PPP機(jī)制創(chuàng)新:呼喚法治化契約制度建設(shè)——泉州刺桐大橋BOT項(xiàng)目調(diào)研報(bào)告*

泉州市境內(nèi)橫跨晉江的刺桐大橋，是福建省特大型公路橋梁之一，也是我國(guó)國(guó)內(nèi)最早采用引入本土民營(yíng)資本的BOT①BOT(build-operate-transfer)即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，是指政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)(包括外國(guó)企業(yè))以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn);特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。方式建設(shè)的路橋項(xiàng)目。在研究推動(dòng)公私合作伙伴關(guān)系即政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)機(jī)制創(chuàng)新方面，對(duì)這二十年前出現(xiàn)的具體案例作考察分析，很有現(xiàn)實(shí)意義。

一、刺桐大橋項(xiàng)目概況及首創(chuàng)意義

(一)項(xiàng)目背景。

20世紀(jì)90年代初期，泉州市只有一座跨越晉江的大橋——泉州大橋，其原設(shè)計(jì)每晝夜通車5000輛，實(shí)際每晝夜通車已上升為24 000輛，嚴(yán)重超負(fù)荷運(yùn)行，成為國(guó)道324線及泉州市南北交通的“瓶頸”地段。廈門機(jī)場(chǎng)竣工運(yùn)營(yíng)后，人流、車流的迅速上升，使這個(gè)問(wèn)題更趨嚴(yán)重。為緩解交通壓力，1994年年初，泉州市決定再建一座跨江大橋。由于當(dāng)時(shí)泉州市政府財(cái)力十分有限，因而決定對(duì)外招商。消息傳出之后，幾家外商前往洽談，但終因提出的條件過(guò)于苛刻而未果。此時(shí)，泉州市名流實(shí)業(yè)股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱“名流公司”①名流公司作為刺桐大橋項(xiàng)目的主要出資人，由泉州市名流聯(lián)誼會(huì)、福建恒安集團(tuán)、泉州元鴻集團(tuán)、泉州匹克集團(tuán)、福建省中行信托投資公司等15家有經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)影響力的大型企業(yè)共同發(fā)起成立的股份制企業(yè)。)的陳慶元董事長(zhǎng)，以一個(gè)偶然的機(jī)會(huì)得知此情況，作為民營(yíng)內(nèi)資企業(yè)界人士，以其敏感的洞察力、并依據(jù)他過(guò)去了解的香港海底隧道投資建設(shè)模式的啟示，表示愿意不帶任何附加條件以BOT模式承建刺桐大橋，成為國(guó)內(nèi)“第一個(gè)吃螃蟹的人”。1994年3月，泉州市委常委會(huì)研究決定，刺桐大橋由名流公司牽頭組建項(xiàng)目公司承建，實(shí)行股份制和業(yè)主責(zé)任制，多渠道籌集資金。

(二)項(xiàng)目建設(shè)情況。

為了籌建大橋，1994年5月至10月，由名流公司與政府授權(quán)投資的泉州市路橋開發(fā)總公司按60∶40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”(1999年為尋求上市整體變更為“泉州市名流路橋投資開發(fā)股份有限公司”，以下簡(jiǎn)稱“名流路橋公司”)，公司注冊(cè)資本為8500萬(wàn)元。1994年10月5日，市政府下發(fā)了《關(guān)于泉州刺桐大橋及其附屬工程建設(shè)的通知》(泉政［1994］綜190號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱《通知》)，正式批準(zhǔn)刺桐大橋投資公司按照BOT模式進(jìn)行大橋的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

按照《通知》要求，刺桐大橋經(jīng)營(yíng)期限為30年(含建設(shè)期)，建設(shè)期為3年，大橋如不能如期完成，市政府將指定有關(guān)單位收購(gòu)續(xù)建。為保證工程質(zhì)量，大橋的建設(shè)采用工程施工總承包方式，并通過(guò)嚴(yán)格的招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公開、公平、擇優(yōu)地選擇了交通部第二航務(wù)工程局為施工單位，福建省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)院為設(shè)計(jì)單位，鐵道部大橋建設(shè)監(jiān)理公司為監(jiān)理單位，福建省交通基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站實(shí)施政府監(jiān)督，總體實(shí)現(xiàn)了“項(xiàng)目業(yè)主化，籌資市場(chǎng)化，建設(shè)責(zé)任法律化，經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化”。大橋工程于1995年5月18日動(dòng)工建設(shè)，1996年年底竣工，全長(zhǎng)1530米，寬27米，接線公路2285米，匝道2400米，主橋橋型為90+130+90連續(xù)鋼架預(yù)應(yīng)力橋，全橋并列6車道，設(shè)置中央綠化分隔帶，橋下可通行500噸海輪。1997年1月1日正式投入運(yùn)營(yíng)，比規(guī)定的3年工期節(jié)省了近一半的時(shí)間，工程質(zhì)量達(dá)到全優(yōu)。

