北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目案例分析*

一、背景知識(shí)

(一)北京地鐵四號(hào)線。

隨著北京申辦2008年奧運(yùn)會(huì)的成功，北京市軌道交通迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。根據(jù)《北京市2004-2015軌道交通發(fā)展規(guī)劃》，自2004年至2015年，北京市將建設(shè)約260公里市內(nèi)軌道交通，總投資達(dá)1000億元。但北京地鐵當(dāng)時(shí)的經(jīng)營體制已無法承擔(dān)這一資金重?fù)?dān)，如何在全球地鐵經(jīng)營不景氣的情況下，創(chuàng)出一條經(jīng)營體制的新路，成了當(dāng)時(shí)北京市必須要解決的一個(gè)問題。

從所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系上看，當(dāng)時(shí)北京地鐵的運(yùn)營模式屬于典型的“國有國營”模式，即由政府負(fù)責(zé)地鐵投資建設(shè)，所有權(quán)歸政府所有，運(yùn)營也由政府部門或國有企業(yè)負(fù)責(zé)的一種傳統(tǒng)運(yùn)營模式。專家指出，世界上采用此運(yùn)營模式的城市地鐵沒有一家是盈利的。而當(dāng)時(shí)北京地鐵的虧損人人皆知，每年國家要補(bǔ)貼幾個(gè)億，要解決地鐵虧損就必須改變其融資模式與運(yùn)營模式。

其實(shí)，在地鐵的運(yùn)營模式上，不同國家(地區(qū))有不少可以參考的案例，如中國香港的“公私合營”模式、新加坡的“國有民營”模式、泰國的“民有民營”模式等。為此，國家發(fā)改委核準(zhǔn)北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營PPP項(xiàng)目，這是國家核準(zhǔn)的第一個(gè)中外合作特許經(jīng)營城市軌道交通項(xiàng)目。

北京地鐵4號(hào)線是北京市軌道交通線網(wǎng)中的骨干線路和南北交通的大動(dòng)脈。按照規(guī)劃，4號(hào)線途經(jīng)豐臺(tái)區(qū)、宣武區(qū)、西城區(qū)和海淀區(qū)。線路起點(diǎn)位于南四環(huán)路北側(cè)馬家樓路與馬家堡西路交口的南側(cè)，之后線路向西轉(zhuǎn)向北，經(jīng)由北京南站后，偏西北方向行進(jìn)，逐步轉(zhuǎn)向北，進(jìn)入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武門外大街、宣武門內(nèi)大街、西單北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口，轉(zhuǎn)向西，沿西直門內(nèi)大街、西直門外大街至首都體育館后轉(zhuǎn)向北，沿中關(guān)村大街至清華西門，向西經(jīng)圓明園、頤和園、北宮門后向北至龍背村。地鐵4號(hào)線正線長度28.65公里，共設(shè)23座地下車站和1座地面車站，平均站間距1.18公里，全線采用地下線的敷設(shè)方式。

根據(jù)初步設(shè)計(jì)概算，北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體，將北京地鐵4號(hào)線全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分:A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的70%，由已成立的四號(hào)線公司(北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司全資子公司)負(fù)責(zé)投資建設(shè);B部分主要包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，投資額約為46億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的30%，由社會(huì)投資者組建的項(xiàng)目特許經(jīng)營公司(以下簡稱“特許公司”)負(fù)責(zé)投資建設(shè)。

圖1 北京地鐵四號(hào)線投資結(jié)構(gòu)圖

市政府授權(quán)主管部門與特許公司簽署《特許協(xié)議》，授予特許公司4號(hào)線項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營的特許經(jīng)營權(quán)。特許公司與四號(hào)線公司簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，在4號(hào)線項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。

4號(hào)線項(xiàng)目特許期包括建設(shè)期和特許經(jīng)營期，特許經(jīng)營期為30年。在特許經(jīng)營期內(nèi)，市政府按照《特許協(xié)議》規(guī)定，在建設(shè)期內(nèi)將監(jiān)督四號(hào)線公司確保土建部分按時(shí)按質(zhì)完工，并監(jiān)督特許公司進(jìn)行機(jī)電設(shè)備部分的建設(shè)。4號(hào)線運(yùn)營票價(jià)實(shí)行政府定價(jià)管理，采用計(jì)程票制，在特許期內(nèi)，市政府根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、本著同網(wǎng)同價(jià)的原則，制定并頒布4號(hào)線運(yùn)營票價(jià)政策，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)調(diào)整票價(jià)。特許公司負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施(包括A和B兩部分)的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。

特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給四號(hào)線公司，將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門。

(二)運(yùn)作過程。

·前期準(zhǔn)備階段(2003年7～12月)

2003年年底，北京市政府轉(zhuǎn)發(fā)北京市發(fā)展改革委《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實(shí)施意見》，明確了軌道交通可以按照政府與社會(huì)投資7∶3的基礎(chǔ)比例，吸收社會(huì)投資者參與建設(shè)。

