論公私合作背景下創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的權(quán)利

李紅潤

（桂林電子科技大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林 541004）

一、術(shù)語界定

（一）創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的含義，學(xué)者們從多個角度作出了界定，較具代表性的學(xué)說有五種，即投資基金說、財(cái)政資金說、專項(xiàng)資金說、事業(yè)法人說和政策性基金說。客觀地講，這些學(xué)說都具有一定的合理性。但就整體而言，這些學(xué)說均有不全面之處[1]。對于何謂創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，我國相關(guān)法律文件的界定也有差異。在國家級創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章層面，《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見》）第1條第1款規(guī)定：“引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運(yùn)作的政策性基金?！痹撘?guī)章第2條第2款規(guī)定：“引導(dǎo)基金應(yīng)以獨(dú)立事業(yè)法人的形式設(shè)立?！笨梢姡鶕?jù)《引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見》的規(guī)定，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是指由政府設(shè)立、按市場化方式運(yùn)作并以獨(dú)立事業(yè)法人形式存續(xù)的政策性基金。從總體上看，地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章對創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金含義的界定可以分為兩個階段：第一個階段是《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（以下簡稱《創(chuàng)投企業(yè)辦法》）發(fā)布后、《引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見》發(fā)布前。在這一階段，一些地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章對創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的界定有兩種：其一是將創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金界定為政府專項(xiàng)①參見《浦東新區(qū)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資引導(dǎo)基金試點(diǎn)方案》第2條?；?qū)ｍ?xiàng)資金②參見《中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展資金管理辦法》（以下簡稱《中關(guān)村創(chuàng)投發(fā)展資金辦法》）第3條。；其二是將創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金界定為政策性基金③參見《杭州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法》（以下簡稱《杭州市引導(dǎo)基金辦法》）第1條第1款?；蛘畬?dǎo)向性基金④參見《常州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》（以下簡稱《常州市引導(dǎo)基金辦法》）第2條。。第二階段是《引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見》發(fā)布后至今。在這一階段，除極少數(shù)地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章仍將創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金界定為專項(xiàng)資金外⑤參見《無錫市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)發(fā)展專項(xiàng)資金運(yùn)行管理暫行辦法》第2條。，絕大多數(shù)地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章都將創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金界定為政策性基金⑥參見《山東省省級創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》（以下簡稱《山東省引導(dǎo)基金辦法》）第2條第1款。?？梢姡S著《引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見》的發(fā)布，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的含義漸趨明晰，即創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立、按市場化方式運(yùn)作并以獨(dú)立事業(yè)法人形式存續(xù)的政策性基金。本文也正是在這個意義上使用“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”一詞的。

（二）公私合作

“公私合作”這一術(shù)語在諸多領(lǐng)域均有運(yùn)用。一般而言，“公”指的是政府或政府部門。這一點(diǎn)在其他領(lǐng)域大抵也是通用的。而“私”在本文中則獨(dú)具含義，它指的是創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)（以下簡稱合作對象），即在我國境內(nèi)依法設(shè)立的以從事創(chuàng)業(yè)投資為主業(yè)的商業(yè)組織。具體來說，本文所稱的“公私合作”是指政府出資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，由創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金通過參股、融資擔(dān)保等方式支持符合特定條件的合作對象，由后者發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，然后該創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)通過多種方式向創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供股權(quán)資本，并提供管理等服務(wù)，借以解決廣大科技型中小企業(yè)的融資難題。在此過程中，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金通過讓利機(jī)制鼓勵合作對象投資于符合政府產(chǎn)業(yè)政策的特定領(lǐng)域，一般為高科技產(chǎn)業(yè)，以便促進(jìn)科技型實(shí)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；而合作對象則可以借力于政府的支持不僅能夠積累創(chuàng)業(yè)投資經(jīng)驗(yàn)、分散創(chuàng)業(yè)投資風(fēng)險，還能夠降低創(chuàng)業(yè)投資項(xiàng)目的政策風(fēng)險[2]，進(jìn)而獲得更高投資收益。

（三）子基金

一般而言，子基金是指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金與其合作對象等投資者共同出資設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。根據(jù)我國現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章的規(guī)定，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金與合作對象的合作方式有九種，即參股、融資擔(dān)保、跟進(jìn)投資、風(fēng)險補(bǔ)助、投資保障、創(chuàng)立資助、風(fēng)險獎勵、直接投資和貸款貼息。不過，實(shí)踐中被采用的合作方式只有參股、融資擔(dān)保、直接投資、跟進(jìn)投資、風(fēng)險補(bǔ)償和投資保障，其中，參股的采用率是最高的。這種情況表明，參股是我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金所采用的最主要的合作方式。為使本文的研究更具有普遍意義，本文僅研究在這種合作方式下創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的權(quán)利。有鑒于此，本文所稱的子基金是指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以參股方式與其合作對象等投資者共同出資設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。