(三)融資概況。

刺桐大橋采用以刺桐大橋經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款，固定貸款和流動(dòng)貸款相結(jié)合，并在國(guó)內(nèi)首次采取以按揭式還本付息方式償還銀行貸款。泉州市名流路橋投資開發(fā)股份有限公司為刺桐大橋出資人，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，以公司未來(lái)的收益和資產(chǎn)作為融資的基礎(chǔ)，全權(quán)負(fù)責(zé)大橋的建設(shè)、資本注入和經(jīng)營(yíng)管理等一系列重大決策，并根據(jù)與政府協(xié)商制定的收費(fèi)方式及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)大橋使用者進(jìn)行收費(fèi)，直至特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束為止，期間所獲得的收益歸名流路橋公司支配。

公司首先從工商銀行貸款，到期后又轉(zhuǎn)到興業(yè)銀行貸款，2007年又從興業(yè)轉(zhuǎn)入民生銀行貸款，前面兩家銀行以短期貸款為主，而從民生銀行貸款是一種新的方式，貸款期限是10年，按月等額還款，前面還款中利息占多數(shù)，隨著時(shí)間推移，利息減少而本金增加。大橋運(yùn)營(yíng)的收入所得根據(jù)與貸款銀行之間的現(xiàn)金流量管理協(xié)議進(jìn)入貸款銀行監(jiān)控賬戶，并按照資金使用的優(yōu)先順序進(jìn)行分配，即先支付工程正常運(yùn)行所發(fā)生的資本開支、管理費(fèi)用，然后按計(jì)劃償還債務(wù)，盈余資金按投資比例進(jìn)行分配。

(四)項(xiàng)目效果。

刺桐大橋建成后，迅速成為連接泉州晉江、石獅和鯉城三大經(jīng)濟(jì)中心干線公路網(wǎng)的樞紐，并為分流國(guó)道324線的過(guò)境車輛、改善晉江南北岸交通、促進(jìn)晉江南岸的開發(fā)，發(fā)揮了重要的作用。

刺桐大橋自1997年通車以來(lái)，車流量迅速上升，不僅取得良好的社會(huì)效益，而且經(jīng)濟(jì)效益也曾經(jīng)出現(xiàn)高峰期。車輛通行收入由1997年的2371萬(wàn)元增至2006年的8100萬(wàn)元，但其后隨著后渚大橋、晉江大橋等的建成通行，分流了車流量，2013年降至4200萬(wàn)元。

(五)首創(chuàng)意義值得充分肯定。

刺桐大橋的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了以較小量國(guó)有資金引導(dǎo)較大量民營(yíng)企業(yè)資金投資于原認(rèn)為只能由政府興辦的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為以內(nèi)地民營(yíng)資本為主的BOT投資模式的國(guó)內(nèi)首例，開創(chuàng)我國(guó)本土民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主體為主組建特殊項(xiàng)目公司(SPV)投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的先河。其采用的以刺桐大橋特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款和按揭式還本付息的模式，為我國(guó)長(zhǎng)期受困的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資提供了良好的示范和借鑒?！度嗣袢?qǐng)?bào)》稱贊“刺桐大橋不僅是一座解決塞車、過(guò)橋困難的物質(zhì)的橋，而且是一座探索、改革的橋，它的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了造橋者的想象”。歷經(jīng)其后二十年左右的我國(guó)改革開放發(fā)展歷程，我們?cè)诋?dāng)下已可以更明確地認(rèn)識(shí)到PPP對(duì)于新時(shí)期打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的特別重要的意義，也更應(yīng)當(dāng)充分肯定刺桐大橋BOT項(xiàng)目“敢為天下先”的首創(chuàng)之功，以及其中蘊(yùn)含的改革哲理。

二、刺桐大橋BOT項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題及其成因分析

(一)刺桐大橋項(xiàng)目運(yùn)行中遇到的主要問(wèn)題。

由于一系列主客觀因素的局限，刺桐大橋BOT項(xiàng)目雖有SPV的構(gòu)架，卻并未形成本應(yīng)與之相匹配的規(guī)范的契約文本。實(shí)際生活中其運(yùn)營(yíng)期中已經(jīng)發(fā)生和可能于未來(lái)發(fā)生的種種相關(guān)重要影響、連帶因素的變化，如何在“公私合作”框架下得到令各方相對(duì)滿意的解決，便成為難題。在缺乏明晰契約的情況下，該項(xiàng)BOT存續(xù)期內(nèi)不確定性的沖擊已屢有發(fā)生和疊加，未得有效化解。

