社會治理路徑創(chuàng)新:信任與合作秩序的視角*

陳華 丁宏

信任與合作秩序:有效社會治理的關(guān)鍵

人類公共事務(wù)在本質(zhì)上表現(xiàn)為合作秩序。社會治理的最終目的是為了社會的和諧和有序，因此，從某種意義上說，社會治理實質(zhì)是合作秩序及其如何實現(xiàn)的問題。

人類最早期的合作是血緣合作，之后把合作秩序擴(kuò)展到血緣關(guān)系之外，從而使合作具有更大的普遍性和更豐富的內(nèi)涵。哈耶克把合作秩序的擴(kuò)展看成是人類社會自發(fā)演化的過程①，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會學(xué)家則把超出血緣關(guān)系的合作看成是人類社會合作秩序的基本特征②。

現(xiàn)有對合作秩序的研究主要有兩個維度，一個維度是圍繞人類共同體博弈的資源域展開研究。青木昌彥將人類共同體的博弈均衡區(qū)分為共用資源域、交換域和組織域，以此把合作秩序分為三大類，即“共處共生型”合作、“互惠互利型”合作、“共創(chuàng)共享型”合作?！肮蔡幑采汀焙献魇侵冈诠灿觅Y源域內(nèi)形成成員之間和平共處的合作狀態(tài)，是為了避免“霍布斯叢林”狀態(tài)下的緊張和沖突，防止相互侵害，實現(xiàn)共同的生存以及彼此的相安無事，從而形成的合作秩序;“互惠互利型”合作是在交換域內(nèi)形成的、社會成員之間基于物品的互需互補(bǔ)而產(chǎn)生的合作狀態(tài);“共創(chuàng)共享型”合作是成員在組織域內(nèi)通過聯(lián)合行動生產(chǎn)產(chǎn)品并在他們之間進(jìn)行分配而形成的合作狀態(tài)。③

另一個維度是圍繞合作秩序的實現(xiàn)機(jī)制展開研究?？傮w上看，分別沿著三條路徑展開:一是直接引入利他主義因素，借助于社會教化機(jī)制，使利他主義世代相傳④;二是從理性而自利的人性假設(shè)出發(fā)，通過引入多次重復(fù)博弈，并采取適宜觸發(fā)策略后獲得合作⑤;三是從改造交往結(jié)構(gòu)出發(fā)，通過創(chuàng)設(shè)相應(yīng)交往條件，在理性論辯中使偏好得以調(diào)節(jié)，共識與合作得以形成⑥。這三種路徑分別對應(yīng)了三種類型的合作秩序，可分別稱之為“倫理性合作、博弈性合作與商談性合作”⑦。

綜觀人類社會的不同階段，往往是多種合作秩序的縱橫交錯，只是側(cè)重點(diǎn)有所不同。但無論是何種合作秩序，信任都是不可或缺的關(guān)鍵因素。“在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且，合作本身會帶來信任。”⑧相反，無論是人與人之間的互動，還是組織之間的互動，如果各主體之間缺乏基本的信任，任何一種合作秩序都無法形成，從而影響社會治理的有效性，甚至使之陷入困境。這是由于:

1．信任與合作使政府的社會治理行為由于具有足夠的支持度而運(yùn)行順暢，從而提高其有效性。在社會治理中，公共政策是重要工具之一，其制定和執(zhí)行的效果直接影響社會治理的有效性。而政策的制定和執(zhí)行是多方力量互動和博弈的過程，其效果很大程度上有賴于公眾的理解、支持與合作，否則就難以順利執(zhí)行。其中，“信任是問題的關(guān)鍵所在。如果公眾對政府失去信任，對民選的官員和任命的官員失去信任，那么，公眾就會對政府決策的執(zhí)行持不合作的態(tài)度，特別是在出現(xiàn)危機(jī)或者資源短缺的時候，如果這些決策的執(zhí)行需要某些犧牲，公眾是不會合作的”⑨。因此，在互不信任的關(guān)系中，公民擔(dān)心政府濫用權(quán)力，可能會抵觸政策執(zhí)行，或者基于原有的偏見強(qiáng)化對決策的抗議行動。公民對政府決策的抵制會變成一個棘手問題，特別當(dāng)政府決策會造成公民潛在損失的時候。相反，在互相信任的關(guān)系中，公民更傾向于支持政府的政策制定和執(zhí)行。庫珀等學(xué)者在對美國地方政府的實證研究中指出，公民對地方政府的信任是他們支持政策的重要影響因素。⑩

