論經(jīng)濟(jì)因素對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力的影響——基于執(zhí)行主體的層面

李繼鋒，袁 闐

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)興，則郡縣治；郡縣治，則天下安?！盵1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國政治體制中基層的政權(quán)組織和行政組織，在黨的組織體系和國家行政體系中處于最末端的位置，是將國家意志、大政方針、政策意圖轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果的“窗口”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這特殊的“窗口”定位，就決定了執(zhí)行是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的主旋律。但是長期以來，我國部分基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力弱、執(zhí)行效率低、執(zhí)行成本高等一系列問題依然存在。早在2006年第十屆全國人大第四次會議上，溫家寶總理就曾明確提出了執(zhí)行力問題，并于9月進(jìn)一步指出政府執(zhí)行力不足的具體表現(xiàn)為：“執(zhí)行力弱，政令不暢，有令難行，甚至有令不行，使得政策落實出現(xiàn)‘雷聲大雨點小’的狀況。”[2]“空談?wù)`國，實干興邦”，要做到政令暢通，令行禁止，提高我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行力是一個迫切需要解決的問題。要解決這個問題，就必須首先搞清楚制約基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力提升的諸種因素。造成我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力不足的原因是多方面的，但是相對于執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行成本、執(zhí)行自由度等這些外在制約因素而言，作為內(nèi)因的執(zhí)行主體是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行效力的根本所在。在計劃經(jīng)濟(jì)體系逐漸萎縮、市場經(jīng)濟(jì)逐漸確立的過程中，作為負(fù)有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子主體，具有追逐利益的“經(jīng)濟(jì)人”的特征和傾向，因而從經(jīng)濟(jì)角度探討如何有效地利用執(zhí)行主體的這種傾向性，對于促進(jìn)執(zhí)行主體的執(zhí)行積極性和規(guī)范性的提高，進(jìn)而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的執(zhí)行力就具有了現(xiàn)實意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子：“經(jīng)濟(jì)人”還是“公共人”

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，作為我國最為基礎(chǔ)的政權(quán)組織，是黨和政府密切聯(lián)系廣大人民群眾的“橋梁”和“紐帶”[3]，是貫徹落實國家大政方針的 “前沿陣地”，是實踐社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明和生態(tài)文明的“突破口”，還是廣大基層人民表達(dá)自身利益和訴求的“窗口”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)的最大特點就是直接面對廣大人民群眾，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與其他層級領(lǐng)導(dǎo)相比較而言，具有了領(lǐng)導(dǎo)行為的直接性、執(zhí)行性和實踐性的特點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)行為的直接性、執(zhí)行性和實踐性主要就是由其特殊的基層“地位”所決定的。一方面，黨和國家的各項大政方針的落實，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子帶領(lǐng)廣大人民群眾去執(zhí)行與完成；另一方面，廣大人民群眾管理國家和社會的權(quán)利要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子直接行使，人民群眾的要求一般更是需要直接通過其向上級反映[4]（P244），鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)行為所具有直接性、執(zhí)行性和實踐性的特點，就使得執(zhí)行力對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子而言，顯得格外重要。

“執(zhí)行力”這一概念最早出現(xiàn)于企業(yè)管理的過程中，隨著我國改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、完善，打破了“政企二分法”的局限，這一概念便漸漸引入行政管理的政府研究領(lǐng)域。對于“執(zhí)行力”的概念，學(xué)界有不同解釋的角度，比如有從具體行政行為執(zhí)行的效率角度分析，也有從行政管理角度進(jìn)行定義，還有的從宏觀和微觀的角度進(jìn)行界定①有的學(xué)者從法律的角度，特別是具體的行政行為來解釋執(zhí)行力，即“認(rèn)為執(zhí)行力就是行政過程中可強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力”（具體見羅豪才《行政法學(xué)》）；有的學(xué)者則從行政管理角度，認(rèn)為執(zhí)行力一方面是指政府組織執(zhí)行政策決策的執(zhí)行力，另一方面是指政府組織日常事務(wù)的執(zhí)行力（具體見陳錦文《有效政府與政治執(zhí)行力》）；還有的學(xué)者從宏觀和微觀的角度來界定執(zhí)行力，認(rèn)為宏觀上是指組織整體的執(zhí)行力，微觀上是指組織中個人的執(zhí)行力（具體見莫勇波《政府執(zhí)行力芻議》）。。雖然以上方法都各有其合理性，但由于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)特殊的“地位”和直接性、執(zhí)行性和實踐性的特點，就使得對于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子“執(zhí)行力”的界定，用以上的研究角度就會嚴(yán)重脫離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子“執(zhí)行力”，從執(zhí)行主體的角度進(jìn)行界定就具有了現(xiàn)實的價值。