1.面對(duì)車輛分流因素形成的利益分割，業(yè)主公司處于完全無(wú)奈狀態(tài)。在泉州刺桐大橋于1997年正式投入運(yùn)營(yíng)之前，福建省交通廳已于1984年在晉江之上投資建成一座收過(guò)橋費(fèi)的“泉州大橋”。該橋的收費(fèi)管理權(quán)于1997年由福建省政府移交給了泉州市政府。由此，刺桐大橋業(yè)主(民營(yíng)資本為主)與泉州大橋業(yè)主(泉州市政府)之間在已有刺桐大橋的合作關(guān)系之上，又形成了泉州大橋帶來(lái)的直接的利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。其后，先后又有“順濟(jì)新橋”、“筍江大橋”、“后渚大橋”、“晉江大橋”、“黃龍大橋”、“田安大橋”多個(gè)項(xiàng)目相繼建成通車，程度不等地減少了刺桐大橋的車流量。目前，在上述8座大橋中，除刺桐大橋?qū)^(guò)往車輛收費(fèi)外，其余大橋均已處于免費(fèi)通車狀態(tài)(泉州大橋、順濟(jì)新橋、筍江大橋等3橋于2004年7月取消收費(fèi))。無(wú)論刺桐大橋之外在晉江上由地方政府投資建設(shè)的各大橋收費(fèi)與否，都形成對(duì)刺桐大橋項(xiàng)目利益的一定競(jìng)爭(zhēng)性分割，在其他各橋均免費(fèi)通行之后，這種對(duì)于刺桐大橋項(xiàng)目的利益分割，已處于理論上可說(shuō)明的峰值狀態(tài)。受到明顯的利益調(diào)減沖擊影響的刺桐大橋業(yè)主方，對(duì)于這些，卻處于完全無(wú)奈狀態(tài)，既拿不出任何基于契約的制約因素或與政府作出某種“討價(jià)還價(jià)”式調(diào)整的依據(jù)，也無(wú)法向已更迭幾屆的地方政府領(lǐng)導(dǎo)形成有效(有結(jié)果)的溝通互動(dòng)。BOT形式構(gòu)架中的“合作”，在此實(shí)際演變?yōu)槠髽I(yè)向政府的“匯報(bào)”，而不是“磋商”，但一個(gè)企業(yè)的“匯報(bào)”在新的政府領(lǐng)導(dǎo)班子那里，完全可以受到“愛(ài)理不理”的對(duì)待，或石沉大海不得下文，或以“新官不理舊賬”的態(tài)度不做出實(shí)質(zhì)性回應(yīng)。

2.投資方經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益未能得到充分保障。根據(jù)2004年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三章第20條的規(guī)定:“收費(fèi)公路權(quán)益包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)”，在這些權(quán)益中，對(duì)于刺桐大橋的投資方而言，只有收費(fèi)權(quán)得到了保障，其他權(quán)益并未得到很好落實(shí)。比如刺桐大橋投資方在大橋兩側(cè)管轄范圍內(nèi)自設(shè)的廣告牌被泉州市政府強(qiáng)勢(shì)拆除，同時(shí)，投資方提交的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、配套服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)也始終沒(méi)有得到地方政府相關(guān)部門批復(fù)和回應(yīng)。

3.政府領(lǐng)導(dǎo)層意愿驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)權(quán)重組，曾使業(yè)主方的名流公司瀕臨危機(jī)。1996年，市政府領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行調(diào)整后，新領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)BOT項(xiàng)目態(tài)度改變，打算將原來(lái)政府持有的40%股份轉(zhuǎn)讓出去。由于項(xiàng)目還在建設(shè)階段，如果政府撤資，會(huì)直接影響到銀行對(duì)項(xiàng)目的持續(xù)貸款，當(dāng)時(shí)名流公司面臨資金鏈有可能斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。名流公司陳總到省交通廳努力尋求幫助，加上當(dāng)時(shí)中央媒體的宣傳報(bào)道，福建省交通運(yùn)輸集團(tuán)有限公司和福建省公路開發(fā)總公司同意接收市政府轉(zhuǎn)讓的30%股份，泉州市政府分別向這兩家公司轉(zhuǎn)讓15%的股份，形成目前的股權(quán)結(jié)構(gòu)，名流公司、福建省交通運(yùn)輸集團(tuán)有限公司、福建省公路開發(fā)總公司和泉州市路橋開發(fā)總公司分別占60∶15∶15∶10。

4.政府領(lǐng)導(dǎo)層強(qiáng)勢(shì)施加的“建設(shè)增項(xiàng)”，使業(yè)主方的名流公司增加了規(guī)?？捎^的利益讓渡負(fù)擔(dān)。1998年，政府安排項(xiàng)目公司投資4360萬(wàn)元建設(shè)刺桐大橋連接線324國(guó)道復(fù)線公路6.3公里，2006年政府再次安排項(xiàng)目公司投資7867萬(wàn)元建設(shè)刺桐大橋連接沿海大通道陳泉公路段刺桐大橋南互通工程項(xiàng)目。大橋項(xiàng)目總投資只有2.7億元，而項(xiàng)目外投資就高達(dá)1.2億元，占投資額的45%，無(wú)疑給企業(yè)增加了沉重負(fù)擔(dān)，“依據(jù)”卻全然來(lái)自政府方面新冒出的強(qiáng)勢(shì)要求。

