方面，外部的社會保障制度不到位。醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保險制度建設(shè)不足，直接阻礙了高校教師合理流動?，F(xiàn)有社會保障體系下，事業(yè)單位人員與企業(yè)員工在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險方面的“雙軌制”導(dǎo)致待遇差距大，尤其不利于公辦高校教師向企業(yè)、民辦高校等流動。不能做到保險“可攜帶”、“保障跟著人流走”，高校教師跨行業(yè)、跨地區(qū)流動，其社會保險關(guān)系接續(xù)難，就會使其顧慮失去生活的保障，承擔較大風險。

另一方面，學(xué)校內(nèi)部制度建設(shè)也不配套。大部分高校對教師流動的標準程序、途徑渠道、申訴救濟等缺乏一套完善的規(guī)章制度;同時，缺少對教師流動政策落實過程中的監(jiān)督規(guī)范，較多學(xué)校也沒有教師職業(yè)轉(zhuǎn)換的咨詢服務(wù)制度。

(三)流動手段辦法單一

當前，高校教師流動或退出的主要方式是退休和調(diào)崗，缺少地區(qū)間、公辦高校間、公辦與民辦高校間、行業(yè)間的合理流動。一些歐美發(fā)達國家高校普遍采用“非升即走”的晉升制、不同職稱的任期制、高校間的兼職制和離職退出補償?shù)确绞?，通過多種途徑實現(xiàn)教師合理流動［4］。但我國高校還沒有普遍采用相應(yīng)的方式方法，一些先行先試的高校因承擔率先改革代價而步履維艱。

高校教師流動缺乏科學(xué)、可操作的辦法，對教師的退出方式和退出程序等沒有明確規(guī)定，教師的轉(zhuǎn)崗或退出也沒有具體的操作方案，因此致使合理流動難以落地和實施。

(四)隊伍績效管理不夠

追求業(yè)績和效率是后金融危機時代全球高校的共同目標。高校績效管理需要各利益相關(guān)方的自覺認同、積極參與，有沒有認真執(zhí)行合同聘用、權(quán)責明晰、能進能出的人事制度，是影響高校教師隊伍流動的深層因素。我國高校存有濃厚的“人情社會”和“關(guān)系文化”的特征，依法治教、從嚴管理的績效文化氣氛比較淡薄。

少數(shù)高校在有利于教師流動的績效管理過程中，雖然思想上高度重視，制度建設(shè)也基本到位，但往往是“高層有熱情、中層有疑惑、基層有抵觸”，并沒有達成全員共識。究其原因，除了思想認識存在誤區(qū)外，各參與方之間缺乏共識、管理從寬、績效文化氛圍不濃，也是重要原因。

三、促進高校教師合理流動的對策建議

如何進一步促進高校教師合理流動，激發(fā)高校和教師個體的活力是目前高校人事管理制度改革的重點領(lǐng)域。結(jié)合上述分析和相關(guān)資料，本文提出具體建議如下:

(一)深化教師流動的權(quán)責認識

國際高等教育強國的實踐證明，教師流動是當代高校發(fā)展進步的活力之源，是推進高等教育事業(yè)大踏步趕上時代要求的重要舉措。要正視在回答“大學(xué)為誰而建”問題時的理念偏差，在高校打破“鐵飯碗”觀念，牢固確立高校教師“流動是合理的”共識?！傲魉桓?，戶樞不蠹”，教師隊伍只有在不停的流動變化中才能永葆生機和活力。要統(tǒng)一高校教師隊伍應(yīng)是一個優(yōu)秀的學(xué)者共同體的認識，充分體現(xiàn)人才資源“適者留存、不適者流動”的特性，及時退出不合格教師。一方面，要明確高校有推進教師合理流動特別是不合格教師退出的權(quán)責，推行高校維穩(wěn)責任細化措施，解決學(xué)校人員流動負擔重的問題。另一方面，要建立開放靈活、流轉(zhuǎn)有序、能進能出的流動機制，做到政策配套、程序公正、推進有序，從利益增量的角度消除相關(guān)群體對流動的抵觸情緒和心理焦慮，達到“盤圓則水圓，盂方則水方”的境地。