2003年11月，北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司作為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)正式成立。成立之后便著手制定了4號(hào)線市場(chǎng)化運(yùn)作的初步方案，并開始與香港地鐵等多家戰(zhàn)略投資者進(jìn)行接觸，項(xiàng)目前期工作全面展開。

在此階段，形成了項(xiàng)目運(yùn)作的初步框架，以后各階段的工作均在此框架基礎(chǔ)上拓展。

·方案研究和審批階段(2004年1～9月)

2004年2月開始至4月，國際客流顧問對(duì)4號(hào)線的客流與收入進(jìn)行預(yù)測(cè)，提出專業(yè)意見和報(bào)告;聘請(qǐng)技術(shù)顧問評(píng)估4號(hào)線的建設(shè)和技術(shù)方案。

2004年4月份，市政府相關(guān)部門對(duì)于項(xiàng)目采用單線招商方案還是4號(hào)線、5號(hào)線、9號(hào)線、10號(hào)線捆綁招商方案尚存在不同意見，對(duì)采取招標(biāo)形式還是競(jìng)爭性談判的方式確定投資人亦無定論，因此奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)推介會(huì)和第八屆京港洽談會(huì)成了確定招商方案的試金石。

2004年4月、6月，北京市發(fā)展改革委分別組織召開了奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)推介會(huì)、北京地鐵4號(hào)線、5號(hào)線、9號(hào)線、10號(hào)線國際融資研討會(huì)等一系列大型招商推介會(huì)，面向國內(nèi)外投資者對(duì)以4號(hào)線為重點(diǎn)的北京地鐵項(xiàng)目進(jìn)行了廣泛深入的招商活動(dòng)。

2004年9月形成《北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營實(shí)施方案》，北京市發(fā)改委組織對(duì)方案進(jìn)行了評(píng)審并上報(bào)市政府。11月，北京市政府批準(zhǔn)了特許經(jīng)營實(shí)施方案，4號(hào)線特許經(jīng)營項(xiàng)目取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

通過研究和溝通，各方就項(xiàng)目主要原則和框架形成了初步的一致意見，形成了特許經(jīng)營方案，并完成了《北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營協(xié)議》等法律文件的編制和初步溝通工作。

·競(jìng)爭性談判階段(2004年10月至2005年2月)

2004年11月底，北京市交通委牽頭成立了4號(hào)線特許經(jīng)營項(xiàng)目政府談判工作組，與香港地鐵有限公司—北京首創(chuàng)集團(tuán)有限公司(以下簡稱“港鐵—首創(chuàng)聯(lián)合體”)、西門子公司交通技術(shù)集團(tuán)—中國鐵道建筑總公司—北京市地鐵運(yùn)營有限公司(以下簡稱“西門子—中鐵建聯(lián)合體”)等社會(huì)投資者的競(jìng)爭性談判正式開始。

2005年2月初，政府談判工作組與優(yōu)先談判對(duì)象“港鐵—首創(chuàng)聯(lián)合體”就《北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營協(xié)議》等項(xiàng)目條件達(dá)成了一致意見。

·協(xié)議簽署階段(2005年2月至2006年4月)

2005年2月7日，北京市交通委代表市政府與港鐵首創(chuàng)聯(lián)合體草簽了《北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營協(xié)議》。

2005年9月，國家發(fā)改委核準(zhǔn)批復(fù)了北京地鐵4號(hào)線PPP融資項(xiàng)目。

2006年1月，北京京港地鐵有限公司注冊(cè)成立，注冊(cè)資本13.8億元人民幣，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司出資2%，北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司和香港鐵路有限公司各出資49%組建。

2006年4月，北京市交通委與北京京港地鐵有限公司正式簽署了《北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營協(xié)議》。

(三)項(xiàng)目的實(shí)施情況。

經(jīng)過4年的建設(shè)，北京地鐵4號(hào)線已于2009年9月28日開通試運(yùn)營。北京地鐵4號(hào)線一開通即實(shí)現(xiàn)最小行車間隔3分鐘的紀(jì)錄，并在開通后一年零七個(gè)月內(nèi)，兩次縮小運(yùn)行間隔至目前的2分15秒，同時(shí)，2011年5月1日曾創(chuàng)下116萬人次的最高日客運(yùn)量。

按照建設(shè)計(jì)劃的安排，北京地鐵4號(hào)線初步客流預(yù)測(cè)見表1。

(四)社會(huì)的關(guān)注。

地鐵4號(hào)線PPP融資項(xiàng)目是北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域改革的重大舉措，其成功實(shí)施加快了北京市軌道交通的建設(shè)步伐和體制改革進(jìn)程。地鐵4號(hào)線PPP融資項(xiàng)目也是我國城市軌道交通領(lǐng)域第一個(gè)市場(chǎng)化融資成功的項(xiàng)目，自項(xiàng)目簽約以后，便成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，越來越多的人開始討論和研究PPP融資模式，這對(duì)各地大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目尤其是軌道交通項(xiàng)目的投融資模式創(chuàng)新和項(xiàng)目運(yùn)作提供了很好的借鑒。