二、我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的權(quán)利分析

（一）參與治理權(quán)

1.參與治理權(quán)的含義

1932年伯利和米恩斯在其不朽名著——《現(xiàn)代公司與私有財(cái)產(chǎn)》中提出了所謂的“伯利—米恩斯命題”。該命題指出，現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展使得公司從所有者控制轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營者控制，發(fā)生了股東對公司的所有權(quán)與其對公司的控制權(quán)的分離，由此導(dǎo)致了“集中管理”現(xiàn)象的產(chǎn)生?！凹泄芾硎乾F(xiàn)代公司的首要特征”[3]，其在給股東帶來有限責(zé)任和股權(quán)轉(zhuǎn)讓自由等優(yōu)惠待遇的同時，也產(chǎn)生了委托代理問題，即“經(jīng)營者可以利用信息優(yōu)勢為自己謀取私利甚至損害股東利益”[4]。為了有效地解決所面臨的委托代理問題，現(xiàn)代公司建立了公司治理結(jié)構(gòu)。

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是子基金的股東之一，其參股投資的原則之一是“市場化運(yùn)作”。該原則要求創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金不參與子基金的日常經(jīng)營管理，以保障子基金得以開展市場化的投資活動，但這并不意味著其對子基金的創(chuàng)業(yè)投資行為放手不管。相反，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金必須參與子基金重大投資事務(wù)的決策，以確保子基金的創(chuàng)業(yè)投資活動不背離創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立目的。這就要求創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金應(yīng)參與子基金的治理。所謂參與治理權(quán)是指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金享有的參與子基金治理的權(quán)利。

2.參與子基金治理的方式

關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參與子基金治理的方式，《引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見》等沒有涉及，只有一些地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章作了規(guī)定。該等規(guī)章的規(guī)定大體上有以下三種情況：其一是規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可向子基金派駐董事①參見《常州市引導(dǎo)基金辦法》第9條第2項(xiàng)。或監(jiān)事②參見《內(nèi)蒙古自治區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法》（試行）第19條。；其二是規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可向子基金派駐董事和監(jiān)事③參見《平湖市創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資引導(dǎo)基金管理辦法》（試行）（以下簡稱《平湖市引導(dǎo)基金辦法》）第34條。；其三是規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可派員進(jìn)駐子基金的投資決策委員會（以下簡稱投決會）④參見《安徽省創(chuàng)業(yè)（風(fēng)險）投資引導(dǎo)基金實(shí)施辦法》（試行）第7條第1款。?？梢?，在我國，向子基金派駐董事或監(jiān)事或者兼派駐董事和監(jiān)事或者派員進(jìn)駐子基金的投決會是創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參與子基金治理的主要方式。此外，一些地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章還對派駐董事或派駐投決會人員的地位和權(quán)利作了規(guī)定。（1）派駐董事的地位和權(quán)利。關(guān)于前者，一些地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章規(guī)定，派駐董事在子基金董事會中至少須有1個席位⑤參見《黑龍江省創(chuàng)業(yè)投資政府引導(dǎo)基金管理辦法》(試行)第42條。。關(guān)于后者，一些地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章通常規(guī)定，派駐董事在子基金董事會決議中應(yīng)享有一票否決權(quán)⑥參見《常州市引導(dǎo)基金辦法》第9條第3項(xiàng)。。（2）派駐投決會人員的地位和權(quán)利。對此，有的地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章規(guī)定，派駐投決會人員應(yīng)在子基金投決會中擁有不少于2席的投票權(quán)（投決會總席位7席以內(nèi)為2席，超過7席按各方實(shí)際出資比例約定）⑦參見《安徽省引導(dǎo)基金辦法》第7條第1款。。很明顯，我國現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法沒有規(guī)定派駐監(jiān)事的地位和權(quán)利，也沒有規(guī)定派駐投決會人員的權(quán)利。不過，該等立法對派駐董事的地位和權(quán)利則作了較為詳細(xì)的規(guī)定，即不但明確了派駐董事在子基金董事會中的席位，而且規(guī)定了派駐董事在子基金董事會中的一票否決權(quán)。

