政府引導(dǎo)和扶持民辦高等教育發(fā)展研究

羅殷

我國民辦高等教育經(jīng)過三十多年的發(fā)展，在聚集社會教育資源、促進(jìn)高等教育體制改革、加快高等教育大眾化進(jìn)程、培養(yǎng)滿足社會發(fā)展的應(yīng)用型人才等方面做出了重要的貢獻(xiàn)，已逐漸發(fā)展成為我國高等教育體系中不可或缺的重要組成部分。在整體發(fā)展取得明顯成效的同時，我國民辦高等教育的發(fā)展仍面臨著許多現(xiàn)實(shí)的難題和困境，如辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源較為單一、師資數(shù)量不足且教師穩(wěn)定性較差、優(yōu)惠政策難以落實(shí)等，這些都嚴(yán)重制約了民辦高等教育的發(fā)展?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出，要“大力支持民辦教育”，并將其作為各級政府的重要工作職責(zé)。探索并創(chuàng)新政府支持民辦高等教育發(fā)展的相關(guān)政策和制度，是新時期推動我國民辦高等教育健康、持續(xù)發(fā)展的重要條件和有力保障。

一、政府引導(dǎo)和扶持民辦高等教育發(fā)展的理論支撐

1.準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論。準(zhǔn)公共產(chǎn)品是經(jīng)濟(jì)學(xué)中依據(jù)產(chǎn)品在消費(fèi)上具有的特性而分類產(chǎn)生的一種產(chǎn)品。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論依據(jù)產(chǎn)品在消費(fèi)中是否具有排他性和競爭性的屬性及其排他和競爭的程度，將產(chǎn)品分為私人、公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品三大類。私人產(chǎn)品的顯著特點(diǎn)是在消費(fèi)上具有排他性和競爭性，即這類產(chǎn)品只為購買它的消費(fèi)者個人單獨(dú)享用，具有利益上的獨(dú)占性和排他性。公共產(chǎn)品的特點(diǎn)與私人產(chǎn)品恰恰相反，在消費(fèi)上具有非排他性和非競爭性，即這類產(chǎn)品為公眾所共有，具有利益上的公共性和共享性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品介于私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間，其最大的特點(diǎn)是具有有限的非競爭性和有限的非排他性。一般認(rèn)為，私人產(chǎn)品應(yīng)由市場提供，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)由政府與市場共同提供。

我國的民辦高等教育作為社會公益性事業(yè)，兼有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特性，是一種非常典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。其準(zhǔn)公共性主要表現(xiàn)在以下方面：一是受教育者個人在接受民辦高等教育獲得收益的同時，國家和社會也從中增加了收益，這種巨大的外部社會效益是正面的，且為社會公眾所共享、共用和共有；二是民辦高等教育的資源總量是有限的，學(xué)生及家長必須付費(fèi)才能享用，每增加一個學(xué)生接受民辦高等教育，必然就會在一定程度和范圍內(nèi)減少原有的教育資源，降低原有學(xué)生享受到的教育服務(wù)水平，這都說明了民辦高等教育具有一定的競爭性和有限的排他性。正是由于民辦高等教育具有非常明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，加之其本身作為社會公益性教育事業(yè)，為國家和社會做出的貢獻(xiàn)越來越大，政府有責(zé)任和義務(wù)采取有效措施支持民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展。

2.高等教育成本分擔(dān)理論。20世紀(jì)80年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家布魯斯·約翰斯通首次提出高等教育成本分擔(dān)理論。他認(rèn)為，無論在什么社會、體制和國家中，高等教育的教育成本都應(yīng)當(dāng)由在教育中獲得益處的各個方面分擔(dān)，并且這種分擔(dān)應(yīng)遵循兩條原則：一是利益獲得原則，即高等教育受益的各方都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的成本；二是能力支付原則，即所有從高等教育中獲益的各方，都應(yīng)該按照其支付能力的大小來支付教育成本。該理論的提出，不僅為緩解教育經(jīng)費(fèi)供給與需求之間的矛盾提供了基本的理論依據(jù)，也指明了現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)路徑。

民辦高等教育作為我國高等教育事業(yè)的重要組成部分，在解決教育資金不足、擴(kuò)大教育資源總量、培養(yǎng)社會急需人才、節(jié)省國家人才培養(yǎng)成本等方面發(fā)揮了重要的作用，為國家和社會做出了不可忽視的貢獻(xiàn)。按照高等教育成本分擔(dān)理論及其相應(yīng)的分擔(dān)原則，政府作為公共事業(yè)的提供者與維護(hù)者以及社會與公共利益的代表，利用公共財政分擔(dān)、扶持和支持民辦高等教育不僅是應(yīng)有之義，更是義不容辭的責(zé)任，而且這種扶持能起到“四兩撥千斤”的功效。