二、項(xiàng)目資金來源

根據(jù)初步設(shè)計(jì)概算，北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目總投資約153億元。按建設(shè)責(zé)任主體，將北京地鐵4號(hào)線全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分:A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的70%，由已成立的四號(hào)線公司(北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司全資子公司)負(fù)責(zé)投資建設(shè);B部分主要包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，投資額約為46億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的30%，由社會(huì)投資者組建的項(xiàng)目特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。

表1

圖2 北京地鐵四號(hào)線PPP公司資本結(jié)構(gòu)

三、公私合作方案

地鐵4號(hào)線公私合作采用的是PPP(Public-Private-Partnership)融資模式。

PPP是指政府部門與社會(huì)投資者之間建立合作伙伴關(guān)系來提供基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和相關(guān)服務(wù)的一種方式。

廣義的PPP指公共部門與社會(huì)投資者為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。

狹義的PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，指政府部門與社會(huì)投資者共同將資金或資源投入項(xiàng)目，并由社會(huì)投資者建設(shè)并運(yùn)營該項(xiàng)目的方式。包含BOT、BTO、R+P等多種模式。

PPP模式對(duì)各地大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目尤其是軌道交通項(xiàng)目的投融資模式創(chuàng)新和項(xiàng)目運(yùn)作提供了很好融資方式。

PPP模式:

·籌集部分項(xiàng)目建設(shè)資金，解決項(xiàng)目建設(shè)資金不足的問題

·政府和社會(huì)投資者以契約的形式固定雙方的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)降低項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本，并使成本相對(duì)可控

·通過社會(huì)投資者專業(yè)化、高效率的運(yùn)作，可以為用戶提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)

四、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

目前，北京基礎(chǔ)設(shè)施投資公司正在對(duì)地鐵4號(hào)線運(yùn)營進(jìn)行中期評(píng)估。從評(píng)估結(jié)果來看，地鐵4號(hào)線的PPP模式在成本、效率、服務(wù)等方面取得的效果是非常顯著的。從項(xiàng)目運(yùn)作和實(shí)施結(jié)果來看，有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和意義:

(一)重視前期研究，規(guī)范運(yùn)作。

軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施的投融資是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要綜合運(yùn)用金融、財(cái)務(wù)和法律等方面的知識(shí)。本項(xiàng)目在沒有成熟經(jīng)驗(yàn)的情況下，組建了由專業(yè)的融資顧問、財(cái)務(wù)顧問、技術(shù)顧問、客流調(diào)查顧問、法律顧問等組成的顧問團(tuán)隊(duì)，廣泛地分析國內(nèi)外融資案例，經(jīng)過一年多的前期研究，形成了項(xiàng)目實(shí)施方案，并在各方共同努力和協(xié)作下，規(guī)范運(yùn)作和實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的成功運(yùn)作。

(二)開創(chuàng)我國軌道交通建設(shè)PPP融資模式的先河，緩解了資金壓力。

如何籌集建設(shè)資金是制約軌道交通發(fā)展的首要障礙，而對(duì)于地鐵這類很少盈利的項(xiàng)目來說，減少政府投入就是成功的關(guān)鍵。根據(jù)測(cè)算，京港地鐵負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線約30%的投資，引進(jìn)了建設(shè)資金近50億元，這就意味著政府的投入大大節(jié)省。同時(shí)，在運(yùn)營期內(nèi)，京港地鐵還要負(fù)責(zé)線路、設(shè)備設(shè)施的所有維修維護(hù)和更新改造工作，預(yù)計(jì)需投入的資金接近100億元。北京地鐵4號(hào)線PPP融資項(xiàng)目的運(yùn)作，確定了項(xiàng)目研究內(nèi)容、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和核心問題，完成了股權(quán)結(jié)構(gòu)、客流風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、結(jié)算票價(jià)體系、建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等具體操作層面的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，成為PPP融資模式的一個(gè)樣本。

(三)引入競(jìng)爭，提高地鐵營運(yùn)的管理水平，轉(zhuǎn)化政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。

4號(hào)線通過引入有實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)的國際投資人，引進(jìn)了國際先進(jìn)的地鐵建設(shè)、管理理念和現(xiàn)代化經(jīng)營理念，能夠提高地鐵行業(yè)的建設(shè)效率和運(yùn)營服務(wù)水平。同時(shí)，京港地鐵的出現(xiàn)也在北京市地鐵行業(yè)內(nèi)帶來了鯰魚效應(yīng)，激活了地鐵原有的體制，達(dá)到了改革的目的。

同時(shí)，項(xiàng)目通過《特許協(xié)議》等法律文件的制定和簽署，明確了政府、投資者和特許公司在4號(hào)線項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營各環(huán)節(jié)中的權(quán)利和義務(wù)，有利于政府職能的改變，實(shí)現(xiàn)政企分開，促進(jìn)地鐵行業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營步入市場(chǎng)化、規(guī)范化、法制化的軌道，推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，為其進(jìn)一步深化改革提供契機(jī)。