（二）監(jiān)督權(quán)

從廣義上講，參與治理權(quán)也是創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金對合作對象管理子基金投資事務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制。不過，就狹義而言，監(jiān)督是指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金為確保其設(shè)立目的得以實(shí)現(xiàn)從外部對合作對象管理子基金投資事務(wù)的行為施加的監(jiān)控。所謂監(jiān)督權(quán)是指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金享有的監(jiān)督子基金投資運(yùn)作的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是監(jiān)督合作對象對子基金的管理活動。從大體上說，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法規(guī)定了兩種監(jiān)督權(quán)：其一是直接監(jiān)督權(quán)，包括審計(jì)權(quán)和查賬權(quán)；其二是間接監(jiān)督權(quán)，即創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金享有的優(yōu)先分配權(quán)。

1.審計(jì)權(quán)

審計(jì)權(quán)是指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金享有的委托社會中介機(jī)構(gòu)對合作對象管理子基金的行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的權(quán)利。該權(quán)利對于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金監(jiān)督合作對象和保障子基金投資運(yùn)作的正常進(jìn)行具有重要意義，與我國《合伙企業(yè)法》上不執(zhí)行合伙事務(wù)的合伙人監(jiān)督執(zhí)行事務(wù)的合伙人執(zhí)行合伙事務(wù)的情況具有同樣的意義。對于審計(jì)權(quán)，包括《引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見》在內(nèi)的規(guī)章沒有作出規(guī)定，只有一些地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章有所涉及。該等規(guī)章通常都規(guī)定，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的執(zhí)行機(jī)關(guān)可以委托社會中介機(jī)構(gòu)對子基金進(jìn)行年度專項(xiàng)審計(jì)①參見《杭州市引導(dǎo)基金辦法》第6條第8項(xiàng)。?？梢姡摰纫?guī)章對審計(jì)權(quán)的規(guī)定是比較簡略的。

2.優(yōu)先分配權(quán)

所謂優(yōu)先分配權(quán)是指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金享有的在子基金清算時可以優(yōu)先于子基金的其他股東分配剩余財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。該權(quán)利的實(shí)質(zhì)意義在于，將子基金經(jīng)營失敗的風(fēng)險分配給子基金的其他股東尤其是控股股東，激勵合作對象努力改善子基金的經(jīng)營管理，從而間接地達(dá)到對合作對象管理子基金投資事務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督的目的。

對于該項(xiàng)權(quán)利，包括《引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見》在內(nèi)的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章均作了規(guī)定。大體上說，該等規(guī)章對優(yōu)先分配權(quán)的規(guī)定有以下兩種情況：（1）規(guī)定可以在子基金章程中約定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金享有優(yōu)先分配權(quán)②參見《杭州高新開發(fā)區(qū)（濱江）創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》第7條第7項(xiàng)。；（2）規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換優(yōu)先股等方式參股子基金，從而獲得優(yōu)先分配權(quán)③參見《上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》第10條。。所謂優(yōu)先股是指“在分取股息和公司剩余資產(chǎn)方面擁有優(yōu)先權(quán)的股票”[5]?？赊D(zhuǎn)換優(yōu)先股是優(yōu)先股的一種，是指“股東可以按規(guī)定的條件將優(yōu)先股轉(zhuǎn)換成普通股或公司債券的股票”。這兩種做法的差異在于，第一種做法僅規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以獲得優(yōu)先分配權(quán)，但沒有涉及創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金獲得此項(xiàng)權(quán)利的方式。而第二種做法不但規(guī)定了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以獲得優(yōu)先清償權(quán)，而且還明確了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金獲得此項(xiàng)權(quán)利的具體方式。在第一種情況下，從理論上看，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以通過兩種方式獲得優(yōu)先權(quán)：其一是以優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換優(yōu)先股等方式參股子基金；其二是以附特別投票權(quán)的普通股的方式參股投資于子基金。所謂附特別投票權(quán)的普通股是指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以普通股的方式將創(chuàng)業(yè)資本投入到子基金中，但創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金除了擁有普通股股東權(quán)益之外，對子基金的某些重大決策還享有特別的投票權(quán)，即“一票否決權(quán)”[6]。通常情況下，特別投票權(quán)所針對的事項(xiàng)都是關(guān)系到子基金投資導(dǎo)向的重大事項(xiàng)。

（三）違約救濟(jì)權(quán)