2．信任與合作使社會自我調(diào)節(jié)能力在實踐中不斷得到鍛煉，從而提高社會治理的有效性。現(xiàn)代社會治理一個明顯的趨勢是政府、市場和社會多方主體的合力共治，這是因為，越來越多的社會公共事務(wù)問題具有“政府不可治理性”特征，即僅僅依靠政府治理難以獲得良好效果，甚至無法實現(xiàn)。許多公共事務(wù)的治理需要政府、市場和社會等多種機(jī)制共同發(fā)揮作用。其中，社會的自我調(diào)節(jié)機(jī)制不可或缺，從這個意義來講，社會的自我管理、自我發(fā)展能力是有效社會治理的關(guān)鍵。只有當(dāng)社會具有較高的信任度以及較廣泛的合作秩序時，社會自我調(diào)節(jié)機(jī)制才能夠發(fā)揮作用，并且不斷完善，從而提高社會治理的有效性。反之，在一個長期處于“低度信任”的社會中，社會運(yùn)行的成本較高，社會自我調(diào)節(jié)機(jī)制式微，難以形成社會公共事務(wù)的合力共治狀態(tài)。

當(dāng)前我國社會治理困境分析:雙重信任缺失的疊加效應(yīng)及合作秩序的脆弱

有學(xué)者指出，目前我國社會治理盡管在實踐層面有了一定的進(jìn)展，但從整體來看，出現(xiàn)了一種所謂“格局性困境”的傾向，主要體現(xiàn)為“社會系統(tǒng)內(nèi)部個人困擾和公眾論題雙重廣泛化”（11）?！皞€人困擾”和“公眾論題”是米爾斯提出的概念，米爾斯認(rèn)為，“困擾是樁私人事務(wù):他感到自己珍視的價值受到威脅”，而“論題是件公共事務(wù):公眾感到他們珍視的某種價值受到威脅”。所謂雙重廣泛化，是指“個人層面和公共層面同時大量出現(xiàn)了對社會秩序發(fā)生負(fù)面作用的事務(wù)”。（12）當(dāng)個人困擾與公眾論題廣泛化時，大量不滿情緒迅速攀升，人們對社會和諧的遠(yuǎn)景充滿憂慮，形成了當(dāng)下社會治理的格局性困境。而通過對其深層次原因的追根溯源，我們發(fā)現(xiàn)，社會信任與政府信任缺失的雙重疊加以及由此導(dǎo)致的合作秩序脆弱是其關(guān)鍵性因素。

(一)社會信任的缺失

社會信任即群體之間、個人之間的信任關(guān)系。在當(dāng)前的中國，社會信任似乎已成為稀缺資源，曾經(jīng)的信任遙不可及。2013年初，中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國社會心態(tài)藍(lán)皮書》指出，當(dāng)前，中國社會的總體信任指標(biāo)進(jìn)一步下降，已經(jīng)跌破及格線，只有不到一半的人認(rèn)為社會上大多數(shù)人可信，只有二到三成的人信任陌生人;群體間的不信任加深和固化，表現(xiàn)為官民、警民、醫(yī)患、民商等社會關(guān)系的不信任，也表現(xiàn)為不同階層、群體之間的不信任。而當(dāng)人與人之間缺乏最基本的信任時，社會就會解體，人們也會陷入“霍布斯叢林”狀態(tài)，即所有人對所有人的戰(zhàn)爭。為何社會信任缺失如此嚴(yán)重?其中一個具有較強(qiáng)解釋力的觀點(diǎn)是:我國處在“熟人社會”向“陌生人社會”轉(zhuǎn)型的過程中，以血緣和地緣為基礎(chǔ)的人際信任關(guān)系逐漸淡去，而新的信任關(guān)系隱約未現(xiàn)。轉(zhuǎn)型前，中國人的信任主要是以血緣和地緣為關(guān)系基礎(chǔ)的人際信任，“關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近成為信任的準(zhǔn)星，據(jù)此形成了一種根深蒂固的信任模式——‘親而信’。在中國人的眼里，親近自然就產(chǎn)生信任，自己人最可靠，陌生人都是可疑的”（13）。正如費(fèi)孝通所說的，與西方社會的“團(tuán)體格局”不同，中國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)典型的“差序格局”的特征。他把西方社會比作一塊田地，每個人就像田地里的一根根稻秸，彼此之間相互獨(dú)立，依靠規(guī)章制度和社會契約把他們維系起來。與團(tuán)體格局形成鮮明反差的是，中國傳統(tǒng)社會猶如一條小河，往河里丟入一顆小石子而泛起的圈圈波紋就是人們之間相互關(guān)聯(lián)的社會關(guān)系，離中心越遠(yuǎn)，社會關(guān)系就越遠(yuǎn)而且越淡薄。也正如梁漱溟在《中國文化要義》中指出的，中國的社會結(jié)構(gòu)是倫理本位或者關(guān)系本位的。而隨著社會流動的加快，交往范圍的擴(kuò)大，時間和空間上的聯(lián)系紐帶被割斷，建立在血緣和地緣基礎(chǔ)上的人際信任漸漸消退。而發(fā)達(dá)國家擁有的制度信任和系統(tǒng)信任，在我國還遠(yuǎn)未形成。由此，在這樣一個人際信任消減而制度信任和系統(tǒng)信任缺失的空窗期，我國社會信任整體上處于風(fēng)雨飄零之中。

