城鎮(zhèn)化融資的問題、國際經(jīng)驗(yàn)及改革建議

文/劉 斌

城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程出現(xiàn)的發(fā)展趨勢。未來一段時(shí)間，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要驅(qū)動力量。在我國，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有建設(shè)資金需求巨大、收益實(shí)現(xiàn)周期長、社會效益大于商業(yè)效益等特征，是一項(xiàng)需要巨大資金投入、多方協(xié)助和綜合機(jī)制配套的系統(tǒng)工程。為了滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)巨額資金的需求，需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際情況，改革并創(chuàng)新我國的城鎮(zhèn)化融資體系，推動建立市場化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制。

一、我國城鎮(zhèn)化融資問題剖析

（一）資金缺口大

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化融資的突出問題是資金缺口大，地方財(cái)政稅收及中央轉(zhuǎn)移支付無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求。2013年，我國城鎮(zhèn)化率為53.6%，根據(jù)納瑟姆曲線，城鎮(zhèn)化水平在30%～70%之間，是城鎮(zhèn)化率上升最快的階段。目前我國城鎮(zhèn)化率正以每年大約1個(gè)百分點(diǎn)的速度增長，預(yù)計(jì)到2020年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%。從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)來看，該階段的突出特征就是需要巨額的建設(shè)資金，產(chǎn)生巨量的融資需求。

據(jù)財(cái)政部財(cái)科所（2013年）的研究報(bào)告粗略估計(jì)，我國人均公共財(cái)政支出增長至少需要達(dá)到年均30%才能滿足社會公眾對城鎮(zhèn)化公共服務(wù)的基本需求，而目前我國人均公共支出增長在20%～24%之間，如果再剔除政府運(yùn)轉(zhuǎn)所需的行政經(jīng)費(fèi)，則基本無法滿足社會公眾對城鎮(zhèn)化公共服務(wù)的增長需求。遲福林（2012年）測算的資金需求更多，他測算未來10年我國將新增城鎮(zhèn)人口4億左右，按較低口徑，農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計(jì)算，將增加40萬億元的投資需求。據(jù)國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)所的研究報(bào)告(2013年)，到2020年，中國城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的資金需求，僅社會保障和市政公共設(shè)施支出就超過30萬億元。財(cái)政部公布的2014年3月的最新數(shù)據(jù)認(rèn)為，預(yù)計(jì)2020年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的城鎮(zhèn)化投資需求約為42萬億元，與現(xiàn)有財(cái)力相比，資金缺口巨大。

盡管不同專家與機(jī)構(gòu)的測算標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果不一致，但是均認(rèn)為我國城鎮(zhèn)化過程中存在巨大的資金需求，僅僅依靠政府財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另外，城鎮(zhèn)化融資資金的浪費(fèi)非常嚴(yán)重，資金使用效率普遍偏低。部分地區(qū)缺乏科學(xué)的融資規(guī)劃，導(dǎo)致資金因?yàn)槭褂梅较虿幻鞔_而長期趴在賬面上，每月還要交付巨額的資金利息。部分地區(qū)由于對城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案的前期論證工作不科學(xué)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)過高或過低，甚至不斷拆了建，建了拆；道路反復(fù)開挖；盲目追求奢華，造成資金的浪費(fèi)。

（二）城鎮(zhèn)化融資問題的深入分析

1.財(cái)稅支持力量有限。按照財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論，稅收應(yīng)該是城鎮(zhèn)化融資的基本形式，分為地方財(cái)政和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩部分。但事實(shí)上，我國絕大多數(shù)地方政府是“吃飯財(cái)政”，其日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)靠上級政府補(bǔ)貼，談何有更多的財(cái)力用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。分稅制后，雖然財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政占全國財(cái)政的比重均有明顯上升，但是財(cái)稅領(lǐng)域依然面臨的一個(gè)突出問題是財(cái)權(quán)上收和事權(quán)下移導(dǎo)致的地方財(cái)政困難，并嚴(yán)重依賴中央轉(zhuǎn)移支付。雖然有各類返還和轉(zhuǎn)移支付，但是比重過低，無法支撐地方政府稅收融資。

2.土地財(cái)政難以為繼。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化融資，主要依賴財(cái)政和土地，過度依賴房地產(chǎn)市場的繁榮。土地作為有限的稀缺資源，僅靠一次性的土地批租收入是不可持續(xù)的，容易助長地方政府的短期行為，更容易積聚地方政府債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)。今后一段時(shí)間，隨著國家房地產(chǎn)調(diào)控加強(qiáng)、土地出讓收入銳減、融資成本上升、償債能力下降和經(jīng)濟(jì)增速放緩等，資金壓力進(jìn)一步加大，土地財(cái)政將難以為繼。