二、政府引導(dǎo)和扶持民辦高等教育發(fā)展的政策和制度創(chuàng)新

我國民辦高等教育自恢復(fù)發(fā)展以來，各級政府均出臺和制定了規(guī)范和促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展的相關(guān)的準(zhǔn)入制度和規(guī)范性鼓勵措施，在規(guī)范和促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展方面取得了很大成效。黨的“十八大”提出“鼓勵引導(dǎo)社會力量興辦教育”，表明國家關(guān)于民辦高等教育法律法規(guī)政策的價值取向，已由鼓勵和規(guī)范轉(zhuǎn)為鼓勵和引導(dǎo)。黨和政府引導(dǎo)和扶持民辦高等教育發(fā)展的方向越來越明確，態(tài)度越來越明朗，這必將進(jìn)一步促進(jìn)民辦高等教育政策和制度建設(shè)的健全和規(guī)范。在現(xiàn)行的法律法規(guī)框架體系下，鼓勵和引導(dǎo)民辦高等教育發(fā)展的相關(guān)政策創(chuàng)新和制度建議主要有：

1.創(chuàng)設(shè)良好的社會環(huán)境，大力扶持和引導(dǎo)民辦高等教育的發(fā)展。民辦高等教育作為一種新生事物，其發(fā)展必然會受到社會環(huán)境的種種制約和影響。由于我國民辦高等教育是在公立高等教育發(fā)展比較成熟、體系比較完備的情況下產(chǎn)生的，且其整體發(fā)展歷史較短，辦學(xué)積累較少，目前的辦學(xué)質(zhì)量及整體辦學(xué)實(shí)力與公辦高校還有較大差距，再加上傳統(tǒng)的“重公輕私”觀念的束縛，導(dǎo)致社會對民辦高等教育的認(rèn)可度普遍不高，甚至存有一定的偏見和誤解。這勢必在一定程度上阻滯和影響民辦高等教育的發(fā)展，也容易造成管理機(jī)構(gòu)對民辦教育管理工作的“缺位”“錯位”或“越位”。因此，政府層面應(yīng)該統(tǒng)一思想，切實(shí)明確民辦高等教育是高等教育整體事業(yè)發(fā)展必不可少的重要組成部分的觀念，認(rèn)真貫徹執(zhí)行現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)和政策制度，引導(dǎo)和樹立民辦高等教育發(fā)展的典型，努力為民辦高等教育的發(fā)展創(chuàng)造公平競爭和良性寬松的社會環(huán)境，大力扶持和引導(dǎo)民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展。

2.設(shè)立民辦高等教育發(fā)展專項資金，健全和完善公共財政對民辦高等教育的支持和資助體系。我國民辦高等教育的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依靠學(xué)費(fèi)積累和舉辦者的投入，基本沒有國家財政的支持和社會捐助。在目前政府和社會對民辦高校的辦學(xué)條件和教育質(zhì)量不斷提出新的、更高要求，物價連年上漲導(dǎo)致辦學(xué)成本大幅度上升而民辦高校的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻多年不變或微變的情況下，民辦高等教育經(jīng)費(fèi)不足的問題愈顯突出。

民辦高等教育的“公益性”和公共教育財政的“公共性”決定了政府有責(zé)任和義務(wù)對民辦高等教育進(jìn)行財政扶持與資助。在目前的政策框架體系下，國家應(yīng)明確將各級政府設(shè)立“民辦教育發(fā)展專項資金”作為一種強(qiáng)制性的要求而非只是建議，并逐步完善多元化的公共財政對民辦高校的鼓勵、扶持體系。目前可采取的措施，一是通過普惠性資助的形式，根據(jù)民辦高校是否營利和學(xué)校法人財產(chǎn)屬性的明晰程度，按不同標(biāo)準(zhǔn)或按公辦高校生均撥款的一定比例下?lián)苌?jīng)費(fèi)。二是設(shè)立競爭性項目，通過開展民辦高校示范校建設(shè)，設(shè)立民辦高等教育質(zhì)量提升工程、教師能力提升計劃等項目形式，支持和鼓勵民辦高校通過承擔(dān)項目獲取經(jīng)費(fèi)支持。

