社會(huì)組織失靈及其糾治——基于孵化器網(wǎng)絡(luò)視角

王 傅

社會(huì)組織失靈(或稱(chēng)第三部門(mén)失靈)現(xiàn)象在世界范圍內(nèi)存在，薩拉蒙(Salamon)稱(chēng)之為“志愿失靈”[1]（P110-113）。 在我國(guó)，由于組織結(jié)構(gòu)因素、法律制度因素、文化背景因素以及歷史和現(xiàn)實(shí)因素，社會(huì)組織失靈的情況更為嚴(yán)重[2]。為解決這一問(wèn)題，有必要對(duì)社會(huì)組織失靈的現(xiàn)狀和原因進(jìn)行分析，以尋找解決之道。

一、社會(huì)組織失靈現(xiàn)狀及其原因分析

最早對(duì)“社會(huì)組織失靈”進(jìn)行探討的是薩拉蒙。他站在慈善的角度將其稱(chēng)之為 “志愿失靈”(VoluntaryFailure)，是指非營(yíng)利組織行為偏離公益機(jī)制，出現(xiàn)資源配置低效或非公共性現(xiàn)象。他認(rèn)為有四個(gè)方面的表現(xiàn)：一是慈善不足（Philanthropicinsufficiency），即所募資源不夠開(kāi)支；二是慈善活動(dòng)較為狹隘（Philanthropicparticularism），即只面對(duì)特定社會(huì)群體，忽視了另一些急需幫助的群體，導(dǎo)致資源浪費(fèi)；三是慈善組織的家長(zhǎng)作風(fēng)(Philanthropic paternalism)，即內(nèi)部管理的不民主化和不透明；四是慈善組織的業(yè)余性(Philanthropicamateurism)，即慈善工作由志愿人士去做，他們愛(ài)心有余，而專(zhuān)業(yè)性不足，影響服務(wù)質(zhì)量。

在我國(guó)，社會(huì)組織發(fā)展歷史較短，失靈現(xiàn)象較多。除薩拉蒙所述一般性失靈表現(xiàn)外，還有很多中國(guó)特色的失靈表現(xiàn)，如違規(guī)行為、腐敗現(xiàn)象、公信力缺失、自身合法性不足、生存狀態(tài)艱難等等。現(xiàn)將具體情況及其原因概述如下：

（一）生存危機(jī)導(dǎo)致慈善不足

這一問(wèn)題主要出在民間公益組織身上。很多草根民間組織連生存都成問(wèn)題，自己都是資金鏈上的“弱勢(shì)群體”，扶助社會(huì)上的弱勢(shì)人群就更加顯得力不從心。長(zhǎng)久以來(lái)，相對(duì)于有官方背景和資源的慈善組織，民間組織的生存非常艱難。一項(xiàng)對(duì)中國(guó)草根慈善組織的調(diào)查顯示，能夠生存兩年以上的組織不到30%，能夠生存3～4年的僅僅15%。草根慈善組織隊(duì)伍不穩(wěn)定，與其活動(dòng)資金來(lái)源有很大關(guān)系[3]。

此外，從事公益事業(yè)的人員待遇水平偏低，也是不爭(zhēng)的事實(shí)。據(jù)王菊芬2007年在上海市4個(gè)行政區(qū)對(duì)2000名目前在公益性崗位就業(yè) (至少已經(jīng)工作6個(gè)月)人員的調(diào)查顯示，與上海市職工平均工資收入相比，公益性就業(yè)人員的工資明顯偏低。公益性崗位就業(yè)人員的平均工資低于其他任何類(lèi)別企業(yè)的職工，僅相當(dāng)于上海市職工平均工資的35%[4]。由于缺少穩(wěn)定的資金來(lái)源，員工待遇偏低，公益組織難以找到真正的優(yōu)秀人才，現(xiàn)有的人才也流失嚴(yán)重，面臨孤立無(wú)援的困境。以社會(huì)工作者為例，深圳市社會(huì)工作者協(xié)會(huì)公布一組數(shù)據(jù)：截至2013年年底，深圳社工流失率已達(dá)19.8%，逼近20%的人才流失警戒線(xiàn)。在流失的社工中，有超過(guò)70%的人不再?gòu)氖律绻ば袠I(yè)。2014年5月，中國(guó)青年報(bào)社社會(huì)調(diào)查中心通過(guò)民意中國(guó)網(wǎng)和益派對(duì)全國(guó)3012人進(jìn)行的相關(guān)調(diào)查顯示，高達(dá)73.4%的受訪(fǎng)者不了解社工行業(yè)。其中，50.2%的人誤以為社工就是義工或志愿者，23.2%的人將社工當(dāng)成了居委會(huì)人員[5]。