(二)政府信任的缺失

政府信任是指公眾對政府的信任及其程度，是公眾在期望與認(rèn)知之間對政府的一種心理和評價態(tài)度。政府信任或政府不信任產(chǎn)生的深層次原因在于公眾對于政府的期望與認(rèn)知之間的落差大小。政府信任是整個信任體系的核心，對社會信任起著引導(dǎo)和示范作用，較高的政府信任可以提升社會信任，并促進(jìn)合作秩序與社會和諧，相反，低度的政府信任使社會信任難以為繼。從整體上看，我國政府的公信力有削弱之勢。但從結(jié)構(gòu)性視角審視，我國各層級政府的公信力又具有一定的“層級差序性”特征，政府層級越高，公眾對其信任度越高，相反政府層級越低，公眾對其信任度越低。換句話說，中央政府具有最高的公信力，省市政府的公信力居中，而基層政府的公信力最弱，某些基層政府的公信力甚至已經(jīng)接近危機(jī)的邊緣，亟需及時修復(fù)。更值得關(guān)注的是，在網(wǎng)絡(luò)媒體的推波助瀾下，我國一些地方政府的公信力在實踐中還呈現(xiàn)出所謂“塔西佗陷阱”的特征，即“當(dāng)一個政府失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認(rèn)為是說假話、做壞事”（14）。這主要體現(xiàn)為:在一些公共事件中，對政府的應(yīng)對方式和誠意，公眾總是習(xí)慣性地提出質(zhì)疑，對政府發(fā)布的官方信息，公眾也往往進(jìn)行反義解讀，老百姓成了“老不信”。在近年來樊浩主持的一項對“社會諸群體道德倫理狀況”的調(diào)查中，政府公務(wù)員群體成為被社會公認(rèn)的倫理道德方面最不被滿意的群體，以74．8%高居倫理道德方面最不被滿意的群體之首。同時，在倫理道德方面，公務(wù)員的自我評價與社會評價形成巨大反差。對于當(dāng)今領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)官的目的，54．0%的公務(wù)員認(rèn)為是“為民做好事、實事”，但 89．6%的困難群體、86．7%的知識分子群體、66．0%的農(nóng)民群體認(rèn)為是“升官發(fā)財”。（15）