違約的實(shí)質(zhì)是侵害合同債權(quán)[7]。救濟(jì)可分為公力救濟(jì)和私力救濟(jì)。所謂公力救濟(jì)是指在民事主體的合法權(quán)益遭受侵害時，由國家等公權(quán)力機(jī)關(guān)提供的旨在恢復(fù)被侵害的民事權(quán)利的措施。私力救濟(jì)是“糾紛主體在沒有中立的第三者介入的情形下依靠自身或其他私人力量解決糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利”[8]的措施。本文所稱的救濟(jì)是指私力救濟(jì)。因此，違約救濟(jì)權(quán)是指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金享有的在合作對象違反參股協(xié)議時④在本文中，參股協(xié)議就是指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金與其合作對象就創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的參股投資事宜簽訂的旨在確定雙方民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。可以實(shí)施私力救濟(jì)的權(quán)利，以便對合作對象進(jìn)行懲罰。賦予創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金該項(xiàng)權(quán)利的意義是確保合作對象遵照參股協(xié)議的約定管理子基金的投資事務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立目的。

關(guān)于違約救濟(jì)權(quán)，國家級創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章沒有作出規(guī)定，但一些地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章則有所涉及。根據(jù)該等規(guī)章的規(guī)定，違約救濟(jì)權(quán)的內(nèi)容包括以下四項(xiàng)：退出投資、中止注資、追回資金以及取消合作資格。

1.退出投資

退出投資是指在合作對象違反參股協(xié)議時，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金采取的退出子基金的措施。這項(xiàng)措施存在兩種做法：其一是直接退出，即一旦合作對象違反了參股協(xié)議，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金就可以采取退出投資措施，不再有其他程序①參見《杭州市引導(dǎo)基金辦法》第6條第8項(xiàng)。；其二是緩期退出，即在合作對象違反參股協(xié)議時，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金不直接采取退出投資措施，而是先要求合作對象整改，如果整改無效，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金才采取退出投資措施②參見《內(nèi)蒙古引導(dǎo)基金辦法》第28條。。當(dāng)然，不管是哪一種方法，對于因創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金采取退出投資措施而引發(fā)的損失問題，一些地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章通常都規(guī)定，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金不承擔(dān)任何責(zé)任③參見《平湖市引導(dǎo)基金辦法》第34條。。

2.中止注資

中止注資是指在合作對象違反參股協(xié)議時，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金采取的不再按照子基金章程的規(guī)定向子基金注資的措施④參見《常州市引導(dǎo)基金辦法》第9條第3項(xiàng)。。一般來說，這種措施只有在創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金采取分階段注資策略的情況下才有適用的余地，且該措施的采取不需要其他先決條件，即一旦合作對象違反了參股協(xié)議，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金就可以采取該措施。

3.追回資金、取消合作資格

這兩項(xiàng)違約救濟(jì)措施通常是一起使用的。追回資金是指在合作對象違反參股協(xié)議時，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金有權(quán)將其所投創(chuàng)業(yè)資本予以追回。取消合作資格是指在合作對象違反參股協(xié)議時，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以將合作對象獲得創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參股投資的資格予以取消。根據(jù)一些地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章的規(guī)定，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以采取以下兩種做法：（1）一旦發(fā)現(xiàn)合作對象違反了參股協(xié)議，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金就可以采取追回資金、取消合作資格措施。這種做法既沒有規(guī)定其他程序，也沒有規(guī)定取消合作資格的年限⑤參見《中關(guān)村創(chuàng)投發(fā)展資金辦法》第47條。。（2）在發(fā)現(xiàn)合作對象違反參股協(xié)議后，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可要求合作對象整改，若后者拒不整改或反復(fù)整改后未達(dá)到規(guī)定要求，則創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金應(yīng)采取追回資金、取消合作對象特定年限的參股合作資格等措施⑥。

三、境外創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的權(quán)利考察

在境外，一些國家或地區(qū)設(shè)立了不少旨在引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資基金投資于科技型實(shí)體產(chǎn)業(yè)的“基金”或“計(jì)劃”。如美國政府推出的“小企業(yè)投資公司計(jì)劃”，以色列政府設(shè)立的“YOZMA基金”等。盡管其在稱謂上沒有采用“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”這一術(shù)語，但就其制定或設(shè)立的目的以及運(yùn)作機(jī)制而言，這些“計(jì)劃”或“基金”與我國所稱的“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”并無本質(zhì)差異，因而本文將其統(tǒng)稱為創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。根據(jù)境外一些國家相關(guān)立法的規(guī)定，其創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金也享有監(jiān)督權(quán)和違約救濟(jì)權(quán)等權(quán)利。