（二）合法性不足導(dǎo)致舉步維艱

合法性（Legitimacy，林毓生建議譯為正當(dāng)性，1999）是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)跨學(xué)科術(shù)語(yǔ)，表明某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ)。而在我國(guó)，社會(huì)團(tuán)體的合法性可分為社會(huì)合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性四種，后三者都是由國(guó)家認(rèn)定，可統(tǒng)稱(chēng)為國(guó)家合法性[6]。在我國(guó)“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”格局的影響下，社會(huì)合法性往往也“以政府為基礎(chǔ)”，具有局限性和依附性。因此，當(dāng)前我國(guó)的合法性，實(shí)際上是“合法律性”。

許多草根公益組織初創(chuàng)時(shí)僅是有了一定程度的社會(huì)合法性，在有限的空間、以有限的方式進(jìn)行活動(dòng)。他們?cè)谌狈Ψㄒ?guī)規(guī)范和政府支持的情況下，小心翼翼地爭(zhēng)得自己的生存空間，只能在工商注冊(cè)甚至是‘黑戶(hù)’的背景下依靠志愿精神培育中國(guó)的公民意識(shí)，或者自生自滅”[7]（P56）。 以民辦非企業(yè)單位為例，按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《取締非法民間組織暫行辦法》規(guī)定，當(dāng)前，我國(guó)未經(jīng)登記的 “非法民辦非企業(yè)單位”占到了90%以上。未經(jīng)登記，其實(shí)就是非法組織，其籌款不具備法律效力，無(wú)論本土還是國(guó)外的基金會(huì)、企業(yè)和個(gè)人的捐款捐物，都不能依法接受。籌款如此，進(jìn)行更廣泛的合作就更難了。

（三）自主性缺失導(dǎo)致固步自封

自主性是社會(huì)組織的特色。但我國(guó)的社會(huì)組織，特別是官辦社會(huì)組織，過(guò)度地受制于政府，甚至辦公地點(diǎn)都設(shè)在政府大院，直接被納入官方組織的網(wǎng)絡(luò)之中，處于政府的直接管理之下，喪失了靈活性、創(chuàng)新性和自我發(fā)展能力[8]。這些機(jī)構(gòu)由于缺乏監(jiān)督，服務(wù)社會(huì)能力不足，資源配置效率低下，完全起不到社會(huì)組織應(yīng)該起到的糾正政府和市場(chǎng)失靈的作用。很多草根公益組織，由于受到了財(cái)團(tuán)或企業(yè)的資助，“拿人手軟吃人嘴短”，更是在方方面面受制于他人。此外，雙重登記的社會(huì)組織，往往受到其業(yè)務(wù)主管單位的約束。

二、企業(yè)孵化器網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作模式借鑒

在社會(huì)組織失靈已成常態(tài)的情況下，我們不再將社會(huì)組織想象成能夠終極解決市場(chǎng)和政府失靈問(wèn)題的萬(wàn)能部門(mén)。這同時(shí)意味著傳統(tǒng)的“市場(chǎng)失靈找政府、政府失靈找社會(huì)”的思維模式（類(lèi)似于“猴子掰玉米”式的思維）已經(jīng)失效。要克服“三大失靈”現(xiàn)象，我們不再能“撇開(kāi)原部門(mén)，帶著希望去尋找新部門(mén)”，因?yàn)橐呀?jīng)沒(méi)有更多的第四部門(mén)或第五部門(mén)了。相反，我們應(yīng)該回過(guò)頭來(lái)，在“市場(chǎng)—政府—社會(huì)”的三角網(wǎng)絡(luò)中，重新發(fā)現(xiàn)三大主體的價(jià)值，然后各主體揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，分工合作，才能找到出路。在這里，我們可以借鑒企業(yè)孵化器網(wǎng)絡(luò)的做法，來(lái)尋找糾治社會(huì)組織失靈的良方。