(三)雙重信任缺失的疊加效應(yīng)引發(fā)合作秩序的脆弱和社會治理的低效

問題的嚴(yán)重性在于，社會信任和政府信任在同一時空的雙重缺失產(chǎn)生了疊加效應(yīng)，導(dǎo)致合作秩序的脆弱性，并對我國的社會治理現(xiàn)實產(chǎn)生巨大沖擊。這主要體現(xiàn)為:一是加劇了我國社會治理的“內(nèi)卷化”特性。（16）所謂內(nèi)卷化，是指一個社會或組織既沒有突變式的發(fā)展，也沒有漸進(jìn)式的增長，而是處于一種不斷內(nèi)卷、自我復(fù)制與精細(xì)化的狀態(tài)。在雙重信任缺失的現(xiàn)實中，在加強(qiáng)社會治理的政策導(dǎo)向中，我國社會治理的部門不斷擴(kuò)充，人員不斷增加，投入不斷擴(kuò)大，而有效性并沒有得到相應(yīng)的提高。二是使得我國的社會治理在實踐中呈現(xiàn)出“問題復(fù)制”的特征。由于政府與公眾互信的缺失，政府往往把社會治理簡單地視為管制、“維穩(wěn)”，忽略了長治久安的社會追求。在“維穩(wěn)”的短期目標(biāo)下，傾向于選擇見效快的強(qiáng)制性管控方式，使我國的社會治理呈現(xiàn)出明顯的權(quán)宜性和應(yīng)對性特征，其結(jié)果是獲得了暫時性的穩(wěn)定，但實質(zhì)上社會問題只是得到了表象性的緩解，并沒有從根本上得以解決。相反，悄然積累的社會問題越來越多，無形中使社會矛盾不斷擴(kuò)大，成為引發(fā)社會沖突的潛在威脅。三是在社會治理實踐中，許多涉及政府、公眾、企業(yè)等多方主體利益的社會公共事務(wù)，由于缺乏基本的互信與合作，往往導(dǎo)致社會矛盾和沖突的激化，并引發(fā)大規(guī)模群體性事件。例如，目前全國各地的“鄰避沖突”此起彼伏?！班彵軟_突”是指由鄰避設(shè)施引發(fā)的沖突事件，這類設(shè)施主要是一些具有污染威脅的公共設(shè)施，它具有負(fù)的外部效應(yīng)以及成本與效益的不對稱這兩大特征，居民往往會強(qiáng)烈反對鄰避設(shè)施建在自家附近(“Not in My Back Yard”，別在我的后院中)。而我國的“鄰避沖突”整個過程幾乎形成了固定模式:一涉及此類設(shè)施項目，公眾唯一的反應(yīng)就是“抵制”，而政府在面臨大規(guī)?？棺h之后，最終無奈承諾:只有項目獲得群眾同意和支持后才開工。從“鄰避沖突”的事件演變模式可以看出，其背后體現(xiàn)了中國式信任危機(jī)與合作危機(jī):公眾不相信企業(yè)在項目建設(shè)過程中會規(guī)范生產(chǎn)、保障生產(chǎn)安全，也不相信政府會依法有效監(jiān)管、維護(hù)公眾利益;而政府似乎也不相信公眾的理性和判斷力，依然傾向于大包大攬、直接“為民做主”。由于缺乏基本的信任，無法形成信任基礎(chǔ)上的深度對話、有效溝通、廣泛參與，更無法形成諸如對項目的共同管理、項目所有權(quán)共有等多種合作方式，結(jié)果，信任危機(jī)與合作脆弱導(dǎo)致了社會治理的低效。

社會治理路徑創(chuàng)新:信任重建與合作秩序擴(kuò)展

創(chuàng)新我國社會治理路徑，關(guān)鍵在于從觀念、制度和行動等層面重建政府信任和社會信任，擴(kuò)展合作秩序，具體可從集體認(rèn)同、制度政策和公共交往體系等方面著手:

(一)以社會中間組織為載體重構(gòu)集體認(rèn)同，拓展倫理式合作

集體認(rèn)同是社會信任與合作的基石。目前中國的集體認(rèn)同及其基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了重大的變遷。改革開放前，以“單位”為基礎(chǔ)的集體認(rèn)同幾乎煙消云散，“單位人”轉(zhuǎn)瞬之間成為“社會人”。原子化的個人，其利益表達(dá)也是個性化、分散化的。這些個性化、分散化的利益表達(dá)給社會治理帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。社會分化已成現(xiàn)實，為了使社會有序分化而不是“碎片化”，應(yīng)當(dāng)積極尋求集體認(rèn)同重構(gòu)的現(xiàn)實途徑。

