運用PPP 機制提供保障性住房的建議

一、關(guān)于廉租房的PPP提供模式

廉租房是政府向低收入家庭提供的租用房。由于房租低，不可能由市場自行提供，必須政府提供特定政策支持來建設(shè)這種住房，但引導(dǎo)、拉動非政府資金參與建設(shè)仍是必要和可能的。我們建議廉租房可以通過以下兩種PPP方式提供。

建議一:政府與投資機構(gòu)合作，通過建設(shè)——轉(zhuǎn)讓(BT)的模式提供廉租房。

BT是Build(建設(shè))和Transfer(轉(zhuǎn)讓)兩個英文單詞的縮寫，BT的含義是:政府公共部門通過合同約定，將擬建的項目(在這里即為政府規(guī)劃中已確定建設(shè)的廉租房)授予投資人，在規(guī)定的時間內(nèi)，由投資人按照政府要求，在得到合同確定的政府特定政策支持的條件下，承擔(dān)工程的融資和建設(shè)，合同期滿后政府按照合同的約定回購該項目。

BT方式的基本操作過程是:政府公共部門通過公開招標(biāo)的方式選擇一個項目公司，與項目公司簽訂一個包括政策支持內(nèi)容(如優(yōu)惠條件提供周邊開發(fā)權(quán)等)以及回購內(nèi)容的合約，項目公司根據(jù)此合約進行融資并建設(shè)，項目建成后項目公司根據(jù)回購的相關(guān)條款轉(zhuǎn)讓給政府的相關(guān)部門。政府接收部門根據(jù)回購條款一次或分次將資金付給項目公司。

BT方式的關(guān)鍵點有三個:一是選擇的投資機構(gòu)要有足夠的資金實力，同時應(yīng)有較強的融資能力;因為，選擇BT方式一個重要的原因是解決廉租房建設(shè)中的資金不足問題，如果項目公司自身實力不強和其融資能力不強，就失去了選擇BT形式的意義。對于項目公司的自有資金要有一定的要求，如自有資金應(yīng)當(dāng)達到項目總投資額的一定比例等。自有資金比例占得越大，項目風(fēng)險越小，反之風(fēng)險就大。二是回購的方式選擇要合理。政府在選擇回購時，可根據(jù)資金情況來確定，如果未來資金不夠充?？煞蛛A段來回購。三是政策支持條件應(yīng)合理，符合國土開發(fā)的“頂層規(guī)劃”和適度、可操作的原則。

BT這種形式的參與主體，一方是政府公共部門，作為項目的發(fā)起人和業(yè)主，是項目的最終所有者。另一方是投資人，通常有兩種組成方式:一種是由出資人和承包商結(jié)為聯(lián)合體，組成投資人;另一種是承包商獨自成為投資人。將BT作為建設(shè)廉租房的適用模式，主要基于以下幾個原因:

第一，政府提供廉租房的一大障礙是建設(shè)資金不足，而BT這種形式最大的優(yōu)勢就是為項目提供和籌措建設(shè)資金，緩解建設(shè)期間的資金壓力。通過成立BT項目公司，項目建設(shè)方可采用項目融資方式實現(xiàn)表外融資，實際借助市場籌資從而后移與平滑分散處理“還本付息”壓力，并有效提高資金的使用效率，分散投資風(fēng)險。

第二，采用BT方式可以降低工程實施難度，提高工程投資建設(shè)的效率。BT項目由建設(shè)方負責(zé)工程全過程，包括工程前期準(zhǔn)備、設(shè)計方案細化、施工及監(jiān)理等建設(shè)環(huán)節(jié)，有利于有效實現(xiàn)設(shè)計、施工的緊密銜接，減少建設(shè)管理和協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，實現(xiàn)工程建設(shè)的一體化優(yōu)勢和規(guī)模效益。

第三，BT方式一般采用固定價格合同，通過鎖定工程造價和工期，可有效地約束工程造價，降低業(yè)主的投資建設(shè)風(fēng)險。廉租房建設(shè)中控制造價的效果尤為明顯，因為建設(shè)住房的材料涉及各個方面，風(fēng)險控制較難把握，在低端房建設(shè)中控制房價成本難度更大，而通過BT可有效調(diào)動施工方內(nèi)在潛力與積極性，控制這種風(fēng)險。