5.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法形成調(diào)整機(jī)制。在刺桐大橋建設(shè)之初，泉州市政府方面與名流公司(此BOT中SPV的控股主體)方面并沒(méi)有就收費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制形成任何契約，因此，名流路橋公司SPV即業(yè)主只能按照福建省政府的批準(zhǔn)，一直沿用當(dāng)時(shí)泉州大橋的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，如小型轎車的單次通行費(fèi)為6元(而國(guó)內(nèi)大部分省、市收費(fèi)路橋的同類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則為10元以上)。刺桐大橋正式運(yùn)營(yíng)17年來(lái)，在人工成本、生產(chǎn)要素成本，以及管理成本不斷上升的情況下，始終未能對(duì)車輛通行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整。盡管名流路橋公司方依據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定向泉州市政府有關(guān)部門提出調(diào)升收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的請(qǐng)求，但未得到任何回復(fù)。

6.國(guó)家各級(jí)政府政策法規(guī)變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)可能由業(yè)主獨(dú)自承擔(dān)。依據(jù)1996年12月25日福建省政府辦公廳《關(guān)于同意設(shè)立泉州刺洞大橋通行費(fèi)征收站的批復(fù)》函，名流路橋公司作為投資方和業(yè)主，于1996年12月29日正式設(shè)站收費(fèi)。2003年12月26日，福建省政府在其《關(guān)于公布我省普通公路和城市道路收費(fèi)站(點(diǎn))的通知》中，正式批復(fù)刺桐大橋的收費(fèi)期限至2025年5月18日止，為期30年。2004年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，其中規(guī)定:經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。據(jù)此，福建省政府在《關(guān)于報(bào)送福建省收費(fèi)公路專項(xiàng)清理工作整改意見(jiàn)的函》中，明確刺桐大橋收費(fèi)站以縮短年限方式進(jìn)行整改，將該橋收費(fèi)期限改為1996年12月29日至2021年12月28日，即縮短為25年。由于交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部委對(duì)福建省上報(bào)的有關(guān)刺桐大橋收費(fèi)站專項(xiàng)整改及補(bǔ)償意見(jiàn)尚無(wú)明確答復(fù)，投資方正面臨著此項(xiàng)由國(guó)家政策法規(guī)變動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)因素。

(二)刺桐大橋 BOT項(xiàng)目運(yùn)行問(wèn)題成因分析。

1.由技術(shù)性因素引發(fā):對(duì)于一江多橋并存與演變的不確定性，項(xiàng)目缺少排他性的制度安排和利益爭(zhēng)端解決機(jī)制。當(dāng)年的刺桐大橋成為泉州境內(nèi)晉江上第二座收費(fèi)橋梁的情況，已演變?yōu)槟壳霸谌菥硟?nèi)跨越晉江的大橋共有8座(分別是:泉州大橋、刺桐大橋、順濟(jì)新橋、筍江大橋、后渚大橋、晉江大橋、黃龍大橋、田安大橋)，即后面陸續(xù)有6座橋梁晚于刺桐大橋建成。另外，加上第一座泉州大橋，刺桐大橋之外的7座橋梁都已免費(fèi)供車輛通行;刺桐大橋與其比鄰的兩座大橋之間，最遠(yuǎn)距離不足千米。在“泉州大橋”收費(fèi)權(quán)沒(méi)有移交給當(dāng)?shù)卣?，泉州市政府?duì)刺桐大橋的建設(shè)曾傾注了高度熱情，因?yàn)楫?dāng)時(shí)泉州大橋過(guò)橋費(fèi)全部由省里收走，市政府希望通過(guò)新建的刺桐大橋來(lái)與省級(jí)“分杯羹”。但隨泉州大橋收費(fèi)權(quán)移交泉州市政府后，刺桐大橋投資方(業(yè)主為名流路橋公司)與地方政府的“蜜月期”也就戛然而止，從此，形成政府與企業(yè)之間的長(zhǎng)期利益之爭(zhēng)。1997年，在刺桐大橋正式投入運(yùn)營(yíng)后不久，泉州至廈門高速公路(泉廈高速)也正式通車，刺桐大橋距該高速公路僅300米，當(dāng)時(shí)名流公司作為主要投資方提出路橋連接方案和請(qǐng)求，但并沒(méi)有得到相關(guān)部門的批準(zhǔn)。相反，泉州市卻舍近求遠(yuǎn)，投資1.3億元，修建了一條橫向的牛山連接線，將泉廈高速與324國(guó)道貫通，然后，再貫通與324國(guó)道相連的泉州大橋，將部分車流直接導(dǎo)向地方政府有收費(fèi)權(quán)的泉州大橋。這僅是地方政府與企業(yè)爭(zhēng)利的開始。上述“怪異”現(xiàn)象的出現(xiàn)，技術(shù)層面的原因直接聯(lián)通于“公私合作”各方不同的利益考慮，但在此BOT建設(shè)之初，公共部門(地方政府)與私人部門(社會(huì)投資者)之間并沒(méi)有就項(xiàng)目的排他性與可能的競(jìng)爭(zhēng)做出任何事先的契約，事實(shí)上也沒(méi)有就日后出現(xiàn)的糾紛制定出任何規(guī)范化的、合理的化解機(jī)制。