對于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力的執(zhí)行主體而言，首先，要明確這是一個系統(tǒng)的概念，不僅僅只是班子中具體負(fù)責(zé)執(zhí)行的個人，更是整個班子整體的執(zhí)行力；其次，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力增量的獲得，并不是個人執(zhí)行力的簡單相加，而是整個班子系統(tǒng)執(zhí)行力所形成的“合力”。因此，在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力的執(zhí)行主體時，不應(yīng)僅關(guān)注班子中具體執(zhí)行的個人，更應(yīng)該關(guān)注班子整體“合力”的發(fā)揮。因此，從執(zhí)行主體的角度定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力”主要是指，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子根據(jù)上級指示，有效利用相關(guān)的執(zhí)行資源，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層具體情況，因地制宜地完成預(yù)定目標(biāo)的操作能力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力主要強(qiáng)調(diào)的是整個班子執(zhí)行主體操作性“合力”的發(fā)揮；基于經(jīng)濟(jì)因素對執(zhí)行主體的影響最大，因此，從經(jīng)濟(jì)因素考量基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行主體，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子“經(jīng)濟(jì)人”的角度，探討“經(jīng)濟(jì)人”帶給鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的制約和機(jī)遇，并有針對性地提出如何提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力就具有了現(xiàn)實意義。