3.創(chuàng)建基于身份平等的民辦高校教師社會保障制度，切實(shí)落實(shí)民辦高校教師與公辦高校教師的平等地位和實(shí)際待遇。作為民辦非企業(yè)單位，民辦高校教師的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險和住房公積金只能參照企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)繳納，其在職和退休后各方面的待遇都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公辦高校教師。這不僅嚴(yán)重影響了民辦高校教師隊伍的穩(wěn)定和學(xué)校整體的發(fā)展，而且也有悖于社會的公平性原則和同工同酬的勞動分配制度。

政府及教育主管部門應(yīng)創(chuàng)建基于身份平等的民辦高校教師社會保障制度，主要可采取三種途徑：一是通過對民辦高校按規(guī)模單獨(dú)核編，允許達(dá)到規(guī)定要求的民辦高校教師參加所在地、市等機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險，落實(shí)民辦高校教師在職和退休后在工資待遇、養(yǎng)老等方面享有與公辦高校教師同等的權(quán)利等；二是可以參照臺灣地區(qū)的做法，民辦高校教師參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險，其退休后的待遇及相關(guān)費(fèi)用由教職工本人、學(xué)校和政府三方共同承擔(dān)，即除了民辦高校教職工在職時自己繳納的養(yǎng)老保險和學(xué)校配套繳納的部分外，其與公辦高校同級教師的不足部分由國家和省級財政各支出1/2；三是政府制定相關(guān)管理辦法，督促和鼓勵各民辦高校在依法參加國家法定的基本養(yǎng)老保險并履行繳費(fèi)義務(wù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各校的經(jīng)濟(jì)承受能力建立教師的補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，并將民辦高校是否建立并實(shí)施補(bǔ)充養(yǎng)老保險制度，作為學(xué)校申請民辦高等教育發(fā)展專項資金的條件之一。這些制度的規(guī)范實(shí)施，不僅能有效改善教師待遇，解決民辦高校教師的后顧之憂，更有利于民辦高校穩(wěn)定和吸引優(yōu)質(zhì)師資，提高學(xué)校整體辦學(xué)水平。

4.擴(kuò)大民辦高校辦學(xué)自主權(quán)，引導(dǎo)民辦高校完善自主辦學(xué)和自我管理機(jī)制。民辦高等教育的健康發(fā)展，除了靠外部社會力量的扶持和政府的引導(dǎo)和管理外，積極的內(nèi)部“自為”因素同樣不可缺少。對民辦高校來說，擁有充分的辦學(xué)自主權(quán)，是學(xué)校發(fā)揮體制機(jī)制優(yōu)勢、加速激活內(nèi)生發(fā)展動力、提升教育質(zhì)量和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。目前，有不少省市在探索擴(kuò)大民辦高校辦學(xué)自主權(quán)方面出臺了相應(yīng)的意見和措施，進(jìn)一步激活了民辦高校的辦學(xué)活力，調(diào)動了民辦高等教育工作者的主動性和積極性，在促進(jìn)民辦高等教育事業(yè)發(fā)展方面取得了顯著的成效。在引導(dǎo)和鼓勵民辦高等教育發(fā)展時，相關(guān)的政府及其管理部門應(yīng)注意力求因地制宜、結(jié)合實(shí)際，逐步擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，如在學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的健全和完善、學(xué)校內(nèi)部管理體制和組織架構(gòu)、學(xué)科專業(yè)的設(shè)置和調(diào)整、招生規(guī)模和招生計劃、收費(fèi)權(quán)限、教學(xué)管理等方面予以一定的自主權(quán)，同時給予適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和管理，引導(dǎo)學(xué)校逐步完善自主辦學(xué)和自我管理的機(jī)制，從而真正形成學(xué)校依法辦學(xué)、政府依法管理、社會依法監(jiān)督的良性互動機(jī)制，促進(jìn)民辦高校進(jìn)一步提高辦學(xué)質(zhì)量和整體辦學(xué)水平。

民辦高等教育在我國高等教育事業(yè)的整體發(fā)展中發(fā)揮著不可或缺的重要作用，民辦高等教育事業(yè)能否實(shí)現(xiàn)健康、科學(xué)和可持續(xù)的發(fā)展，離不開政府的政策引導(dǎo)和制度支持。在現(xiàn)有政策體系框架內(nèi)，尋求政府鼓勵和引導(dǎo)民辦高等教育發(fā)展的相關(guān)制度設(shè)計，增強(qiáng)各項政策的可操作性并切實(shí)加強(qiáng)實(shí)施力度，必將對我國民辦高等教育的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。