（一）監(jiān)督權(quán)

關(guān)于監(jiān)督權(quán)，可以澳大利亞和美國相關(guān)立法的規(guī)定予以說明。在澳大利亞和美國，其創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法僅規(guī)定了查賬權(quán)。所謂查賬權(quán)是指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金享有的隨時查閱子基金有關(guān)賬簿的權(quán)利。該項(xiàng)權(quán)利產(chǎn)生的原因是，為了掌握子基金的投資運(yùn)作情況，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法通常都要求合作對象定期將子基金的投資運(yùn)作情況提交給創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的執(zhí)行機(jī)關(guān)。但合作對象可能會出于某種原因不將子基金投資運(yùn)作的真實(shí)情況報告給創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的執(zhí)行機(jī)關(guān)，當(dāng)這一情況發(fā)生時，規(guī)定合作對象定期向創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的執(zhí)行機(jī)關(guān)提交報告就起不到監(jiān)督合作對象管理子基金投資運(yùn)作的作用。為了防止出現(xiàn)這種情況，加強(qiáng)對合作對象管理子基金投資事務(wù)的監(jiān)控，澳大利亞和美國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法規(guī)定了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的查賬權(quán)。在澳大利亞，創(chuàng)新投資基金的合作對象不但應(yīng)向澳大利亞工業(yè)研究與發(fā)展委員會提交有關(guān)該基金運(yùn)作狀況的財(cái)務(wù)報表，而且還必須根據(jù)財(cái)務(wù)制度設(shè)立有關(guān)賬目并做好相應(yīng)的記錄以備該委員會隨時查賬。在美國，《1958年小企業(yè)投資公司法》授權(quán)小企業(yè)管理局對每一個小企業(yè)投資公司進(jìn)行檢查，重點(diǎn)是檢查小企業(yè)投資公司的賬簿[9]。

（二）違約救濟(jì)權(quán)

此項(xiàng)權(quán)利可以美國和澳大利亞兩國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法的規(guī)定為例進(jìn)行說明。在美國，發(fā)行參與證券的小企業(yè)投資公司如果違反《1958年小企業(yè)投資公司法》的規(guī)定向不符合法定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)投資，并且也未按小企業(yè)管理局的要求采取合適的行為予以改正的話，小企業(yè)管理局有權(quán)在所有的杠桿資金獲得清償之前禁止該公司向小企業(yè)管理局之外的第三方進(jìn)行分配，也有權(quán)要求審查和重新核準(zhǔn)管理費(fèi)用①See13CFR§107.1820(f).，甚至還有權(quán)命令其下屬的小企業(yè)投資公司清算辦公室采取法律行動以索回其向該公司提供的一切資金②See SOP 1006 p74.，通常的途徑是要求該公司從小企業(yè)管理局回購參與證券③See SOP 1006 p75.。在澳大利亞，如果創(chuàng)新投資基金的合作對象違反了有關(guān)基金投資者指導(dǎo)方針的條款，澳大利亞工業(yè)研究與發(fā)展委員會將與民間投資者一道共同發(fā)出警告，甚至作出撤銷合作對象管理創(chuàng)新投資基金權(quán)限的決定。

可見，在違約救濟(jì)權(quán)問題上，我國、美國和澳大利亞等三國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法的規(guī)定相差較大。我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法對違約救濟(jì)措施的規(guī)定主要是從公司法的角度進(jìn)行的；美國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法對違約救濟(jì)措施的規(guī)定不僅限于公司法的范圍內(nèi)，還涉及合同法；澳大利亞引導(dǎo)基金立法對違約救濟(jì)措施的規(guī)定則僅限于合同法。

四、我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法的不足與完善

（一）我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法的不足

1.有關(guān)參與治理權(quán)規(guī)定的不足

創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金向子基金派駐人員的目的是通過參與子基金的投資決策來控制子基金的投資方向，防止其偏離引導(dǎo)基金的設(shè)立目的。由于子基金的投資決策通常是由其投決會作出的，因而創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)前述目的的有效途徑便是派員進(jìn)駐子基金的投決會，而不應(yīng)是子基金的董事會或監(jiān)事會。這是因?yàn)?，子基金作為一個創(chuàng)業(yè)投資公司，雖然依據(jù)公司法的規(guī)定其應(yīng)設(shè)置董事會或執(zhí)行董事，但一般來說，該董事會或執(zhí)行董事的主要職權(quán)并不是就子基金的經(jīng)營管理事務(wù)作出決策，而是對合作對象管理子基金的行為進(jìn)行監(jiān)督。至于監(jiān)事會，其主要功能是事后監(jiān)督，不是事前決策。