關(guān)于執(zhí)行主體性質(zhì)的假設(shè)主要有兩個方面，即“經(jīng)濟(jì)人”和“公共人”兩個角度。在我國傳統(tǒng)的行政觀念，都是強(qiáng)調(diào)執(zhí)行主體“公共人”的特征，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)班子中的成員就是“行政官員、文官、公務(wù)員”[6]。這種假設(shè)雖有其科學(xué)性，但是避開了經(jīng)濟(jì)因素對執(zhí)行主體作用不談，忽視了執(zhí)行主體對個人利益的合法合理的追求，這顯然是一種不符合實際情況過于理想化的假設(shè)。馬克思曾明確肯定了人具有追求利益的“經(jīng)濟(jì)人”的特性：“人們?yōu)橹畩^斗的一切都與自己的利益有關(guān)。 ”[6]（P187）這種特性從個人層面考量，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的成員也不例外，因此，必須要承認(rèn)和尊重其個人利益的實現(xiàn)；另一方面，從組織層面考量，“如果組織決策與他所期望的不相符合或者在他看來無法實施時，他將反對這種毫無活力的東西，甚至試圖改變既定措施的內(nèi)容”[7]（P113）。 因此，對于理性鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子整體而言，會對上級政策進(jìn)行深入考量和權(quán)衡，根據(jù)本地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況，最終選擇與自己理性利益最為符合的進(jìn)行具體操作執(zhí)行。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子“也是‘經(jīng)濟(jì)人’，有著其自己的利益追求，只不過中國的社會制度和社會性質(zhì)，要求其利益與公共利益保持同一方向”[8]。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力而言，只強(qiáng)調(diào)其執(zhí)行主體的“公共人”，而忽視其“經(jīng)濟(jì)人”的特性，無異于緣木求魚；而過于強(qiáng)調(diào)其“經(jīng)濟(jì)人”的特性，忽視“公共人”的品質(zhì)，就等同于竭澤而漁。因此，有效利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子“經(jīng)濟(jì)人”的特性，對于激發(fā)其執(zhí)行力就顯得尤為重要。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子中個體成員的“經(jīng)濟(jì)人”特性在很大程度上會成為促進(jìn)整個領(lǐng)導(dǎo)班子整體執(zhí)行力提升的動力，“個人在追求自身利益時，往往會使得他能比在真正處于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會的利益”[10]（P27）。 事實上，在當(dāng)下很多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子都會通過利益獎勵來引導(dǎo)執(zhí)行主體的執(zhí)行積極性，比如對在招商引資工作中成績突出的個人給予獎勵、晉升機(jī)會以及表彰等各種形式，這就利用了執(zhí)行主體“經(jīng)濟(jì)人”的特性，大大提升了執(zhí)行主體執(zhí)行力的積極性；另一方面，由于“經(jīng)濟(jì)人”對利益無限度的追求，再加上目前我國處于轉(zhuǎn)型階段，相關(guān)的法律制度還不夠健全，就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子在執(zhí)行中對利益追求超出了執(zhí)行主體合法合理限度的一系列問題，其最主要的表現(xiàn)就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力容易被經(jīng)濟(jì)利益所左右，執(zhí)行力產(chǎn)生選擇性：如果與經(jīng)濟(jì)利益攸關(guān)，執(zhí)行力就強(qiáng)；如果無關(guān)或者關(guān)系不那么大，則執(zhí)行力不強(qiáng)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行不力的深層原因分析：基于執(zhí)行主體“經(jīng)濟(jì)人”的角度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子作為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政策方針具體實踐的執(zhí)行者和推動者，是影響整個政策方針最為有效的能動因素，因而其執(zhí)行力對從中央到省市縣各級政府的施政目標(biāo)的實施與落實具有至關(guān)重要的作用，稱“執(zhí)行力就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)工作的生命力”①在課題調(diào)查過程中，與若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記訪談時，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都表示：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，執(zhí)行是日常工作的重中之重。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不需要制度設(shè)計，不需要制度創(chuàng)新，更不需要標(biāo)新立異，需要的就是不折不扣的執(zhí)行。”這個說法在訪談時，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都表示贊同，并在后期的問卷調(diào)查中也顯示出，執(zhí)行相對于創(chuàng)新在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)眼中更為重要。并不為過。雖然執(zhí)行力對于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子而言具有直接和現(xiàn)實的重要價值，但是隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的不斷深入，廣大人民群眾的利益訴求日益提高，利益訴求的日益公開化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力隨之出現(xiàn)了一系列的新變化，其具體表現(xiàn)就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力不足的現(xiàn)象還普遍存在，上有政策、下有對策的現(xiàn)象屢禁不止?；谄鋱?zhí)行主體“經(jīng)濟(jì)人”的角度分析，出現(xiàn)執(zhí)行力不足主要有以下幾個方面的原因：

（一）個體成員“經(jīng)濟(jì)人”層面：執(zhí)行主體自利性的制約

人的行為都會受到經(jīng)濟(jì)利益因素的影響，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子集體而言，也不可避免受到這種執(zhí)行主體自利性的制約?！昂翢o疑問，假若將權(quán)力授予一群稱之為代表的人，如果可能，他們會像任何其他人一樣，運用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會利益?！盵10]（P268）執(zhí)行主體自利性對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力的制約主要是三個方面：首先，自利性會容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子在執(zhí)行活動中出現(xiàn)道德風(fēng)險和權(quán)力尋租，使得執(zhí)行效度大打折扣?！霸诿恳粋€群體中，都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機(jī)會主義行為的人”[11]（P61），這就會使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子一方面將自己所擁有的權(quán)力扭曲，甚至為了自身利益違犯法律；另一方面是使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行效率低下，難以集中精力抓執(zhí)行。其次，自利性會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子在執(zhí)行具體政策制度時，采取扭曲、敷衍、拖延等方式變相執(zhí)行。由于自利性的存在，使得某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子在執(zhí)行上級政策時，會形成一個“過濾”機(jī)制，即拿自身利益損益的多少作為執(zhí)行力度的標(biāo)準(zhǔn)，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層出現(xiàn)“上有政策、下有對策”最根本的原因。最后，自利性還會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子在執(zhí)行時肢解或歪曲執(zhí)行，甚至是不執(zhí)行，使得執(zhí)行廣度嚴(yán)重萎縮。由于執(zhí)行主體追求個人利益，站在自己利益的角度貫徹執(zhí)行政策任務(wù)，使得執(zhí)行過程中出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，甚至為了自身利益，干脆不執(zhí)行政策，使得群眾與黨和國家的中間聯(lián)系嚴(yán)重脫節(jié)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)班子“經(jīng)濟(jì)人”層面：基層財政困難的制約