任何一個(gè)具體的組織，由于其經(jīng)營(yíng)規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍等現(xiàn)實(shí)主客觀條件的限制，不可能為其對(duì)象提供所有的服務(wù)，企業(yè)孵化器也是如此，因此，必須把在孵企業(yè)所需要的超越自身業(yè)務(wù)范圍的服務(wù)轉(zhuǎn)介給其他的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)或經(jīng)濟(jì)組織，由此產(chǎn)生了企業(yè)孵化器網(wǎng)絡(luò)組織。網(wǎng)絡(luò)組織是一個(gè)由活性結(jié)點(diǎn)（即成員）的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)成的有機(jī)組織系統(tǒng)[9]（P41）。 孵化器網(wǎng)絡(luò)組織的靈活性和組織成員的獨(dú)立性使得其有較高的孵化能力，又能有效降低自身運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，因此效果優(yōu)于單一的孵化器。網(wǎng)絡(luò)組織的結(jié)構(gòu)形式根據(jù)其結(jié)點(diǎn)的功能不同，又分為有盟主的網(wǎng)絡(luò)組織（盟主結(jié)點(diǎn)具有管理協(xié)調(diào)功能）和無(wú)盟主的網(wǎng)絡(luò)組織（各結(jié)點(diǎn)對(duì)等）。通過(guò)形成網(wǎng)絡(luò)，可以盡可能降低交易成本，提高孵化成效。

既然可以采用網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作模式來(lái)孵化企業(yè)，也可以借鑒此方式來(lái)孵化社會(huì)組織。社會(huì)組織的權(quán)力不及政府，財(cái)力不及企業(yè)，力量很微弱，又受到公益目標(biāo)和志愿失靈的雙重困擾，在初創(chuàng)期想要生存下來(lái)已屬不易，要想最終成為能與政府和企業(yè)相制衡的獨(dú)立部門(mén)，更需要幫助。在社會(huì)組織成長(zhǎng)的幼弱時(shí)期，也可以采用多主體網(wǎng)絡(luò)孵化的方式加以培育。

三、社會(huì)組織失靈的矯治對(duì)策

（一）加強(qiáng)孵化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的建設(shè)

正如一棵草的培育需要土壤、陽(yáng)光、空氣和水一樣，一個(gè)公益組織能否被孵化成功，孵化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境極為重要。對(duì)于企業(yè)和社會(huì)組織而言，環(huán)境實(shí)質(zhì)上就是資本、人才、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素[10]。在當(dāng)前國(guó)情條件下，社會(huì)組織所面對(duì)的配置條件孵化環(huán)境主要是政府環(huán)境。政府環(huán)境包括硬環(huán)境和軟環(huán)境兩部分。硬環(huán)境主要是指基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括場(chǎng)地、設(shè)備、交通、資金以及相關(guān)的資源等。軟環(huán)境主要包括以下兩個(gè)方面：

1.政策制度和法律環(huán)境

合法性困境是影響很多社會(huì)組織產(chǎn)生和發(fā)展的瓶頸?，F(xiàn)行社會(huì)組織法規(guī)以是否登記為主要標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分民間組織的“合法”與“非法”，實(shí)際上剝奪了大多數(shù)未經(jīng)登記的民間組織生存的法律資格，使得很多具備正當(dāng)性條件的社會(huì)組織成為 “非法組織”[11]。造成這一現(xiàn)象的主要原因，不是社會(huì)組織的問(wèn)題，而是社會(huì)組織的法律體系不健全。目前，我國(guó)社會(huì)組織的管理“規(guī)制匱乏”問(wèn)題突出。雖然國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金管理?xiàng)l例》，民政部出臺(tái)了《取締非法民間組織暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等，這些規(guī)定都是行政法規(guī)或規(guī)章，立法層次低，著眼點(diǎn)都在登記上，而且登記條件苛刻，將很多正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)組織拒之門(mén)外。因此，我國(guó)急需一部由全國(guó)人大制定的基本法律，并與行政法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成法律體系，其重心是對(duì)社會(huì)組織行為加以規(guī)范和指引。比如：何種行為是禁止的，何種行為是倡導(dǎo)的，何種行為受何種法律限制，以及不同違法行為承擔(dān)不同的法律責(zé)任等明確清晰的信息。社會(huì)組織能否依照其宗旨服務(wù)于社會(huì)，是通過(guò)其行為表現(xiàn)出來(lái)的，行為(而不是“登記”的身份)才是法律要規(guī)范的對(duì)象，是其合法與否的標(biāo)準(zhǔn)。

2.人才環(huán)境

人才是組織的核心。社會(huì)組織不能全部由志愿者完成，需要專(zhuān)門(mén)的人才。培養(yǎng)社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人才，也需要以網(wǎng)絡(luò)孵化的理念，也就是多主體協(xié)同育人的理念。在網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同育人中，各主體的職能具體如下：