同時，規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金有權(quán)派員進(jìn)駐子基金的董事會，這種做法有時也是很難操作的。原因在于，派駐人員進(jìn)駐子基金董事會本身不是目的，其實(shí)質(zhì)意義是控制子基金的重大投資事務(wù)?！坝捎谝龑?dǎo)基金向單個所扶持創(chuàng)投企業(yè)的投資有限，一般為20%左右，其能向所扶持創(chuàng)投企業(yè)選派的董事數(shù)量受限，難以占到董事會的多數(shù)，因而單純通過他們對董事會決策施加影響的效果難以預(yù)測”。于是問題就歸結(jié)為，如何設(shè)計(jì)子基金董事會的表決機(jī)制，以便派駐人員能控制子基金的重大投資事務(wù)。實(shí)務(wù)上的通常做法是，約定派駐人員享有一票否決權(quán)。應(yīng)該說，這種做法在子基金為有限責(zé)任公司時是可行的，因?yàn)樵诖朔N情況下，子基金完全可以在其章程中規(guī)定，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金派駐的董事在某些投資事務(wù)上享有一票否決權(quán)。但該做法在子基金為股份有限公司的情況下是很難操作的，或者即使可以操作，其實(shí)踐意義也不大。這是因?yàn)椋覈豆痉ā芬?guī)定股份有限公司董事會的表決機(jī)制是一人一票，因而無法保證創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金派駐的董事在某些投資事務(wù)上享有一票否決權(quán)。而在無法確保創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金派駐的董事在某些投資事務(wù)上享有一票否決權(quán)的情況下，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金向子基金派駐董事的意義并不大?；蛟S，子基金可以在其章程中規(guī)定，在某些投資事務(wù)上董事會作出決議必須經(jīng)全體董事一致同意，從而在事實(shí)上使得創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金派駐的董事在某些投資事務(wù)上享有一票否決權(quán)。但這必然是以降低子基金的運(yùn)作效率為代價的，因而其實(shí)踐價值也會大打折扣。

上述分析表明，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金派員進(jìn)駐子基金董事會或監(jiān)事會的做法是無法達(dá)到控制子基金投資事務(wù)的目的的，也是難以操作的。而我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法卻規(guī)定，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以通過向子基金派駐董事或監(jiān)事的辦法來參與子基金的治理。這顯然沒有實(shí)際意義。毫無疑問，規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以通過派員進(jìn)駐子基金投決會的辦法來行使參與治理權(quán)是可行的。原因在于，現(xiàn)行立法對投決會的表決機(jī)制并無限制性規(guī)定，子基金章程和參股協(xié)議可以自由約定。但這并不意味著，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金派駐子基金投決會的人員可以在所有投資事務(wù)上享有一票否決權(quán)。實(shí)際上，這種否決權(quán)應(yīng)該受到一定限制，以免出現(xiàn)“法之極害之極”的現(xiàn)象。遺憾的是，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法并沒有規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參與子基金治理的范圍。顯然，這是一個立法疏漏。

2.有關(guān)監(jiān)督權(quán)規(guī)定的不足

我國立法有關(guān)監(jiān)督權(quán)的規(guī)定存在兩個不足之處：其一是立法層次較低。這體現(xiàn)在，只有一些地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章規(guī)定了審計(jì)權(quán)。其二是沒有規(guī)定查賬權(quán)。不過，對于此項(xiàng)不足，我國《公司法》第34條的規(guī)定似乎可以彌補(bǔ)這一缺陷。然而，細(xì)究起來，該規(guī)定的實(shí)質(zhì)意義并不大。原因在于：第一，子基金可以“股東查閱會計(jì)賬簿有不正當(dāng)目的”為由而拒絕提供查閱；第二，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金只能查閱子基金的會計(jì)賬簿。就第一點(diǎn)而言，雖然創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以訴訟的方式要求子基金提供查閱，但這與監(jiān)督權(quán)的行使目的不符。就第二點(diǎn)來說，在我國當(dāng)前信用環(huán)境下僅查閱會計(jì)賬簿而不查閱原始會計(jì)憑證是很難發(fā)現(xiàn)子基金的真實(shí)運(yùn)作情況的。這使得審計(jì)權(quán)難以真正發(fā)揮作用。可見，我國《公司法》第34條的規(guī)定難以滿足創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參股投資的需要。