從整個組織的執(zhí)行主體層面分析，經(jīng)濟(jì)因素中的財政困難是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子整體執(zhí)行力的最根本因素?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字和負(fù)債已經(jīng)是比較嚴(yán)重的問題，極大地影響到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力的有效操作。據(jù)2010年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層調(diào)查報告顯示，全國鄉(xiāng)一級政府的平均負(fù)債達(dá)到了200萬元，村一級平均負(fù)債達(dá)到了20萬到30萬元。嚴(yán)重的負(fù)債經(jīng)濟(jì)影響，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子難以支付起相應(yīng)的行政成本，嚴(yán)重影響了最終執(zhí)行的效力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政困難制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力的效果，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子機(jī)構(gòu)運行成本高，使得執(zhí)行力不足。早在2008年發(fā)布的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展報告中，就指出全國平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)達(dá)到24個，平均在編人數(shù)超過正常的2-3倍，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的機(jī)構(gòu)更是五花八門、種類繁多。這些非政策執(zhí)行中的運行成本，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力。另一方面，由于實行分稅制改革，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層與中央財權(quán)出現(xiàn)了嚴(yán)重不對等的現(xiàn)象，截至2010年年底，我國縣鄉(xiāng)兩級財政收入只有全國財政總收入的21%，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的財政供養(yǎng)的工作人員和政策執(zhí)行的開支卻是巨大的。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層沒有足夠的財力承擔(dān)公共服務(wù)、公共產(chǎn)品等支出，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子陷入“巧婦難為無米之炊”的窘境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財政經(jīng)濟(jì)的制約，使得其整個領(lǐng)導(dǎo)班子的執(zhí)行力失去了基礎(chǔ)支點，難以激發(fā)其整體組織的執(zhí)行效率。

（三）組織體系“經(jīng)濟(jì)人”層面：組織體系不健全的制約

在從執(zhí)行主體的個人和組織兩個層面，從執(zhí)行主體的內(nèi)在因素分析了制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力的原因之后，還應(yīng)該注意到執(zhí)行的外部環(huán)境，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在整個國家政權(quán)組織體系中的職能定位不明晰，這是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力缺乏的外在因素。由于我國《行政法》《地方組織法》等很多法律都規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須“嚴(yán)格執(zhí)行上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”，這種嚴(yán)格的管理制度規(guī)定，使得整個政權(quán)組織體系具有了很強(qiáng)的組織性。但是這些法律制度的規(guī)定都太過于模糊，都只是簡單地停留在對大政方針的原則性規(guī)定上，而沒有具體地明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的職權(quán)范圍，這就會使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在執(zhí)行中出現(xiàn)“上面千條線、下面一根針”、“上面分系統(tǒng)，下面當(dāng)總統(tǒng)”等權(quán)責(zé)不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子出現(xiàn)全盤都要管理的現(xiàn)象，這種過于寬泛的規(guī)定，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力的權(quán)責(zé)鋪開得太大，方方面面都要管，最終結(jié)果就是各個方面都管的不到位，執(zhí)行力最終流于形式。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力的提升：“經(jīng)濟(jì)人”的治理對策