3.融資平臺風(fēng)險(xiǎn)巨大。地方融資平臺盡管形式上也是企業(yè)投融資，但是由于市場準(zhǔn)入和競爭規(guī)則不開放、不統(tǒng)一，實(shí)質(zhì)上是政府行為公司化的載體和投融資工具。當(dāng)前，融資平臺存在三方面的風(fēng)險(xiǎn)。一是融資平臺雖有政府信用注入，但政府償債責(zé)任不明確；二是即使落實(shí)了地方政府償債責(zé)任，其還款來源也高度依賴土地收入，可能引致地方政府追求土地收入最大化傾向；三是地方融資平臺在借影子銀行“滾雪球”，其風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到表面，一旦爆發(fā)后患無窮。

4.試點(diǎn)債務(wù)，范圍有限。一直以來，中央代發(fā)地方債無論是資金規(guī)模還是資金使用方式，都無法滿足地方政府的城鎮(zhèn)化融資需求。地方債務(wù)試點(diǎn)雖然一直推進(jìn)，但是范圍有限，短期內(nèi)難以推廣。在現(xiàn)行體制下，地方債務(wù)的終極擔(dān)保人是中央財(cái)政，最終由中央財(cái)政買單，因此，中央政府必須通過綜合分析地方的財(cái)力狀況、承受能力來決定地方債務(wù)發(fā)行的試點(diǎn)權(quán)的配置和推廣。事實(shí)上，地方政府發(fā)債的放與不放一直是《預(yù)算法》修訂的難點(diǎn)?！额A(yù)算法》三審雖然適度放開了省級政府的發(fā)債條件，但綜合來看，三審草案中地方政府的舉債權(quán)仍然處于國務(wù)院的管控下，地方政府自主發(fā)債的權(quán)力仍然被弱化。另外，先行試點(diǎn)的省市，無論是在政府透明度還是資金效率方面，都處于全國領(lǐng)先水平，但是從全國范圍來看，這些省市的債務(wù)能力，是其他省市在短期內(nèi)難以達(dá)到的，因此地方債務(wù)試點(diǎn)的推廣仍需一定的時(shí)間。

5.民間資本，勢單力薄。當(dāng)前，民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資壁壘高，收益預(yù)期低，公私合營仍處于低級階段。雖然政府部門為彌補(bǔ)城市建設(shè)資金缺口鼓勵民營資本的注入，但是政府卻在控制產(chǎn)權(quán)方面不放手，設(shè)置了難以進(jìn)入的壟斷性壁壘和行業(yè)限制。因?yàn)闊o法獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，民企的資本成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于享受各種優(yōu)惠的國企資本成本，民間資本只能望而卻步。

二、城鎮(zhèn)化融資的國際經(jīng)驗(yàn)

（一）注重發(fā)揮市場的作用

在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家普遍注重發(fā)揮市場的作用，其城鎮(zhèn)化融資也經(jīng)歷了一個(gè)從公共財(cái)政到金融市場的發(fā)展過程。普遍做法是“誰投資，誰受益”，降低基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投資的門檻，大力采取公私合作的方式，鼓勵和引導(dǎo)民間資本積極參與，允許地產(chǎn)商、私募基金、外資基金等參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，甚至對具備條件的市政公用事業(yè)項(xiàng)目采取市場化的經(jīng)營方式，向民間資本轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)。

（二）創(chuàng)新金融產(chǎn)品

普遍重視創(chuàng)新金融產(chǎn)品，借助先進(jìn)的金融工具，如資產(chǎn)證券化、市政債等，積極對金融產(chǎn)品進(jìn)行創(chuàng)新，鼓勵使用債券、信托、保險(xiǎn)、私募等。市政債是國際上廣泛應(yīng)用的金融工具。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，目前市政債或類似地方債占全球債券總額的9%，占政府債券的35%。