重構(gòu)集體認(rèn)同，要重視社會中間組織的載體作用，社會中間組織是集體認(rèn)同產(chǎn)生并擴(kuò)展的重要載體。在中間組織內(nèi)部，人們有著共同的身份認(rèn)同與利益訴求，因此有著天然的群體信任;在中間組織與國家政權(quán)或是其他組織相連接的外部，則是通過相關(guān)的制度安排形成了制度性信任體系。當(dāng)前我國的社會結(jié)構(gòu)框架缺乏中間組織的生長機(jī)會，也就使得支撐社會信任產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)難以在單位退出之后盡快建立起來。因此，社會轉(zhuǎn)型在消解原有的社會中層結(jié)構(gòu)的同時，并沒有帶來支撐社會信任重構(gòu)的社會中間組織的重建。鑒于此，可從以下方面入手進(jìn)行集體認(rèn)同的重構(gòu):

首先，重新審視“單位認(rèn)同”資源。事實上，“去單位化”與“重新單位化”的并存已經(jīng)成為目前我國社會的一個獨(dú)特現(xiàn)象?！叭挝换笔箚挝辉谌藗冃睦砩系恼J(rèn)同色彩逐漸淡去。但恰恰相反的是，有些地方的民營企業(yè)、外資企業(yè)卻出現(xiàn)了看起來令人不可思議的“重新單位化”動向，這些“單位”較之以前，承載了越來越多滿足其成員需求的功能。這實際上提示我們:“對單位制的認(rèn)識，恐怕不能僅僅簡單地對之進(jìn)行口誅筆伐，一棄了之。單位制的作用和功能恐怕要超出我們的想象?！保?7）對單位的某些功能進(jìn)行重新審視和運(yùn)用，形成新的集體認(rèn)同，不失為一種現(xiàn)實的途徑。

其次，大力拓展社區(qū)認(rèn)同。當(dāng)今的中國，每天都有八十多個村莊消失，同時城市社區(qū)數(shù)量不斷增多。目前各地社區(qū)建設(shè)開展得如火如荼，但最大的問題在于社區(qū)的“虛化”，即社區(qū)的“功能虛置”問題。社區(qū)，從其內(nèi)涵本意來說，是個共同體，其最重要的功能是承載人們的認(rèn)同感和歸屬感，這也是社區(qū)的靈魂所在。而目前，我國許多新興城市社區(qū)大多只是“居住共同體”，還不是承載人們情感的“生活共同體”。許多社區(qū)建設(shè)是在行政權(quán)力的召集下應(yīng)運(yùn)而生的，因此被賦予了更多的形式性和窗口性特征(意指一些地方的社區(qū)僅僅是作為工具性的窗口進(jìn)行建設(shè)，起著專門供人參觀學(xué)習(xí)和對外宣傳之功效)。去除社區(qū)的功能“虛化”，使社區(qū)成為人們心目中真正的“共同體”，是亟待解決的問題。而解決社區(qū)的功能“虛化”現(xiàn)象，關(guān)鍵還在于社區(qū)提供的服務(wù)是否切實滿足了居民各方面的需求。因此，應(yīng)當(dāng)從社區(qū)居民需求出發(fā)，以民為本、服務(wù)為先，做好社區(qū)睦鄰工作，增強(qiáng)居民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，使社區(qū)真正成為集體認(rèn)同的萌發(fā)土壤。

第三，社會組織認(rèn)同的深化。作為公眾參與公共治理的載體，社會組織把具有相同興趣、偏好和利益的人們聚合在一起，通過對公共事務(wù)的討論協(xié)商，增進(jìn)了解、促進(jìn)交往，不僅無形中培養(yǎng)了公共意識，鍛煉了公共參與的能力，而且可以在長期的潛移默化中形成集體認(rèn)同和共識，同樣成為重構(gòu)集體認(rèn)同的又一途徑。因此，應(yīng)當(dāng)在堅持社會主義核心價值觀的前提下，積極探索促進(jìn)我國社會組織發(fā)育的新機(jī)制，通過改進(jìn)社會組織的運(yùn)作方式，豐富社會組織的活動內(nèi)容，逐步將社會成員吸納進(jìn)各種社會組織，形成一種社會成員認(rèn)同社會組織、社會組織認(rèn)同國家的認(rèn)同建構(gòu)路徑。

(二)以制度政策的完善提供明確的社會預(yù)期，拓展博弈式合作

要達(dá)成合作秩序，實現(xiàn)有效的社會治理，從制度的層面看，關(guān)鍵是要使現(xiàn)有制度政策能夠給公眾提供一種穩(wěn)定而明確的社會預(yù)期。即，一方面，使人們對合作行為可能產(chǎn)生的未來收益具有確定的、可計算的預(yù)期;另一方面，要使人們對不合作可能遭到的懲罰也有明確的可預(yù)見性。因此，需要重視政府誠信制度和社會信用制度建設(shè)。