既然“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)關(guān)注到了執(zhí)行主體層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子在執(zhí)行力中會有自利性的傾向，那么，就得既要激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子“經(jīng)濟(jì)人”對合理合法經(jīng)濟(jì)利益的追求，從而促進(jìn)其執(zhí)行積極性的提高；又要對其“經(jīng)濟(jì)人”自利性進(jìn)行規(guī)范，并從外部的制度法律上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)則的重新梳理和控制。

（一）建立科學(xué)有效的利益激勵機(jī)制

利益激勵機(jī)制是基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，是從執(zhí)行主體的內(nèi)因出發(fā)，激發(fā)執(zhí)行主體執(zhí)行積極性最為行之有效的方法。其主要就是通過給予相關(guān)代表人或者代理人一定形式的利益，從而劃定代理人按照政策安排執(zhí)行制度。這種利益激勵機(jī)制在企業(yè)管理中已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用，并且在激發(fā)企業(yè)員工的熱情、促進(jìn)執(zhí)行力中發(fā)揮了重要的作用①美國哈佛大學(xué)的威廉·詹姆斯通過心理學(xué)和統(tǒng)計學(xué)相結(jié)合的方式，調(diào)查出激勵使得員工的工作積極性提高至80%-90%，比不采用激勵措施的高了40%-60%，這相當(dāng)于原先的2-3倍。。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力的提升，同樣可以引入利益激勵機(jī)制，充分有效地利用其執(zhí)行主體自利性的特性。在引入利益激勵機(jī)制時要注意幾點：首先要建立起因地制宜、因人而異、多樣化和人性化的相關(guān)績效考核制度；其次要建立起一整套科學(xué)合理的考核指標(biāo)，來保障制度真的能起到提高積極性的作用；還要能保證這些利益激勵制度在執(zhí)行過程中的公平性和競爭性。

目前，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子利益激勵的措施主要分為物質(zhì)利益刺激、精神利益刺激和職業(yè)發(fā)展利益刺激：首先對于物質(zhì)利益刺激，由于經(jīng)濟(jì)物質(zhì)依舊是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員最基礎(chǔ)的生活保障來源，通過增加薪酬等物質(zhì)利益給予班子成員，必將會大大促進(jìn)其積極性和責(zé)任性的提高。如果能在績效考核中合理地引入競爭機(jī)制和按成績分配的原則，合理有效地拉開經(jīng)濟(jì)物質(zhì)差距，就會在最大限度范圍內(nèi)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力。其次是精神利益刺激，“赫茲伯格在對相關(guān)的政府部門雇員進(jìn)行大量抽樣調(diào)查后發(fā)現(xiàn)：對雇員的激勵因素按重要性依次可分為成就感、認(rèn)可感、挑戰(zhàn)性、興趣、責(zé)任感、晉升，最后才是工資和福利”[12]（P148）。 因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力提升中，不可忽視精神利益的刺激，通過給予執(zhí)行力突出的成員以榮譽(yù)稱號等方式，激發(fā)其全身心地投入到執(zhí)行的操作過程中。最后是職業(yè)發(fā)展利益刺激。在目前部分基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了一種“走讀官員”，即每天往縣市跑，希望盡快地脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，主要就是因為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員晉升的渠道太狹窄。因此，要想使得基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員能安心扎根于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，促進(jìn)其執(zhí)行力的提升，就必須建立起科學(xué)合理的晉升機(jī)制。對于作出執(zhí)行績效非常好的人員，要給予其更多的職務(wù)晉升的機(jī)會和能力提升的學(xué)習(xí)發(fā)展機(jī)會，這樣才能為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)成員執(zhí)行力的提升解決后顧之憂。