(二)加快不同社會保險制度并軌的改革步伐

高校教師的社會保險改革是合理流動的首要前提。教師的醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險應(yīng)做到框架清晰，數(shù)額和來源可預(yù)期，行業(yè)間的待遇差異不大，可參照相關(guān)制度，分別納入統(tǒng)一的社會醫(yī)療、失業(yè)、工傷等保險體系。教師的養(yǎng)老保險涉及面廣、數(shù)額巨大、不確定性因素多，可實行“老人老辦法、新人新辦法、中人綜辦法”改革措施。即改革前退休的老人，按照原來由各級財政撥付退休金的辦法統(tǒng)一安排。改革后接收的新人，則完全按新辦法執(zhí)行，學(xué)校和新進教師按照國家規(guī)定在地方政府社保機構(gòu)購買基本社會保險。處于老人與新人之間、目前在編在崗的“中人”，屬于大頭，立足新養(yǎng)老保險制度推行前有若干年沒有繳費的情況?！爸腥恕钡酿B(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金之間存在缺口，會產(chǎn)生基本養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金隱性債務(wù)，需由國家統(tǒng)一制定養(yǎng)老金債務(wù)彌補方案進行彌補。同時，針對“中人”、“新人”的實際養(yǎng)老待遇缺口，按照國家設(shè)立職業(yè)年金的部署，建立教育年金或教育退休金制度，以彌補實行改革后待遇降低的部分，給所有人一顆“定心丸”，實現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌。即參考目前實施的退休待遇標準，測算后將其分類調(diào)整為由與國家社保制度接軌的養(yǎng)老金，加上由工作單位設(shè)立的教育年金或教育退休金兩大塊組成。高校教師退休待遇中的“養(yǎng)老金”部分，享受標準與繳費的標準掛鉤。而教育年金或教育退休金則由各高校根據(jù)實際情況建立相對獨立的制度，它是面向本校教師退休后的一種福利制度，其標準與教師退休時的薪酬標準、職位、服務(wù)年限和對學(xué)校的貢獻程度掛鉤。

(三)建立承認高校教師職業(yè)貢獻的社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度

堅持尊重知識、尊重人才和保證公平的導(dǎo)向，承認高校教師在職前學(xué)習(xí)準備期長、入職后工作與休息界限模糊的高投入型職業(yè)特點，建立承認高校教師職業(yè)貢獻的社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。借鑒歐盟各國人口跨國流動時分段計算保險的接續(xù)做法，將高校教師納入整個社會保障體系后，對退出教育行業(yè)、另擇職業(yè)的高校教師，承認其在高校工作期間的階段性貢獻，退休時按不同時期不同比例來累計相關(guān)待遇，通過這種利益平衡方式來促進平穩(wěn)流動。完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等保險關(guān)系的跨地域、跨行業(yè)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，實現(xiàn)各種保險繳費年限在各地、各類單位互認，累計合并計算。實現(xiàn)高校和企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位社會保障制度的有效銜接，促進高校教師向政府機關(guān)和企業(yè)單位的合理流動，促進跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨單位合作，推動形成高水平的教學(xué)和科研創(chuàng)新團隊。

(四)加大高校教師社會保障改革的扶持力度

建立高校教師社會保險資金的多元籌措機制，通過“政府投一批、學(xué)校集一些、個人繳一些、市場籌一些”的方式，解決資金來源問題，實行基金管理，依法依規(guī)運作和發(fā)放。按照國務(wù)院事業(yè)單位改革的精神，事業(yè)單位將按行政職能型、公益服務(wù)型、經(jīng)營型三類劃分，保留公益服務(wù)型事業(yè)單位，其他改為機關(guān)和企業(yè)。高校屬于應(yīng)保留的公益服務(wù)類事業(yè)單位，經(jīng)費主要由政府財政承擔，其教師社會保險改革也將主要由財政承擔。因此，各級財政要對高校教師社會保險制度改革進行專項支持，支付統(tǒng)籌并軌的成本，花錢建機制。

(五)加強合理流動的配套制度建設(shè)