2.由體制轉(zhuǎn)軌中的深層矛盾引發(fā):政府與市場(chǎng)的職能界限不清，政府可以既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。最早與刺桐大橋具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的泉州大橋，是由福建省交通廳于1984年投資建成的，根據(jù)當(dāng)時(shí)制定的《泉州大橋征收過(guò)橋費(fèi)暫行辦法》規(guī)定，從當(dāng)年12月1日開始，泉州大橋征收過(guò)橋費(fèi)，直到大橋1900多萬(wàn)元投資全部收回為止。實(shí)際上，到1988年泉州大橋投資就已經(jīng)全部收回，后幾經(jīng)延遲收費(fèi)期，直到2004年才正式取消收費(fèi)。泉州市之所以在接手后仍超過(guò)既定收費(fèi)期近10年抱著泉州大橋這顆“搖錢樹”不放，當(dāng)然是因?yàn)檫@樣可為當(dāng)?shù)卣畮?lái)可觀的資金，而且，當(dāng)?shù)氐暮芏嗦窐蝽?xiàng)目貸款也是通過(guò)泉州大橋收費(fèi)權(quán)來(lái)做還款保證的。通盤觀察，地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域這種“資金滾動(dòng)開發(fā)機(jī)制”本無(wú)可厚非，但在對(duì)相關(guān)民間資本、民營(yíng)企業(yè)的態(tài)度上，一時(shí)熱情、另一時(shí)打壓，就說(shuō)來(lái)很不合適了:在政府資金拮據(jù)時(shí)，歡迎、鼓勵(lì)名流公司與政府合作成立刺桐大橋業(yè)主方名流路橋公司，而一旦有了新的資金相對(duì)寬松局面和與業(yè)主方利益相左的新收入來(lái)源，就馬上變臉，施壓“修理”，并形成一種奇異的“悖反怪相”:一方面，地方政府(部門)不斷舉借新債從事新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，致使地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷上升;另一方面，有著強(qiáng)烈投資愿望和經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的民營(yíng)企業(yè)卻不敢和不能順利進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，或已經(jīng)進(jìn)入的社會(huì)資本，不能較好地持續(xù)開展經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。這一怪相背后的根本原因，是政府與市場(chǎng)的關(guān)系這一我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌變革中的核心問(wèn)題沒(méi)有得到正確處理:由于各種機(jī)緣因素興辦、但符合發(fā)展大方向的刺桐大橋BOT項(xiàng)目，在政府企業(yè)“合作”開端之后，政府在其后并不是作為契約中的一方，而是既當(dāng)起了裁判，又兼任了運(yùn)動(dòng)員。在一些有營(yíng)利性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，地方政府部門實(shí)際可以無(wú)節(jié)制地運(yùn)用從規(guī)劃到審批，再到設(shè)計(jì)、施工、經(jīng)營(yíng)等多環(huán)節(jié)的“一條龍壟斷”權(quán)力，前恭后踞，對(duì)社會(huì)資本轉(zhuǎn)為持排斥態(tài)度，不合理地膨脹政府作為空間，相應(yīng)壓抑市場(chǎng)在配置資源中的作用，并由此壓抑了緩解地方負(fù)債壓力、提升資金績(jī)效和基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平的后續(xù)潛力空間。

3.由階段性不同特點(diǎn)引發(fā):地方政府依靠土地批租等收入開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)PPP趨于冷淡。在市場(chǎng)化改革中，地方政府獲得了土地使用權(quán)有償出讓收入的絕對(duì)支配使用權(quán)，并且隨城市化進(jìn)程加快，我國(guó)城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格若干年內(nèi)呈普遍上漲態(tài)勢(shì)，在高房?jī)r(jià)的持續(xù)牽引下，各地土地拍賣頻頻爆出新“地王”。在地方政府“腰包”不斷鼓起來(lái)后，由自己動(dòng)手大興土木的沖動(dòng)也越來(lái)越大。隨著一些地區(qū)政府收入增加，財(cái)政形勢(shì)好轉(zhuǎn)，地方長(zhǎng)官往往更愿意、也更習(xí)慣于用傳統(tǒng)的直投方式來(lái)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而非積極考慮PPP項(xiàng)目方式。在我國(guó)，PPP項(xiàng)目興起于20世紀(jì)90年代，于1997年達(dá)到其發(fā)展的一個(gè)高峰，1998～2002年便經(jīng)歷低谷，2003年黨的十六屆三中全會(huì)后再次經(jīng)歷高速發(fā)展時(shí)期，到2008年美國(guó)次貸危機(jī)，我國(guó)啟動(dòng)4萬(wàn)億元政府主導(dǎo)的投資刺激方案，地方政府又減少了PPP的應(yīng)用。尤其在1997年的亞洲金融危機(jī)及2008年美國(guó)的次貸危機(jī)爆發(fā)后，為了減少外部環(huán)境給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的不利影響，政府兩度以刺激性的擴(kuò)張政策加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，都曾弱化了PPP的地位。另外，營(yíng)利性項(xiàng)目或有持續(xù)性現(xiàn)金流的項(xiàng)目，近年地方政府一般都可以假借“融資平臺(tái)公司”之手，以土地出讓收入為抵押向銀行貸款的方式來(lái)實(shí)施建設(shè)，因此，民營(yíng)企業(yè)便往往很難介入其中。這也是2010年“融資平臺(tái)公司”遇到較全面清理整頓之前，各地普遍存在的一種狀態(tài)。