（1）政府。在協(xié)同育人以糾治社會(huì)組織失靈中，政府是發(fā)起者、引導(dǎo)者和保障者。具體體現(xiàn)在：通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃和引導(dǎo)，為最需要發(fā)展的行業(yè)領(lǐng)域提供服務(wù)；通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，引導(dǎo)社會(huì)組織管理專(zhuān)業(yè)人才向最需要的行業(yè)領(lǐng)域聚集；通過(guò)制定項(xiàng)目成果獎(jiǎng)勵(lì)等政策法規(guī)，為社會(huì)組織發(fā)展提供政策激勵(lì)和制度保障；完善社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人才引進(jìn)機(jī)制，鼓勵(lì)企事業(yè)單位和社會(huì)組織建立社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人才發(fā)展基金，鼓勵(lì)引導(dǎo)用人單位、社會(huì)和個(gè)人投資社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人才資源開(kāi)發(fā)，建立社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)人才庫(kù)。

（2）學(xué)校。在糾治社會(huì)組織失靈中，學(xué)校（主要是高校）一方面直接組織社會(huì)專(zhuān)業(yè)人才，另一方面也可以依靠其智力資源、科研條件與環(huán)境，為社會(huì)組織提供培訓(xùn)、科研和技術(shù)服務(wù)。在培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才時(shí)，學(xué)校應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)學(xué)生將目光投向社會(huì)，投向世界，投向未來(lái)，選取當(dāng)前社會(huì)組織管理中尚未解決或解決相對(duì)不完善的難題，在教師的指導(dǎo)下，利用所學(xué)知識(shí)將其轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。評(píng)價(jià)教學(xué)質(zhì)量高低，不單從考試成績(jī)來(lái)判斷，更應(yīng)該結(jié)合時(shí)代要求，從全方位來(lái)評(píng)判。

（3）社會(huì)組織。在糾治社會(huì)組織失靈中，社會(huì)組織既是受助對(duì)象，也可以是施助者?？梢圆捎谩袄蠋隆钡姆绞?，讓成熟的社會(huì)組織孵化和扶助初創(chuàng)的社會(huì)組織。在協(xié)同育人中，社會(huì)組織可以與高校合作辦學(xué)，參與地方高校人才培養(yǎng)的日常決策，與高校共建人才培養(yǎng)指導(dǎo)委員會(huì)?？梢韵蛏鐣?huì)公眾募集人才培養(yǎng)的發(fā)展基金，專(zhuān)門(mén)用于人才培養(yǎng)的相關(guān)事宜?？梢云刚?qǐng)客座教授(專(zhuān)家)到高校開(kāi)設(shè)講座、兼課，擔(dān)任校外實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師，參與高技能人才的培養(yǎng)并給予相應(yīng)的報(bào)酬。在探討人才培養(yǎng)改革方面，可以不定期組織與兄弟院校及相關(guān)企業(yè)進(jìn)行教學(xué)、科研成果的交流活動(dòng)。

（二）孵化網(wǎng)絡(luò)各結(jié)點(diǎn)之間的協(xié)同互動(dòng)

1.深化改革，政府應(yīng)與其所辦的孵化基地分開(kāi)

在我國(guó)很多省份，仍有政府以國(guó)有資產(chǎn)舉辦的社會(huì)組織培育基地。如廣州市，截至2013年11月，已建成29個(gè)社會(huì)組織培育基地，其中市級(jí)基地1個(gè)，區(qū)、縣級(jí)市的基地9個(gè)，群團(tuán)組織舉辦的基地8個(gè)，街道辦事處開(kāi)設(shè)的培育基地11個(gè)[12]。這種培育基地其實(shí)就是事業(yè)單位。在事業(yè)單位改制大潮中，這種做法是否有悖歷史潮流值得商榷。由于事業(yè)單位其實(shí)就是社會(huì)組織，按照“政社分開(kāi)”的原則，政府理論上應(yīng)該和社會(huì)組織（包括事業(yè)單位）的人員、活動(dòng)、資產(chǎn)、場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)人事必須分開(kāi)。因此，為了保證對(duì)所有社會(huì)組織的公平和公正，政府原則上不應(yīng)再舉辦社會(huì)組織培育基地，而應(yīng)該降低民間社會(huì)組織孵化器的準(zhǔn)入資格，但不放松對(duì)其的監(jiān)管力度。對(duì)于現(xiàn)有的社會(huì)組織培育基地，應(yīng)參照事業(yè)單位改制的方式進(jìn)行改革。

2.政府與社會(huì)組織協(xié)同互動(dòng)：政府主導(dǎo)，扶持創(chuàng)建民間公益孵化器

當(dāng)前，中國(guó)的草根民間組織一直面臨著兩個(gè)困境：注冊(cè)難和獲取資源難，特別是獲取本土資源難。政府也同樣面臨著矛盾：既要扶持草根組織，又要監(jiān)控他們。不扶持不行，但失控了更麻煩。民間孵化器正好可以解決這一難題。