第四，BT方式目前是國際上通用的首先以融資為目的的公私合作形式，通過設(shè)置回購承諾和回購擔(dān)保條款，可降低項目投資風(fēng)險，對資金實力雄厚、管理運作規(guī)范的大型施工項目而言，BT項目屬良好投資渠道，通過BT方式參與工程項目的投資建設(shè)，能夠充分發(fā)揮企業(yè)自身技術(shù)和資金的綜合優(yōu)勢。另一方面政府則通過這種BT方式，既為建設(shè)廉租房融入資金，也為社會較快提供了更多、更好的廉租房，形成讓更多中低收入家庭能夠住有所居的有效供給，改善其生活質(zhì)量。

建議二:政府與房地產(chǎn)商合作，通過土地“拼盤開發(fā)”方式提供廉租房。

政府引導(dǎo)、拉動社會資本參與廉租房建設(shè)與提供的另一個可行辦法，是政府在向房地產(chǎn)商轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)用于開發(fā)時，拼盤搭配式地要求開發(fā)商必須向政府提供占整個建設(shè)面積一定比例(如30%)的廉租房。

這種做法的實質(zhì)是政府用原可得的更高土地出讓金的一部分“內(nèi)含式”地用于建設(shè)廉租房，只不過在這種辦法中，政府省去了許多中間過程，表現(xiàn)為廉租房直接由開發(fā)商提供，其費用在土地轉(zhuǎn)讓金中直接減去。也就是說，開發(fā)商在參加投標(biāo)時的土地報價中，已經(jīng)將其拼盤提供廉租房的成本減去了。

通過這種方式提供廉租房過程中，政府的責(zé)任是:一是負責(zé)組織土地使用權(quán)的出讓，可以仍然采用招投標(biāo)方式，由競爭中的中標(biāo)者取得開發(fā)權(quán);二是負責(zé)開發(fā)地塊與其整個轄區(qū)建設(shè)的通盤規(guī)劃的優(yōu)化協(xié)調(diào)匹配，以及地塊開發(fā)具體方案內(nèi)部各要素的合理拼盤搭配;三是全面、清晰、合理設(shè)定廉租房建設(shè)的具體規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)管理要求;四是持有廉租房所有權(quán)并負責(zé)廉租房的公平合理分配;五是組織必要的工程監(jiān)理與驗收。開發(fā)商的責(zé)任:一是按照中標(biāo)合同要求建設(shè)廉租房;二是負責(zé)廉租房建設(shè)的融資。

建議三:政府按揭。

私人通過按揭購房已經(jīng)成為人們普遍的購房方式，政府按揭和私人按揭并沒有什么運行機理上本質(zhì)的不同，只不過是政府購房成本不包含土地出讓價格，僅僅包含建筑價格和開發(fā)商的市場投資平均利潤。就是說，政府提供一塊土地，通過公開招標(biāo)尋找開發(fā)商，由開發(fā)商向銀行融資建設(shè)，建設(shè)完成后由政府通過按揭的方式全部購回。

這與前面的BT有某些類似，但也有所不同。不同之處主要是，在BT中，政府如分期付款、是付給投資機構(gòu)，而在案揭中，政府主要是分期付款給銀行。

二、關(guān)于公共租賃住房的PPP提供模式

與廉租房相比，公共租賃住房的房租相對較高(但仍低于市場價格)，且征收穩(wěn)定。公共租賃住房的建設(shè)成本，可以通過房租部分收回，如果政府再給予適當(dāng)?shù)难a貼或政策優(yōu)惠條件，經(jīng)營者則可以通過對其建成后的經(jīng)營管理，收回成本并獲得一定的利潤。因此，對于公租房的提供，我們可以考慮PPP大概念下的以下兩種具體形式:

建議一:政府與投資機構(gòu)合作，采用BOT模式提供。

BOT是 Build(建設(shè))、Operate(經(jīng)營)、Transfer(轉(zhuǎn)讓)三個英文單詞的縮寫，概念上代表著一個完整的項目融資、建設(shè)和運營時段，現(xiàn)在已經(jīng)成為PPP管理模式下的一個重要形式。這種形式的基本思路是，由政府授權(quán)項目公司對項目進行建設(shè)和經(jīng)營管理，項目公司在經(jīng)營管理期收回投資并獲得合理的商業(yè)利潤，最后根據(jù)協(xié)議將該項目無償轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府管理機構(gòu)。這種方式已經(jīng)在我國被廣泛地應(yīng)用在包括水務(wù)、發(fā)電、垃圾處理等多個領(lǐng)域中的建設(shè)項目，在政府的公共租賃住房建設(shè)管理中，也存在廣泛的應(yīng)用空間。

在政府公共租賃住房建設(shè)中選擇BOT方式，主要是基于以下幾個原因:

第一，公共租賃住房所收的房租要比廉租房高，投資者在建成后如繼續(xù)持有經(jīng)營權(quán)，通過房租可以收回一定的投資成本，如果政府再給予一定補貼或優(yōu)惠政策條件，投資者可以通過對公共租賃住房的建設(shè)、經(jīng)營收回投資并獲得一定的投資回報。

第二，通過BOT方式實施公共租賃住房建設(shè)，可以為政府在更長的時間段實際融入更多的建設(shè)資金，讓更多的民營資本在更長的時間段上參加到公共租賃住房的建設(shè)與提供中來。民營資本除了利用自有資金進行建設(shè)外，還可以通過資本市場為公共租賃房建設(shè)融資，從而進一步擴大公共租賃房建設(shè)的融資渠道。

第三，提高資產(chǎn)運營效率。在由民營部門建設(shè)的公共租賃房完工后，繼續(xù)由民營部門進行經(jīng)營管理，不再是原來慣常的由政府公共部門自身運營，可以提高經(jīng)營管理的效率，因為民營部門對市場有著更為敏銳的洞察力和更為細致、先進的管理機制，以及豐富的專業(yè)運作經(jīng)驗。這同時也有利于使政府公共部門從一些繁瑣的事務(wù)中擺脫出來。

第四，可以明顯減輕政府公共職能盡責(zé)的資金壓力。由于民營部門是通過一個相當(dāng)長的時間段內(nèi)實施對項目的建設(shè)和竣工后的運營管理，才收回全部投資，在合同期過后，政府可以無條件根據(jù)BOT合約收回公共租賃房的全部產(chǎn)權(quán)，這近乎政府經(jīng)過特許權(quán)的階段性操作，在不花錢的情況下，提供了原來只有大筆花錢才能辦成的公租房供給。

第五，總體上可顯著加快政府保障性住房建設(shè)步伐。由于BOT方式中，政府投入很少或者根本不用賬面財力投入，完全由民營資本進行建設(shè)和管理，這樣可以大大加快各地廉租房建設(shè)的步伐，讓更多的中低收入家庭盡早得到住房條件。

BOT基本操作過程是:政府公共部門確定公共租賃房規(guī)劃與建設(shè)項目后，對該項目進行公開招標(biāo)，中標(biāo)單位就此項目成立項目公司，由項目公司負責(zé)對項目進行融資、建設(shè)并管理(也可委托其他公司進行管理)，經(jīng)營期過后把所有項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)交給政府相關(guān)公共部門。

由于項目是公共租賃房，其現(xiàn)金流量也可能不足以使民營部門在收回投資時伴有合理回報，此時政府可以通過現(xiàn)金流量補貼的形式，使其達到收回投資并得到合理投資回報的水平。補貼有兩種方式，一是補貼給公租房使用者，再經(jīng)房租形式由經(jīng)營者收取，二是直接補貼給經(jīng)營者。

凡有政府補貼成為必要的BOT方式的關(guān)鍵點，是合理確定現(xiàn)金補貼量，這涉及企業(yè)能否實現(xiàn)合理的投資回報?，F(xiàn)金流量補貼的高低通常與經(jīng)營的期限長短成負相關(guān)，即經(jīng)營期限越長，政府現(xiàn)金補貼越小，反之越大。

建議二:與私人持有者合作。

前面幾種建議都是針對新建的保障性住房，但提供保障性住房，除了新建外，還可以通過私人擁有產(chǎn)權(quán)的住房來提供。政府通過社會中介公司，收集一定數(shù)量符合保障性住房條件的閑置的私人產(chǎn)權(quán)的住房，對這些私人產(chǎn)權(quán)住房給予一定的優(yōu)惠條件(如房租稅收優(yōu)惠等)，讓房主提供給需要公共租賃住房的人。如果公共租賃住房的房租水平與他們的出租價格相比過低，政府可以通過對出租者補貼或?qū)θ胱≌哐a貼的方式來解決問題。

政府通過與住房私人持有產(chǎn)權(quán)者合作的方式提供公共租賃住房，有三大優(yōu)點:一是能夠很快提供出公共租賃住房，而不像新建設(shè)住房那樣，需要較長的時間才能投入使用;二是政府可以靈活掌握提供的數(shù)量，需求量大時，政府可以多尋找一些房源，而需求較少時，政府便沒有必要尋找更多房源;三是實現(xiàn)社會資源配置的優(yōu)化，讓社會閑置住房發(fā)揮積極的準(zhǔn)公共品作用。一些資料顯示，目前我國城市存在為數(shù)可觀的空置房，如果能夠加以利用，可有效減緩當(dāng)前住房壓力，并且產(chǎn)生遏制房價快速上升的效應(yīng)。