（二）建立強(qiáng)效有力的利益法制約束機(jī)制

中共十八屆四中全會的主題就是“依法治國”，將法治從倡導(dǎo)、嘗試變成全面實施，成為治國理政的基本方式，這是黨的歷史上前所未有的?？梢姺芍贫鹊募s束力已經(jīng)得到了非常清晰的認(rèn)可，改變以往各級政府一些官員在施政中出現(xiàn)以權(quán)壓法、以權(quán)代法、超權(quán)枉法、以權(quán)壞法，尤其是在土地、稅收、金融等方面擅做主張，違反法律的現(xiàn)象，就為提高執(zhí)行力提供了強(qiáng)有力的保障。事實上，法律制度就是適應(yīng)調(diào)節(jié)利益分配和約束成員行為的需要而產(chǎn)生的，并且法律制度也可以明晰各個相關(guān)利益主體之間的權(quán)責(zé)范圍，從而對于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的自利性，明晰基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本職能權(quán)責(zé)有著積極的意義。一方面，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的自利性進(jìn)行約束，通過具體的法律規(guī)定，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的執(zhí)行行為和追求利益的行為做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這樣才能真正將內(nèi)在的自利性嚴(yán)加控制，使其擁有的各種權(quán)力通過公開化、明晰化、規(guī)范化，真正“關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，才能給予其在公共行政上固有的執(zhí)行力以強(qiáng)制力的保護(hù)。另一方面，要在法律制度中明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的職權(quán)范圍，要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體的實際情況，通過具體可行的制度規(guī)定，厘定清晰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體職能，而不要只給大的原則方針，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子在執(zhí)行中完全無法落實或者擁有過多的自由裁量權(quán)。要調(diào)節(jié)各種相互交格的利益關(guān)系，使得利益關(guān)系從無序到有序，最終保障利益的合理分配，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行力的提高有明確的法律保障。

（三）營造良好的公共管理環(huán)境

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子執(zhí)行主體對其執(zhí)行力的制約因素中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難和缺乏有效的執(zhí)行環(huán)境是影響執(zhí)行力的重要因素。要解決這類問題，必須針對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況，營造良好的公共管理環(huán)境。首先，要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子與上級領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。上級政府要給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)班子行使權(quán)責(zé)的“自由度”，除了保留縣級的必要派出機(jī)構(gòu)，其他機(jī)構(gòu)都可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，這樣就可大大提高基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行效率和力度，保障執(zhí)行力有良好的外部環(huán)境。其次，上級要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體的情況，制訂合理的考核指標(biāo)，而不是唯GDP馬首是瞻，要將提供公共服務(wù)和公共物品等為廣大群眾真正服務(wù)的執(zhí)行，作為檢查基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子政績的主要考核標(biāo)準(zhǔn)。這樣就會大大緩解基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大壓力，真正將基層政權(quán)執(zhí)行力的著力點落到與廣大人民群眾有切實利益的公共衛(wèi)生、公共教育、生態(tài)環(huán)境等公共行政上。最后，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子以及整個執(zhí)行主體隊伍的思想政治和法制觀念的宣傳教育。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)參加培訓(xùn)的機(jī)會很低，以江蘇省為例，全省各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記平均每年才只有一次培訓(xùn)機(jī)會，而領(lǐng)導(dǎo)班子中其他成員的機(jī)會就更少了。因此，要通過開展各種形式的教育、培訓(xùn)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)行主體的思想政治和法制意識，增強(qiáng)其做好基本工作的操作能力，從具體專業(yè)技能上為執(zhí)行力的提升提供內(nèi)在的發(fā)展動力。

[1]陶國根.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)中存在的問題及其治理對策——基于江西省X市鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的調(diào)查分析[J].社科縱橫，2011，（10）.

[2]溫家寶在2006年9月4日在加強(qiáng)政府自身建設(shè)推進(jìn)政府管理創(chuàng)新電視電話會議上的講話[J].中國監(jiān)察，2006，（18）.

[3]朱照國.制度攸關(guān)視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職能行為研究——以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為分析工具[D].華中師范大學(xué)，2014，（4）.

[4]梁素貞.縣域領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與藝術(shù)[M].北京：人民出版社，2006.

[5]莫勇波.論“政府經(jīng)濟(jì)人”及其對政府執(zhí)行力的制約[J].社會科學(xué)家，2008，（5）.

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