4.由法律、契約層面的缺陷引發(fā):缺乏關(guān)于PPP的法律制度，增加了民營(yíng)企業(yè)的交易成本和運(yùn)作困難。PPP一般涉及的都是公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域的投資項(xiàng)目，并與公眾日常生活密切相關(guān)，依托相關(guān)項(xiàng)目提供的服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格等，均是比較敏感的話題，也特別容易引起民意的反彈。所以，需要制定一套專門的法律法規(guī)，對(duì)PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整機(jī)制、項(xiàng)目排他性及爭(zhēng)端解決機(jī)制，以及移交等環(huán)節(jié)做出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。雖然PPP模式在我國(guó)已運(yùn)行了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，但卻明顯缺乏國(guó)家層面的法規(guī)制度，有的只是地方性的或行業(yè)性的管理辦法或規(guī)定。在某些地方，PPP項(xiàng)目的建設(shè)，甚至作為憑據(jù)的僅有地方政府一紙“紅頭文件”(如刺桐大橋BOT案例)，其法律效力很低。由此造成了在合作過(guò)程中，公、私雙方并不是在成熟的法律框架下形成盡可能清晰有效的契約而處理利益關(guān)系，而是“走一步說(shuō)一步”。由于政府部門掌握著公權(quán)力，很容易將自己的意志強(qiáng)加于私人部門，在相關(guān)的博弈過(guò)程中，私人部門幾乎注定是弱勢(shì)的一方，得不到法律和契約的有效保護(hù)，成為很多額外風(fēng)險(xiǎn)或成本的承擔(dān)者。

分析至此，可以看出，泉州刺桐大橋PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程出現(xiàn)的種種問(wèn)題，都可歸結(jié)為根本的一條:相關(guān)法律制度體系建設(shè)的不到位，契約的缺失，以及政府部門掌握著單方面、少節(jié)制地變動(dòng)“游戲規(guī)則”的權(quán)力。

三、解決刺桐大橋當(dāng)前面臨問(wèn)題的辦法選項(xiàng)

目前該項(xiàng)目已經(jīng)運(yùn)營(yíng)17年，按照合同還需要運(yùn)營(yíng)13年，由于交通部《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定經(jīng)營(yíng)公路收費(fèi)年限不得超過(guò)25年，因此按條例該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)年限則還只有8年。該項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)17年來(lái)從沒(méi)有調(diào)整。名流公司提出兩個(gè)要求:一是如縮短收費(fèi)年限應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償;二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前物價(jià)作適當(dāng)調(diào)整。此外還有第三條建議:最好由地方政府提前回購(gòu)該項(xiàng)目，民企方面以可接受的價(jià)格(包括后來(lái)新增的兩條路段建設(shè)的對(duì)價(jià))退出。我們有如下一些看法:

1.關(guān)于收費(fèi)期限調(diào)整問(wèn)題。由于《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》是在2004年實(shí)施，晚于該項(xiàng)目的收費(fèi)起始之后，因此，我們認(rèn)為有以下兩種可能的解決方案選項(xiàng):(1)按不適合該《條例》處理，使刺桐大橋項(xiàng)目按原約定日期完成收費(fèi)。(2)按《條例》執(zhí)行，將縮短的最后幾年間評(píng)估的收費(fèi)量值減去相應(yīng)的管理成本后，補(bǔ)償給項(xiàng)目公司。

2.關(guān)于收費(fèi)價(jià)格調(diào)整問(wèn)題。價(jià)格調(diào)整機(jī)制是BOT合同的重要內(nèi)容，但由于刺桐大橋項(xiàng)目為國(guó)內(nèi)資本參與公共項(xiàng)目的首例，沒(méi)有什么經(jīng)驗(yàn)可借鑒，在當(dāng)時(shí)未產(chǎn)生完備的合同也是可以理解的。但如何彌補(bǔ)這一過(guò)失?我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮到如下幾點(diǎn):一是根據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本情況，適當(dāng)提高收費(fèi)價(jià)格在理論上無(wú)誤，但是由于目前這已是泉州境內(nèi)唯一的收費(fèi)大橋，可能會(huì)因提高收費(fèi)價(jià)格導(dǎo)致流量損失，進(jìn)而對(duì)于經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，可能會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于政府方面，也會(huì)遇到不可忽視的民意壓力。二是如果不提價(jià)，政府應(yīng)考慮在落實(shí)廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面予以間接補(bǔ)償。