3.有關(guān)違約救濟(jì)權(quán)規(guī)定的不足

從形式上看，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法所規(guī)定的違約救濟(jì)權(quán)包含的措施比較完備。但就實(shí)質(zhì)而言，該等措施對合作對象所施加的違約成本很低，因而不能有效地阻止其實(shí)施違約行為。這是因?yàn)?，該等措施要么未給合作對象造成實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)，要么給其造成的負(fù)擔(dān)很小，甚至根本就不是負(fù)擔(dān)。同時，這些措施也與合同法和公司法的原理不符。

首先，退出投資不是法學(xué)概念，其在公司法上可作兩種解釋。第一種解釋為退股。然而，我國《公司法》第36條規(guī)定：“公司成立后，股東不得抽逃出資。”從該條使用“不得”一語可以看出，該條為禁止性規(guī)定。這就意味著，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在參股設(shè)立子基金時即使在子基金章程中約定了退股條款，該條款也是無效的，因而也是無法執(zhí)行的。這一點(diǎn)也同樣適用于追回資金這種措施。因?yàn)樗^追回資金在公司法上只能理解為退股，而退股就意味著創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金“抽逃出資”。第二種解釋為轉(zhuǎn)讓股權(quán)，這種解釋在理論上是可行的。可是，問題在于，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金轉(zhuǎn)讓其所持子基金股權(quán)本來就是自由的，很難說成是對合作對象的懲罰。

其次，就中止注資而言，這種措施也是不符合公司法原理的。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金一旦參股子基金，即成為子基金的股東，不管子基金章程規(guī)定的出資繳納方式是分期注資還是一次性注資，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金都負(fù)有繳納出資的義務(wù)，這是其法定義務(wù)，是公司資本充實(shí)和資本不變原則的要求，因而其不能以合作對象違反參股協(xié)議為由而拒絕履行出資義務(wù)。因此，即使參股協(xié)議或子基金章程中載有關(guān)于合作對象違反參股協(xié)議或子基金章程時創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金有權(quán)中止注資的條款，該條款也是無效的，因而也是無法執(zhí)行的。如果創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金果真采取了該項(xiàng)措施，其將面臨法律責(zé)任的追究。因?yàn)楦鶕?jù)《公司法》第28條的規(guī)定，股東如不按期繳納出資，除應(yīng)當(dāng)向公司足額繳納外，還應(yīng)當(dāng)向已按期足額繳納出資的股東承擔(dān)違約責(zé)任。

再次，取消合作資格的實(shí)質(zhì)是懲罰失信的合作對象，使其在將來一定時間內(nèi)無法獲得創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的參股投資。這實(shí)際上是一種隱性激勵機(jī)制。該機(jī)制的實(shí)質(zhì)意義在于迫使行為主體基于維持長期合作關(guān)系的考慮而放棄眼前利益，從而保障協(xié)議能獲得自動執(zhí)行[10]。應(yīng)該說，這一措施頗具積極意義，但仍有不足。主要體現(xiàn)在兩個方面：其一是取消合作資格的年限；其二是取消合作資格的適用范圍。關(guān)于第一點(diǎn)，有的地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章沒有規(guī)定，有的地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章雖有規(guī)定，但規(guī)定的年限有僵化之嫌①參見《山東省引導(dǎo)基金辦法》第23條。。關(guān)于第二點(diǎn)，有的地方性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在將來一定期限內(nèi)不再接受失信合作對象的參股投資申請。

（二）我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法的完善

1.對參與治理權(quán)規(guī)定的完善

根據(jù)上文的分析，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法應(yīng)從以下兩方面進(jìn)行完善：（1）規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金有權(quán)派員進(jìn)駐子基金的投決會，同時刪去有關(guān)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以向子基金派駐董事或監(jiān)事的規(guī)定。這種做法的優(yōu)點(diǎn)是，“一方面能夠保證創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在投資項(xiàng)目選擇上的影響力，另一方面又能避免其陷入不熟悉的創(chuàng)投企業(yè)專業(yè)管理事務(wù)中去”。（2）規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金派駐子基金投決會的人員在某些投資事務(wù)享有一票否決權(quán)。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金對子基金治理的參與是一種有限度的參與，其目的是控制子基金的投資方向?！澳康氖莾?nèi)在的生活和被掩蓋的靈魂，但它卻是一切權(quán)利的源泉?！盵11]不僅如此，目的也是對權(quán)利的限制?；诖?，應(yīng)從創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參與子基金治理的目的出發(fā)確定其參與子基金治理的范圍。具體地說，只有當(dāng)合作對象管理子基金投資事務(wù)的行為違反了參股協(xié)議的約定或者子基金章程的規(guī)定時，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的派駐人員才可以在子基金的投決會中對合作對象違反參股協(xié)議的約定或者子基金章程的規(guī)定的具體投資行為行使一票否決權(quán)①參見《中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的暫行管理辦法》第16條。。顯然，這是一個抽象的范圍確定標(biāo)準(zhǔn)。毫無疑問的是，當(dāng)事人應(yīng)根據(jù)前述規(guī)定在參股協(xié)議中對創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的參與治理權(quán)作出明確約定。