一是加強(qiáng)政府誠信制度建設(shè)。公眾對政府的信任取決于兩個維度:公眾對政府能力的感知和公眾對政府善意的感知。政府能力主要通過公共治理的績效得以體現(xiàn)，而政府善意則主要通過政策制度的公平公正體現(xiàn)。從目前來看，我國政府信任流失的原因主要是后者，即由于公共政策的公正性缺失導(dǎo)致。公共政策是對公共資源的權(quán)威性分配，政策公正與否，直接決定了公共資源的分配是否公平公正。如果公共資源的分配依然偏向少數(shù)既得利益集團(tuán)，政府公信力危機(jī)將持續(xù)存在。因此，應(yīng)當(dāng)以提高政策的公正性為核心加強(qiáng)政府誠信建設(shè)。政府政策的制定應(yīng)當(dāng)切實地以公共利益為取向，而公共利益的形成源于各種利益多次、反復(fù)的對話。在此過程中，政府有責(zé)任確保公共利益居于主導(dǎo)地位，并為公共利益的形成提供平臺。

二是完善社會信用體系，形成有效的違約懲罰機(jī)制。社會信用體系是基于信息采集和技術(shù)分析而形成的，包括對貨幣、知識、權(quán)利等社會交往媒介的甄別與評價，它能夠減少人們交往所需信息收集和分析的成本，極大地化約“陌生人社會”中社會交往過程的復(fù)雜性。因此，社會信用體系能夠直接影響人們的社會預(yù)期和社會態(tài)度。在完善的社會信用體系中，由于信用機(jī)制的放大效應(yīng)，違約所造成的信譽(yù)損失也將被放大，違約者將得到懲罰并處于被社會邊緣化的狀態(tài)，從而形成一種隱性的“懲罰機(jī)制”而使不合作者逐漸減少。因此，完善社會信用體系，可以使人們具有穩(wěn)定明確的社會預(yù)期，從而促進(jìn)合作秩序的形成。為此，不僅要通過教育和傳播誠信理念，使全社會充分認(rèn)識到誠信理念的功能和作用，更要在各領(lǐng)域、各層面有針對性地建章立制，建立健全誠信制度，使之在全社會形成一種自覺履行和強(qiáng)制約束相結(jié)合的良好狀態(tài)。

(三)大力發(fā)展公共交往體系，拓展協(xié)商式合作

現(xiàn)代社會的合作秩序，除了倫理式合作、博弈式合作，更多的是協(xié)商式合作。協(xié)商式合作以共識為基礎(chǔ)，以商談為形式。它既涵蓋了公益的價值理念，又不排斥個人的利益訴求，試圖通過兩者的結(jié)合，達(dá)成一個各方都能接受和相對滿意的結(jié)果。其獨(dú)特性在于試圖把公共利益與集體利益、個體利益融合，并嘗試進(jìn)行協(xié)調(diào)與平衡。因此，協(xié)商式合作秩序由于引入了“互惠、協(xié)調(diào)、平衡”等關(guān)鍵特性而使其具有較強(qiáng)的實踐可行性。而協(xié)商式合作秩序的實現(xiàn)需要發(fā)展公共交往，即個體與組織之間的互動以及個體對公共治理的參與。

發(fā)展公共交往，其目的在于促進(jìn)公共領(lǐng)域的完善，這也是目前我國社會治理亟需解決的問題。我國社會轉(zhuǎn)型前，大多數(shù)人秉持著“大河無水小河干”的理念，公私領(lǐng)域幾乎重疊。而在加速轉(zhuǎn)型的社會中，“小河無水大河干”觀念的盛行充分驗證了價值觀、利益的多元化和分化的現(xiàn)實。而要在社會逐漸分化過程中，使這種分化呈有序狀態(tài)而不是碎片化，必須重視公共領(lǐng)域的作用。在公共領(lǐng)域中，理性公共討論能夠有序進(jìn)行，公共意見得以形成。根據(jù)哈貝馬斯的界定，在公共領(lǐng)域中，有關(guān)一般利益問題和批判性公共討論能夠得到體制化的保障，形成所謂的公共意見。他認(rèn)為，在公共領(lǐng)域，一種理想的溝通情境應(yīng)當(dāng)具備以下規(guī)則:(1)每個有能力說話和行動的人都可以參與公共事務(wù)的討論;(2)每個人都可以質(zhì)疑任何主張，提出新的主張，表達(dá)其態(tài)度、欲望、需求及偏好;(3)不可借由內(nèi)部或外部的強(qiáng)制力阻止參與者說話的權(quán)利。（18）