（三）積極創(chuàng)新融資模式

普遍重視并創(chuàng)新融資模式，注重發(fā)揮民間資本、外資以及各類金融機(jī)構(gòu)等多元化投資主體的作用，不斷創(chuàng)新并拓寬資本融資模式和資本投資領(lǐng)域。日本以財(cái)政信用為主模式，充分利用“筑巢引鳳式”“聯(lián)合投資式”等模式，促進(jìn)政府公共部門與民營部門合作融資。從20世紀(jì)40年代后期以來，經(jīng)過長期積累，目前日本的財(cái)政投融資的資金規(guī)模已達(dá)到政府預(yù)算內(nèi)資金規(guī)模的41%，被稱為“第二預(yù)算”。加拿大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體主要有市政府、省級國有企業(yè)、有特許執(zhí)照的私人公司、公私合營公司以及社區(qū)。市政府對本市范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)主要責(zé)任，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃及融資、建設(shè)。英國以公私合營為主模式，自1992年以來，一直鼓勵私人財(cái)力參與甚至主導(dǎo)公共投資計(jì)劃，其核心是私人融資優(yōu)先權(quán)，并致力于推動私人部門采用PPP方式參與公共服務(wù)。同時(shí)，圍繞私人融資優(yōu)先權(quán)創(chuàng)新發(fā)展出公私合伙制操作方式。英國的PPP項(xiàng)目不僅限于傳統(tǒng)的交通和建筑領(lǐng)域，更廣泛擴(kuò)展至醫(yī)療、教育等其他公共服務(wù)領(lǐng)域。

（四）注重政策調(diào)控作用

發(fā)達(dá)國家普遍重視發(fā)揮政策調(diào)控作用，積極推行政策扶持和政策調(diào)控。首先，注重對中小企業(yè)的政策扶持，注重對中小型企業(yè)的城鎮(zhèn)化融資扶持力度。例如，日本政府設(shè)立專門金融機(jī)構(gòu)為中小型企業(yè)提供融資援助，向中小企業(yè)直接貸款，并且允許企業(yè)自行組建合作型的金融機(jī)構(gòu)。其次，注重發(fā)揮財(cái)稅政策的調(diào)控作用。發(fā)達(dá)國家普遍重視充分利用稅收，推行有力的財(cái)稅政策，房地產(chǎn)稅或不動產(chǎn)稅是地方財(cái)政收入的主要來源。

三、推進(jìn)和完善我國城鎮(zhèn)化融資的建議

當(dāng)前城鎮(zhèn)化融資所暴露出的問題，實(shí)質(zhì)上是政府與市場、中央與地方以及財(cái)政與金融等關(guān)系沒有理順理清。雖然我國財(cái)政分權(quán)在短短的20年內(nèi)取得了很大成就，但是，中央和地方之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)還不穩(wěn)定，政府間轉(zhuǎn)移支付也沒有制度化和規(guī)范化，地方政府內(nèi)部的分權(quán)還很滯后，縣鄉(xiāng)政府獲得的財(cái)權(quán)很小，和其在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的事權(quán)不對稱。因此，必須借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國的實(shí)際情況，改革并創(chuàng)新我國城鎮(zhèn)化融資體系，推動建立市場化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制。

（一）積極發(fā)揮金融市場的作用

1.進(jìn)一步發(fā)揮金融服務(wù)城鎮(zhèn)化的作用。城鎮(zhèn)化建設(shè)的償債來源，無非是使用者付費(fèi)、土地增值收益和政府稅收。建立健全更加市場化的融資機(jī)制，不僅有助于提供穩(wěn)定可靠的資金來源，也有助于提高基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量。首先，發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融和農(nóng)村金融的作用，形成多元化金融服務(wù)體系。其次，發(fā)揮開發(fā)性金融工具的作用，以政府信用和開發(fā)性銀行信用為基礎(chǔ)構(gòu)筑企業(yè)信用，幫助企業(yè)吸引債券、股票等。再次，探索土地流轉(zhuǎn)收益和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的具體方式，創(chuàng)新并完善包括土地抵押在內(nèi)的新型信貸政策。

2.創(chuàng)新城鎮(zhèn)化金融產(chǎn)品和工具。積極引入項(xiàng)目融資方式，盤活民間資本，鼓勵推行具有穩(wěn)定現(xiàn)金流和預(yù)期收益保障的BOT、TOT、資產(chǎn)證券化、PPP模式。創(chuàng)新多元化的金融工具，如資產(chǎn)證券化、市政債等，盤活大型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的融通資金。

3.發(fā)展多層次資本市場。探索以信托理財(cái)和設(shè)立資金池的方式，吸引保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老基金、私募基金、海外資金等參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。通過推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，盤活銀行中長期資產(chǎn)，為大型項(xiàng)目提供更多的融通資金。打通股權(quán)和債權(quán)等金融市場，以多元化的融資方式滿足城鎮(zhèn)化過程中的基本建設(shè)資金需求。鼓勵社會資本設(shè)立污水、燃?xì)鉄崃?、文教醫(yī)等產(chǎn)業(yè)投資基金。