2.對監(jiān)督權(quán)規(guī)定的完善

根據(jù)上文的分析，可以從以下兩個方面對我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法有關(guān)監(jiān)督權(quán)的規(guī)定進(jìn)行完善：（1）在國家級創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)章層面對審計(jì)權(quán)作出規(guī)定。（2）為了全面地掌握合作對象管理子基金投資事務(wù)的真實(shí)情況，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法還應(yīng)借鑒澳大利亞和美國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法的經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金享有查閱子基金會計(jì)賬簿的權(quán)利，并排除我國《公司法》第34條有關(guān)“公司有合理根據(jù)認(rèn)為股東查閱會計(jì)賬簿有不正當(dāng)目的，可能損害公司合法利益的，可以拒絕提供查閱”規(guī)定的適用。原因在于，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是一種政策性基金，代表的是社會公共利益，子基金不得以任何理由拒絕創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的查賬要求?？紤]到創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的政策性及其運(yùn)作的特殊性，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法還應(yīng)規(guī)定，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金有權(quán)委托會計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)查閱子基金的原始會計(jì)憑證。

之所以如此是因?yàn)?，原始會?jì)憑證承載著子基金的商業(yè)機(jī)密信息，如果允許創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金親自查閱，可能會造成該等商業(yè)信息的外泄，這對于視投資信息如生命的子基金來說將是不測的打擊。但如果不允許創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金查閱子基金的原始會計(jì)憑證，則創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的查賬權(quán)將不能得到保障?？梢?，查賬權(quán)的背后隱藏著創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的個體權(quán)利與子基金的權(quán)利和子基金其他股東的集體權(quán)利的沖突。如何協(xié)調(diào)這種沖突呢？本文認(rèn)為，可行的辦法是規(guī)定創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以委托會計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)查閱子基金的原始會計(jì)憑證。此辦法的好處是既可以保障創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的查賬權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，又可以最大限度地防范子基金的商業(yè)信息外泄。原因有二：其一是會計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)具有相對超然的地位；其二是相對于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金而言這些中介機(jī)構(gòu)更加珍視自身的信譽(yù)。

3.對違約救濟(jì)權(quán)規(guī)定的完善

退出投資、中止注資以及追回資金這三種措施都是不可行的，只有取消合作資格這一項(xiàng)措施具有可行性。不過，該項(xiàng)措施仍有不足之處，即過于機(jī)械，需要予以完善。具體來說，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法應(yīng)規(guī)定，在合作對象違反參股協(xié)議時，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以根據(jù)合作對象的失信程度、所造成的后果等因素分別確定取消合作資格的具體年限，同時應(yīng)擴(kuò)大取消合作資格的范圍，比如規(guī)定失信的合作對象在一定年限內(nèi)無權(quán)享受稅收優(yōu)惠等其他優(yōu)惠措施②參見《關(guān)于實(shí)施創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠問題的通知》第2條。，以加強(qiáng)該項(xiàng)措施的震懾力度。

然而，我們應(yīng)該認(rèn)識到，取消合作資格對合作對象的制約力度是有限的。為了更有效地懲罰合作對象的失信行為，需要采取更有力的措施。在這一方面，澳大利亞創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法的前述規(guī)定值得借鑒。這是因?yàn)?，管理子基金并獲取管理費(fèi)和業(yè)績報酬是合作對象申請創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參股投資并設(shè)立子基金的根本目的，因而解除其管理子基金的權(quán)限對合作對象來說是致命的，也是最為有效的懲罰措施。有鑒于此，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金立法應(yīng)規(guī)定，一旦合作對象違反了參股協(xié)議，子基金即應(yīng)根據(jù)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的要求召開董事會，并作出解除子基金與合作對象所簽訂的委托管理協(xié)議的決議，以此來加大合作對象的違約成本。

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