從我國具體實踐的層面來說，發(fā)展公共交往，主要是開拓多種形式的平臺和機(jī)制，發(fā)展多樣化的公共交往體系。公共交往體系主要包括制度化的和非制度化的形式。非制度化的公共交往形式主要有讀者群體、公共論壇以及網(wǎng)絡(luò)虛擬組織等。值得關(guān)注的是，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，網(wǎng)民數(shù)量急劇增加，為公共領(lǐng)域的發(fā)展提供了重要的契機(jī)。同時，發(fā)展以網(wǎng)絡(luò)為平臺的公共領(lǐng)域，其關(guān)鍵在于要努力使公共性因素滲透其中。比如公共論壇不被特殊利益主導(dǎo)，大眾傳媒對權(quán)力和資本保持獨(dú)立性，約束傳媒的商業(yè)化傾向，使其真正成為各種討論匯聚并形成公共意見的空間，使論辯能夠沿著公共性方向展開。

而制度化的公共交往形式主要有各級各類代表大會和各種決策聽證會。目前的制度化公共交往形式往往由于其相對封閉性和工具性特點(diǎn)而被質(zhì)疑。要使制度化公共交往形式真正成為理性爭辯的空間，關(guān)鍵要擴(kuò)大其開放度:一是議題的開放性。不能以強(qiáng)勢集團(tuán)的意志操控議題的設(shè)置，而要讓更多的社會議題進(jìn)入政策議程。二是議程的開放性。把議事過程置于公共輿論的廣泛關(guān)注中，使那些在公共論壇、讀者群體、志愿者組織等形式中積累的公共意見也能夠進(jìn)入到議程中，并允許有充分辯論的機(jī)會。三是代表的廣泛性。參與代表的遴選要有充分的代表性，以此防止特殊利益對公共性的侵害。

①［美］哈耶克:《致命的自負(fù)》，馮克利譯，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第1頁。

②［美］赫伯特·金迪斯:《人類的趨社會性及其研究:一個超越經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)分析》，汪丁丁、葉航、羅衛(wèi)東譯，上海人民出版社2006年版，第2頁。

③席恒、雷曉康:《合作收益與公共管理:一個分析框架及其應(yīng)用》，《中國行政管理》2009年第1期。

④汪丁丁:《制度分析基礎(chǔ)講義》，上海人民出版社2005年版，第3頁。

⑤謝識予:《經(jīng)濟(jì)博弈論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第128頁。

⑥［德］哈貝馬斯:《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書店2003年版，第103～163頁。

⑦薛冰:《拓展合作秩序:創(chuàng)新社會管理的新路徑》，《中國行政管理》2012年第9期。

⑧［美］羅伯特·D．帕特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第204頁。

⑨［美］喬治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第33～34頁。

⑩Cooper，C．A．，et al．，“The Importance of Trust in Government for Public Administration:The Case of Zoning”，Public Administration Review，2008(3)，pp．459 ～468．

（11）（12）趙孟營:《社會正義重建:中國社會管理創(chuàng)新的歷史轉(zhuǎn)向》，《中國特色社會主義研究》2012年第6期。

（13）朱虹:《必須重塑社會信任》，《社會科學(xué)報》2012年7月26日。

（14）葛晨虹:《如何走出“塔西佗陷阱”》，《決策》2011年第11期。

（15）樊浩:《當(dāng)前我國諸社會群體倫理道德的價值共識與文化沖突》，《哲學(xué)研究》2010年第1期。

（16）蔡輝明:《警惕社會管理中的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象》，《學(xué)習(xí)時報》2011年8月22日。

（17）陳華:《集體認(rèn)同的變遷與重構(gòu)——社會管理創(chuàng)新的組織基礎(chǔ)研究》，《學(xué)術(shù)界》2011年第10期。

（18）［德］哈貝馬斯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，學(xué)林出版社1999年版，第2頁。