民間公益孵化器也是社會(huì)組織，它為初創(chuàng)期草根公益組織提供包括場(chǎng)地設(shè)備、能力建設(shè)、信息共享、創(chuàng)業(yè)基金、資源拓展、財(cái)務(wù)托管、協(xié)助注冊(cè)、管理咨詢(xún)等關(guān)鍵性支持，以幫助草根公益組織提高整體素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、持續(xù)地運(yùn)作。最有名的是上海恩派（NPI）公益組織發(fā)展中心[13]，它的公益孵化器綜合培育模式特點(diǎn)是“政府支持、民間力量興辦、專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)管理、政府和公眾監(jiān)督、民間公益組織受益”，起到了既為新創(chuàng)草根社會(huì)組織提供支持 （如注冊(cè)、場(chǎng)所、資金、管理等支持），也為政府和社會(huì)組織搭建橋梁（降低政府給初創(chuàng)社會(huì)組織登記的風(fēng)險(xiǎn)）的作用。因此，應(yīng)該扶持創(chuàng)建民間公益孵化器。

3.社會(huì)組織之間協(xié)同互動(dòng)：鼓勵(lì)公募基金支持社會(huì)組織

當(dāng)前，我國(guó)成熟的社會(huì)組織孵化器不多，很多是官辦的社會(huì)組織培養(yǎng)基地，行政色彩濃厚。但是，由初創(chuàng)期不成熟的民間公益孵化器來(lái)培育同樣也是初創(chuàng)期的草根公益組織，對(duì)培育效果必然產(chǎn)生影響。這方面除了繼續(xù)扶持，培育“增量”之外，盤(pán)活“存量”也很重要。比如，可以讓公募基金會(huì)發(fā)揮作用。

當(dāng)前我國(guó)公募基金會(huì)的工作模式往往以運(yùn)作型為主 （即基金會(huì)利用所籌資金自行運(yùn)作公益項(xiàng)目），資助型的較少。在美國(guó)正相反，運(yùn)作型基金會(huì)占總數(shù)比例不到6%[14]。不過(guò)，作為一個(gè)復(fù)雜的實(shí)體，運(yùn)作型基金會(huì)更容易受到公眾的質(zhì)疑，甚至受意外事件影響而失去公信力（如“郭美美事件”與中國(guó)紅十字會(huì)即是一例[15]）。其實(shí)，公募基金會(huì)可以發(fā)揮“官民二重性”的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)與草根公益組織或者公益組織孵化器簽訂長(zhǎng)期合作協(xié)議，拿出資金對(duì)已落實(shí)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)。在項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中，逐步從項(xiàng)目實(shí)施的主體向監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變；同時(shí)，還可以為資助對(duì)象提供合法性支持、公募權(quán)、體制資源及其拓展、財(cái)務(wù)托管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資金支持和交流平臺(tái)等培育，幫助其全面提高自主運(yùn)行和發(fā)展的能力。對(duì)公募基金會(huì)自身來(lái)說(shuō)，也是其改革轉(zhuǎn)型的一種有效途徑。

4.企業(yè)與社會(huì)組織協(xié)同互動(dòng)：政府主導(dǎo)，扶持創(chuàng)建民間公益孵化器

企業(yè)與社會(huì)組織的合作是互惠互利的。就企業(yè)而言，可以拓展公共關(guān)系，降低市場(chǎng)進(jìn)入和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，培養(yǎng)企業(yè)公民意識(shí)，激發(fā)員工的組織身份認(rèn)同感，激勵(lì)員工士氣，提高員工技能。就社會(huì)組織而言，可以獲得多元化資金來(lái)源，減少對(duì)于政府或某一財(cái)團(tuán)的依賴(lài)，提升公眾意識(shí)和認(rèn)知程度，學(xué)習(xí)企業(yè)部門(mén)高效的管理模式和運(yùn)營(yíng)模式。Andreasen等學(xué)者認(rèn)為，企業(yè)與NPO合作的主要類(lèi)型包括:企業(yè)慈善、企業(yè)基金會(huì)、善因營(yíng)銷(xiāo)、活動(dòng)贊助、許可證協(xié)議、共同主題推廣和聯(lián)合經(jīng)營(yíng)[16]。由此可以看出，我國(guó)企業(yè)可根據(jù)社會(huì)大環(huán)境的實(shí)際情況，尋找到與社會(huì)組織完美合作的新模式。

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