參照國際學(xué)術(shù)領(lǐng)域通行規(guī)則，分類管理教師群體，建立健全定位科學(xué)、銜接緊密、相互協(xié)調(diào)的教師、職員、輔助支撐人員等不同崗位的職務(wù)晉升序列與發(fā)展軌道。建立能力貢獻與崗位職責相適應(yīng)、能上能下、能進能出的職務(wù)聘任制度，明晰資質(zhì)標準和職責要求，促進各類人員釋放效能、健康成長。完善以勞動合同為主要形式的契約聘用制度，實現(xiàn)由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變、由行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變［5］。建立教師流動特別是退出的評判標準和辦法，健全教師流動的權(quán)益申訴和救濟保障制度。加強教師流動制度的監(jiān)督落實，完善教師職業(yè)發(fā)展措施。以教師流動制度改革為抓手，可結(jié)合高水平大學(xué)建設(shè)目標和“國家試點學(xué)院”的主要改革任務(wù)，將其作為先行先試的基地。

(六)豐富流動方式與手段

完善崗位管理和聘用辦法，一是對現(xiàn)有在編人員，實行學(xué)校和院系所的“雙聘制”，強化聘期管理與考核，實行“能上能下”、“非聘即出”;二是對新聘人員試行流動編制，加強考核，實行“非聘即走”、“非升即走”的考核退出方式;三是對流轉(zhuǎn)退出人員試行統(tǒng)籌教齡、校齡、年齡、貢獻率和薪資水平基礎(chǔ)上的買斷工齡等方式。此外，健全學(xué)術(shù)人才的市場化、社會化機制［6］，推進符合事業(yè)單位發(fā)展趨勢和高校規(guī)律特點的各類人員設(shè)崗、聘用、管理的社會化改革。完善行業(yè)自律的管理辦法，增進人員流動的質(zhì)量和效率。建立人才信息共享系統(tǒng)，搭建人才交流信息平臺，提高人才流動的適配性和便捷性。

(七)建立健全績效管理體系

完善績效評價制度，平衡數(shù)量和質(zhì)量要求，全面客觀地評價教師行為和表現(xiàn)。以事業(yè)發(fā)展和崗位職責要求為導(dǎo)向，對各類人員設(shè)計有針對性的考核模式，改進同行專家、專業(yè)組織和學(xué)生多元參與的發(fā)展性評價方式，引入校外機構(gòu)的第三方評價機制，合理規(guī)避人事管理風險。建立以業(yè)績貢獻為導(dǎo)向的保障有力、激勵有效、獎懲結(jié)合、嚴格管理的評價處置機制，將評價結(jié)果用于人事決策、個人發(fā)展等方面，引導(dǎo)個人發(fā)揮專業(yè)特長、提高工作績效，幫助學(xué)校優(yōu)化資源配置、提高整體水平［7］。教師流動與退出要以績效評價結(jié)果為依據(jù)，確保流動與退出的科學(xué)性和合理性?；诳冃гu估的高校教師流動過程中，要摒棄“一刀切”的方式，在每個環(huán)節(jié)、每個層面都要開展廣泛深入的溝通，取得大家積極支持和理解。此外，大力培育和弘揚績效文化，讓“對事不對人”的理念深入人心，使績效管理和合理流動形成助推高校質(zhì)量提升的正效循環(huán)。

總之，高校教師的合理流動，是推進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的重要“加速器”之一。只要“流”得有序，“動”得有效，就能大幅度地激發(fā)廣大高校教師的內(nèi)生動力，快速增強我國高校的發(fā)展活力與創(chuàng)造潛力。

［1］陳 超.高水平大學(xué)教師招聘問題的思考——從處理七對關(guān)系論起［J］.徐州工程學(xué)院學(xué)報，(社會科學(xué)版)，2013，(3):105－108.

［2］教育部網(wǎng)站.教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/list.html.

［3］［6］李立國.建立合理有序的高校教師流動機制研究［J］.國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2010，(1):49 －53.

［4］楊華祥，黃啟兵.美、德高校教師流動機制比較研究［J］.比較教育研究，2008，(5):72 －76.

［5］于永華.聘任制背景下高校教師流動問題的理性思考［J］.遼寧教育研究，2007，(11):92 －96.

［7］傅建明，蘇潔.高校教師群體知識共享的障礙及其對策分析——一種社會資本的視角［J］.徐州工程學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013，(5):100 －104.