問責權法治化:通往法治國家的康莊大道*——讀《問責權法治化研究》

尹 權，張煒婕

(安徽大學管理學院，安徽合肥230601)

中國古代素有官吏問責只有依靠法律的依托才能得以實現(xiàn)的傳統(tǒng)思想，法家將人的本性歸納為“好利惡害”，認為君主需要根據(jù)人性因勢利導來治理社會，商鞅說，“人生而有好惡，故民可治也。人均不可以不審好惡，好惡者賞罰之本也，夫人情好爵祿而惡刑罰，人君設二者以御之志，而立所語焉”(《商君書·錯法》)。因此秦人對于官員問責的方法是不能僅僅寄希望于仁義道德，更需要體系完備、內(nèi)容詳盡的法律規(guī)范加以制約。而當代中國所提出的行政問責制度包括用法律來規(guī)制問責權則正是中國傳統(tǒng)官員問責思想的傳承。

由王平副教授所著的《問責權法治化研究》(光明日報出版社2012版)是正在我國當前問責風暴盛行且問責權缺乏法治化規(guī)制的環(huán)境下對問責權法治化的基本精神加以闡釋和延伸的。全書25萬余字分為四章內(nèi)容，概括之為三個層層遞進的論斷，一是對當下盛行的問責風暴的根源及其所帶來的社會治理危機進行了剖析，指出這種所謂的“問責風暴”應當被合理化解;二是對問責權法治化超越問責行為法治化從而產(chǎn)生的新范式進行了詳細縝密的闡釋;三是提出構建問責權網(wǎng)狀交叉問責循環(huán)系統(tǒng)的新型論斷，為解決當前問責梗阻提供了行之有效的解決路徑。通讀全書，筆者認為本著作的編纂無論從理論上還是實踐上都有其特有的時代價值。

一、問責新思想，彰顯時代新價值

胡錦濤在黨的十七大報告中就深刻指出“讓權力在陽光下運行”，而達到此目的最根本的方法就是要建立完備健全的權力監(jiān)督體系尤其是問責體系。在黨中央大力推進問責制的感召下，各級政府都陸續(xù)展開官員問責風暴以懲治庸政劣政，學術界也隨之掀起問責制度研究風暴。2012年11月黨的十八大在北京順利召開，這是我國全面進入小康社會的一次具有里程碑意義的會議，十八大報告中提出了一系列新部署與新論斷，其中第一次明確提出“建立健全決策問責和糾錯制度”與“建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系”，這是我國政治生態(tài)不斷走向成熟與責任政府日益形成的標志，是有效推進科學民主決策、強化領導責任、加強黨內(nèi)監(jiān)督的根本途徑。由此可見，我國的問責制度尚沒有徹底的建立起來，問責權力更是沒能正確的走向法治化道路，要想實現(xiàn)問責制度的完善并且走向責任政府，就必須用嚴明的法律條款來規(guī)制問責權。

十八大會議報告充分體現(xiàn)了黨和國家在權力制約和問責糾錯以達到懲治腐敗問題的決心，問責權法治化已進入不得不提的時代關口，《問責權法治化研究》出版于2012年12月，沐浴十八大順利召開之春風，領會十八大會議精神之要領，作者提出了問責法治化的社會價值和必要性，他認為“問責權受到制度化制約的必要性怎么高估都不為過，因為任何權力，包括制約權力的問責權都應該被關進法制的鐵籠”，這與十八大報告中關于健全問責體系與權力制約的部署是不謀而合的，充分體現(xiàn)了十八大會議精神的號召。筆者認為這本專著的創(chuàng)作對于以后若干年的學術界的問責制度研究和問責制度的實踐都具有十分顯著的時代價值和開創(chuàng)意義。

二、問責新范式，開闊研究新視野

馬克思·韋伯認為，權力意味著在一種社會關系內(nèi)，自己的意志即使遇到反對也能貫徹的任何機會，而不管這些機會建立在什么基礎上。可見，權力是一種實現(xiàn)社會整合的重要工具，但是如果沒有法治，執(zhí)掌權力的人隨心所欲的行使權力，權力沒有法律的制約就會被濫用?！秵栘煓喾ㄖ位芯俊芬粫睦碚搫?chuàng)新之處在于突破了傳統(tǒng)的“問責行為法治化”的舊范式，運用法治主義范式鍛造問責權，這便是作者所認為的問責法治化的理想模式。毋容置疑，傳統(tǒng)范式所認為的只要完成管理權的第一性和第二性義務就能實現(xiàn)問責法治化的觀點是具有諸多缺陷的，其中很重要的一條就是管理權如果沒有受到“問責權”的有效規(guī)制，就會變成“紙糊的枷鎖”，因此問責權沒有從根本上上法治化，政府一旦失職，問題的根源就難以被發(fā)現(xiàn)。新范式“問責權法治化”則轉換了一個新的研究方向，從研究“問——政府——責”一行為研究到問責權的研究。