3.關(guān)于按目前收益水平和剩余年限測(cè)算、協(xié)商政府回購(gòu)。既然合作已不再愉快，又無(wú)清楚的契約依據(jù)，按常理來(lái)說(shuō)，如能形成一個(gè)雙方可接受的政府回購(gòu)方案，也不失為一個(gè)“就此了結(jié)”性質(zhì)的選項(xiàng)。但與這個(gè)選項(xiàng)相關(guān)的考慮還有如下兩個(gè)方面:第一，如果遲遲形成不了雙方可接受的方案，卻曠日持久地耗費(fèi)磋商精力，徒增“不愉快”因素，反而不美;第二，刺桐大橋BOT項(xiàng)目作為國(guó)內(nèi)敢為天下先“第一個(gè)吃螃蟹”的內(nèi)資PPP案例，不僅在泉州和福建，而且在更大范圍內(nèi)，都具有標(biāo)桿、品牌意義和示范效應(yīng)，在領(lǐng)導(dǎo)層和有關(guān)管理部門高度關(guān)注PPP概念下的機(jī)制創(chuàng)新以打開“升級(jí)版”經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿臻g和高質(zhì)量地置換地方政府債務(wù)的現(xiàn)階段，刺桐大橋BOT項(xiàng)目如以政府提前回購(gòu)作一了結(jié)，不僅不符合現(xiàn)階段全面推進(jìn)改革創(chuàng)新、充分調(diào)動(dòng)民間資金、社會(huì)資本積極性的大方向，社會(huì)影響不好，而且對(duì)于泉州和福建地方政府區(qū)內(nèi)下一階段的相關(guān)工作與鼓勵(lì)民營(yíng)資本發(fā)展也可能帶來(lái)不良陰影。

因此，我們提出，還可積極考慮有別于以上三個(gè)選項(xiàng)的第四種選項(xiàng)。

4.積極的選項(xiàng)考慮:形成中期補(bǔ)充合約，彌補(bǔ)原來(lái)的契約缺位，保持刺桐大橋BOT基本框架，爭(zhēng)取“善始善終”。如能在刺桐大橋BOT項(xiàng)目相關(guān)方的磋商中形成一種“亡羊補(bǔ)牢”作用的中期補(bǔ)充合約，明晰規(guī)定所有的相關(guān)因素處理方案而覆蓋此項(xiàng)目未來(lái)的整個(gè)存續(xù)期，則不失為一種最具積極意味的處理:既化解項(xiàng)目自身業(yè)已累積多年的矛盾和不愉快因素，又提升該項(xiàng)目的品牌示范效應(yīng)而可以產(chǎn)生更好地服務(wù)全局、也服務(wù)泉州與福建地方政府發(fā)展戰(zhàn)略的結(jié)果。我們認(rèn)為這一選項(xiàng)應(yīng)作為上上策，擺在諸多可能選項(xiàng)的首位。

要形成一份較高水平的中期補(bǔ)充合約，顯然需積極借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)的PPP領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，引入專業(yè)咨詢、高端政府部門協(xié)調(diào)等要素，經(jīng)過(guò)磋商談判，爭(zhēng)取最終把所有爭(zhēng)端點(diǎn)推至作妥協(xié)處理的可接受狀態(tài)，并可預(yù)留未盡事宜的彈性和規(guī)范處理空間。這一中期補(bǔ)充合約(契約)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容應(yīng)是，使業(yè)主全周期投資的實(shí)際回報(bào)率，達(dá)到一個(gè)對(duì)我國(guó)沿海區(qū)域民間資本25～30年合計(jì)而言較合理的區(qū)間狀態(tài)，如9% ～12%。

四、案例啟示

刺桐大橋項(xiàng)目的實(shí)施促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并帶來(lái)了內(nèi)資參與BOT項(xiàng)目的突破與先行示范。但它也經(jīng)歷了自身演變中的繁榮和困難。當(dāng)它繁榮時(shí)，曾吸引了眾多民營(yíng)企業(yè)的目光，提升了社會(huì)資本方面對(duì)政府公共投資項(xiàng)目的興趣;當(dāng)它遇到困難時(shí)，也曾使不少民營(yíng)企業(yè)對(duì)政府項(xiàng)目望而生畏，避之唯恐不及。正像該項(xiàng)目當(dāng)家人所言:“榜樣的力量是無(wú)窮的，修理榜樣的后果又是非常嚴(yán)重的?！苯窈?，為了更好地推廣PPP機(jī)制創(chuàng)新，落實(shí)黨的十八大報(bào)告和黨的十八屆三中全會(huì)的精神，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、使市場(chǎng)發(fā)揮資源配置中的決定性作用、快速轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，有必要舉一反三總結(jié)如下幾個(gè)方面的啟示，以利相關(guān)工作:

1.加快法律法規(guī)建設(shè)。由于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限較長(zhǎng)，在運(yùn)營(yíng)期間會(huì)經(jīng)歷若干屆政府官員交替，為使民營(yíng)資本不受到不公平的待遇和不確定性的較大壓力威脅，只能通過(guò)法律來(lái)規(guī)范和實(shí)現(xiàn)保障。同時(shí)，由于BOT等PPP項(xiàng)目的最終資產(chǎn)屬于政府所有，法律同樣也會(huì)保護(hù)政府最終所得到的資產(chǎn)是完整的。為能如愿促進(jìn)我國(guó)PPP機(jī)制創(chuàng)新的健康發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)和法治化營(yíng)商環(huán)境的打造，是當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)力求較快成型。

2.完善政府制度約束。在PPP法律框架之下，還需要有延伸、覆蓋于相關(guān)者的制度約束，特別是我國(guó)過(guò)去一向強(qiáng)勢(shì)的各級(jí)政府和公權(quán)部門、權(quán)力環(huán)節(jié)所受的制度約束，以避免不當(dāng)?shù)娜藶楦深A(yù)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。在法治化環(huán)境中，合法的契約就具有項(xiàng)目制度規(guī)范的意義與權(quán)能，以法律保障契約，也就是以法律保障制度的實(shí)施。契約如不嚴(yán)肅執(zhí)行，受害方通常都是民營(yíng)企業(yè)，必定會(huì)影響該領(lǐng)域民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入的積極性。完善對(duì)于PPP中政府方面的制度約束，也是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”這一真諦在該領(lǐng)域機(jī)制創(chuàng)新中的關(guān)鍵性操作點(diǎn)。

3.優(yōu)化利益調(diào)節(jié)機(jī)制。PPP項(xiàng)目一般具有很高的公益性，同時(shí)也具有較高的壟斷性(特許經(jīng)營(yíng)特征)。情況變化中，往往難免需要作出調(diào)整。一方面，不能讓經(jīng)營(yíng)者因市場(chǎng)原因運(yùn)營(yíng)不下去;同時(shí)另一方面，也不能讓經(jīng)營(yíng)者輕易獲得暴利。如果因市場(chǎng)原因或不可預(yù)測(cè)的某些客觀因素，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不下去，會(huì)造成政府、企業(yè)、社會(huì)多方面損失，因此政府應(yīng)當(dāng)在調(diào)整方案中給予一定支持。但如果項(xiàng)目產(chǎn)生了較明顯的暴利，也勢(shì)必會(huì)引發(fā)利益分配的不合理狀態(tài)和引起社會(huì)公眾的不滿，甚至有可能成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。因此，應(yīng)當(dāng)注重以“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，合理利潤(rùn)”為基準(zhǔn)優(yōu)化利益調(diào)節(jié)機(jī)制。表現(xiàn)為價(jià)格的利益參數(shù)，如不宜用漲價(jià)方式實(shí)現(xiàn)必要的利益調(diào)整，政府方面一般需以其他方式(如補(bǔ)助方式)來(lái)作出必要替代。

4.堅(jiān)持科學(xué)分配風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則是讓最有能力承擔(dān)的一方承擔(dān)特定類型的風(fēng)險(xiǎn)。也就是說(shuō)，一個(gè)PPP項(xiàng)目有若干種風(fēng)險(xiǎn)，每種風(fēng)險(xiǎn)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，不應(yīng)背離能力原則，即應(yīng)由風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)來(lái)決定由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)——合作方中誰(shuí)更有能力承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，并體現(xiàn)于規(guī)范的契約之中。比如，政策風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由公共部門來(lái)負(fù)責(zé)使其最小化，而經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)主要由私營(yíng)部門來(lái)負(fù)責(zé)使其最小化。在刺桐大橋項(xiàng)目中，收費(fèi)期限的調(diào)整就屬于政策風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)由公共部門即相關(guān)各級(jí)政府來(lái)承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)將這種風(fēng)險(xiǎn)一股腦推給企業(yè)承擔(dān)。

5.加強(qiáng)多重監(jiān)督管理。PPP項(xiàng)目涉及公眾利益，在PPP項(xiàng)目中，應(yīng)當(dāng)從項(xiàng)目的規(guī)劃開始就加強(qiáng)多方面監(jiān)督管理。相關(guān)信息應(yīng)保持盡可能高的透明度，政府部門監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督和專業(yè)力量(如獨(dú)立中介組織)監(jiān)督等，應(yīng)合成有效的多重復(fù)合監(jiān)督體系。