4.創(chuàng)造條件大力發(fā)展市政收益?zhèn)?。?jīng)濟(jì)理論與國際經(jīng)驗(yàn)都表明，市政債券是城鎮(zhèn)化融資領(lǐng)域最為典型的方式，既能充分實(shí)現(xiàn)對城鎮(zhèn)化未來收益的利用，又可以充分利用金融市場的約束機(jī)制，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理。因此，本文認(rèn)為應(yīng)該修改《預(yù)算法》，取消地方政府不能成為舉債主體的規(guī)定，并以此完善債券市場化發(fā)行機(jī)制、市場約束機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化償債能力，不斷擴(kuò)大地方政府發(fā)行市政建設(shè)債券和經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目直接融資規(guī)模。

（二）培育多元化投融資主體

1.改變單一主體的融資模式。政府在融資過程中應(yīng)該強(qiáng)調(diào)并發(fā)揮引導(dǎo)和杠桿作用，而不是原來單一主體模式下所體現(xiàn)出的主導(dǎo)作用。民營資金和外資也應(yīng)該是參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要力量，應(yīng)該對它們一視同仁。

2.推進(jìn)政府投融資平臺轉(zhuǎn)制改革。根據(jù)今年5月20日國務(wù)院《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，以及《預(yù)算法》的修訂工作進(jìn)程，一旦《預(yù)算法》允許地方政府自主發(fā)債，那么大多數(shù)城投公司就不再有存在的必要。未來城投公司轉(zhuǎn)制是大勢所趨，但是，如何規(guī)范政府舉債融資和剝離政府融資職能，本文認(rèn)為，轉(zhuǎn)制一定要把政府信用真正剝離出去，應(yīng)該強(qiáng)化金融監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管，使投融資平臺朝著現(xiàn)代企業(yè)制度的市場化方向改進(jìn)。

（三）健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制

健全城鎮(zhèn)化融資的市場機(jī)制，必須建立并完善有效的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制和可信的信用評級機(jī)制。在制度上既要對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有懲戒機(jī)制，又要對債務(wù)解決有激勵機(jī)制。要強(qiáng)化中央財(cái)政對地方財(cái)政的約束，強(qiáng)化多種形式的財(cái)政紀(jì)律約束，增強(qiáng)償債激勵。要強(qiáng)化地方人大對同級政府在預(yù)算編制與執(zhí)行、投融資決策和計(jì)劃的審議監(jiān)督。要鼓勵稅收優(yōu)惠、發(fā)行聽證等，以此增強(qiáng)城鎮(zhèn)化融資的民意約束。

（四）推進(jìn)城鎮(zhèn)化融資財(cái)稅綜合改革

1.明晰政府事權(quán)。在地方財(cái)政相對緊張的條件下，中央財(cái)政多承擔(dān)一些責(zé)任。推動政府職能從直接從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，逐步轉(zhuǎn)向提供養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)。要轉(zhuǎn)變政府職能，完善政績考核機(jī)制，淡化GDP考核，加大資源、環(huán)境、債務(wù)等約束性考核力度。

2.加快財(cái)稅改革。為保障地方政府財(cái)力，避免地方政府債務(wù)無序擴(kuò)張，防范系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，需要加快財(cái)稅體制改革。要健全地方稅體系特別是資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等稅收，積極培育地方主體稅種，充實(shí)地方政府自有財(cái)力，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)的能力。適時(shí)推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，使之成為城鎮(zhèn)化融資的重要渠道之一。在財(cái)政層級結(jié)構(gòu)“扁平化”的過程中，確保各級政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。在城鎮(zhèn)化融資過程中，積極發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”的作用。同時(shí)，強(qiáng)化財(cái)政部門對地方債務(wù)的統(tǒng)一歸口管理能力。

3.改革預(yù)算體制。要增強(qiáng)政府預(yù)算透明度，建立覆蓋全面、科學(xué)合理、公開透明的政府預(yù)算制度，編制跨年度的全面綜合的資本性預(yù)算，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理和人大預(yù)算審查監(jiān)督體系。

4.深化土地、價(jià)格等改革。土地和價(jià)格是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要因素，也是完善城鎮(zhèn)化融資的重要制約因素。因此，必須提高土地資源市場化配置的程度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，賦予農(nóng)民對承包地、宅基地更多的使用權(quán)，相應(yīng)提升農(nóng)地的金融價(jià)值。必須根據(jù)“使用者付費(fèi)”原則，推動資源和公共服務(wù)價(jià)格市場化改革，加快水、電、氣等資源品價(jià)格改革，從而進(jìn)一步增強(qiáng)城鎮(zhèn)化融資的可持續(xù)性。

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