本書首次在學術界提出“問責權”這一范疇，作者從三個方面詮釋了它的基本內(nèi)涵:其一從法治社會的基本結構上來說，問責權是一種監(jiān)督、規(guī)范、制約管理權的公共權力，為構建責任政府與服務型政府提供服務，此為狹義層面上的內(nèi)涵;其二，除黨政機關和代議機關所擁有的標準意義上的問責權外，憲法賦予人民選舉、罷免、彈劾、申訴等的政治權力為人民問責權，此為廣義層面上的內(nèi)涵;其三，問責權本身應受到雙重義務的制約，第一性義務是及時、高效的追究政府管理的失職行為，第二性義務是當問責權沒有被及時有效的行使，也應當承當相應的后果，簡而言之，即問責權本身也需要被“問責”。

因而由問責權所設置的第一性義務和第二性義務賦予了“問責法治化”新范式的內(nèi)涵，即問責權依法“問責”管理權、問責權被“問責”，并且在此基礎之上，需建立一個不同問責權相互交叉的網(wǎng)狀循環(huán)系統(tǒng)，使得不同問責體系相互制約，所有問責權恪遵職守，因此管理權在問責權的有效規(guī)制下運行，為服務型政府的完善提供重要保障。這種網(wǎng)狀的問責模式的建構不得不說是本書難能可貴的亮點之筆，由此可見，作者這種新范式的提出為學術領域問責制度研究注入了新鮮具有活力的源泉，開拓、豐富甚至更新了我們的研究視野。

三、問責新出路，引領實踐新訴求

以2003年“SARS”事件為導火索所掀起的“問責風暴”在社會上不斷引發(fā)新的治理危機，究其原因不難發(fā)現(xiàn):其一，我國的問責制度尚不完全，且初步建立的問責制度沒有與之相匹配法律保障其完善落實，因而導致人民缺少有力、有序、有效的問責渠道，從而選擇無序問責的方式逼迫黨政機關發(fā)動自上而下的同體問責;其二，不斷放大乃至井噴的“問責風暴”的盛行讓廣大人民群眾有了參與政治的新的訴求，只有人民問責權以法治化的形式得以落實，人民的訴求才能得到有效回應。

理論的研究終究是為實踐的展開而服務，問責法治化是當前中國走出“問責風暴”的最行之有效的也是唯一的出路，這便是《問責法治化研究》賦予問責制度研究在實踐價值上的創(chuàng)新所在。作者從問責權的“規(guī)定性”和“制約性”兩條線路出發(fā)，首先肯定了改革開放以來問責權建設方面取得的重大成就，繼而發(fā)掘了問責權法治化建設所遇到的多方位的梗阻及其原因，而突破這種梗阻的方法之重就在于作者濃墨重彩所描繪的問責權網(wǎng)狀交叉問責循環(huán)系統(tǒng)。作者從政治、經(jīng)濟與文化三個層面挖掘了三條形成這個系統(tǒng)的新路徑:其一，建立問責權網(wǎng)狀交叉問責循環(huán)系統(tǒng)的關鍵在于重新定位人民代表大會制度，在鏡像論代議制和委托代理論代議制相互協(xié)調統(tǒng)一的基礎上發(fā)展和完善人民代表大會制度;其二，建立問責權網(wǎng)狀交叉循環(huán)系統(tǒng)的基礎在于經(jīng)濟的建設，需在社會主義市場經(jīng)濟的充分發(fā)展的肥沃土壤之上，培育契約治理社會，實現(xiàn)人類社會“從身份到契約”的進步，保障人民問責權茁壯成長;其三，建立問責網(wǎng)狀交叉循環(huán)系統(tǒng)的核心在于理性發(fā)展當代中國規(guī)則性文化，讓德性文化逐步褪去其真理霸主的光環(huán)，讓社會主義德性文化與規(guī)則性文化共生融合，從而培育現(xiàn)代公民精神、推動人民問責權的正當行使。

該書所提出的三個層層遞進的論斷，彰顯了問責權法治化研究所具有的時代價值、理論價值和實踐價值，也讓我們看到了建立健全的社會主義法治的曙光，若書中的論斷都能付諸實踐，不僅對我國社會主義法治建設起到了極大的促進作用，而且對社會主義民主政治與社會主義和諧社會的建成提供推波助瀾的強大動力。總而言之，問責權法治化是一條通往法治國家的康莊大道，社會主義法治社會終將在黨、政府與人民的不斷努力與進步中得到實現(xiàn)。