基于區(qū)域規(guī)劃新理念框架下的城市及區(qū)域規(guī)劃的探討*

韓 鋒

(1.上海理工大學 管理學院，上海 200093;2.上海出版印刷高等?？茖W校，上海 200093)

1 引言

城市及區(qū)域規(guī)劃是西方發(fā)達國家在上世紀20年代在城市系統(tǒng)規(guī)劃、區(qū)域系統(tǒng)布局以及工礦區(qū)系統(tǒng)改造的基礎(chǔ)上發(fā)展起來，伴隨著世界工業(yè)化進程的加劇和全球體化進程的演進，我國自1950 年以來高度重視和不斷強化城市及區(qū)域規(guī)劃工作，廣泛開展區(qū)域規(guī)劃的具體事宜和細化工作。城市及區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的經(jīng)濟區(qū)為對象編制的規(guī)劃，是國家總體規(guī)劃或省級總體規(guī)劃在特定經(jīng)濟區(qū)的細化和落實，區(qū)域規(guī)劃是戰(zhàn)略性、空間性和有約束力的規(guī)劃，不是純粹的指導性和預測性規(guī)劃［1］。城市及區(qū)域規(guī)劃在綜合評價與全面分析區(qū)域資源與開發(fā)項目的前提下，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢與有利條件，明晰發(fā)展目標和區(qū)域化發(fā)展方向，調(diào)整產(chǎn)業(yè)之間相關(guān)規(guī)劃布局，協(xié)調(diào)處理各項事業(yè)在建設用地和布點計劃集聚化和分散化的矛盾;城市及區(qū)域規(guī)劃不斷預測和排摸區(qū)域內(nèi)人口增長趨勢的變動，在統(tǒng)計分析和具體推斷的基礎(chǔ)上明確區(qū)域的定位、規(guī)模與性質(zhì)，加強區(qū)域城鎮(zhèn)、農(nóng)村資源的合理配置和柔性化流動;城市及區(qū)域規(guī)劃能夠合理促使諸如通信設備、礦產(chǎn)開發(fā)、園林綠化、交通湖海、管道疏通、生產(chǎn)生活設施等方面的布控與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活服務以及環(huán)境科學運營相互協(xié)作配合;城市及區(qū)域規(guī)劃有效對接區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)平衡之間的關(guān)系、無縫銜接用地結(jié)構(gòu)化沖突與產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整直接的隱性化困境，集約化處理區(qū)劃化、部門化利益關(guān)系，充分協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)平衡、城市可持續(xù)發(fā)展之間的相互關(guān)系。

2 城市及區(qū)域規(guī)劃內(nèi)涵及其屬性

2.1 城市及區(qū)域規(guī)劃內(nèi)涵

城市及區(qū)域規(guī)劃是為實現(xiàn)一定地區(qū)范圍的開發(fā)和建設目標而進行的總體部署［2］。廣義的城市及區(qū)域規(guī)劃在范圍內(nèi)涉及內(nèi)容較為寬泛，從其城市歷史淵源和現(xiàn)狀發(fā)展出發(fā)，明確區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展以及城市綜合性布局的目標，對于區(qū)域和城市各項事業(yè)的計劃和建設進行統(tǒng)籌部署，這包括對于生產(chǎn)性、公共服務性以及基礎(chǔ)設施性建設用地的規(guī)劃，城市擴建、城鎮(zhèn)化推進以及農(nóng)村綜合整治等統(tǒng)籌安排，省際之間、城市之間以及城市區(qū)域內(nèi)規(guī)劃發(fā)展的協(xié)調(diào)配合等。狹義的城市及區(qū)域規(guī)劃與國民經(jīng)濟建設的物質(zhì)載體——土地息息相關(guān)，連接國土開發(fā)與城市規(guī)劃促使區(qū)域規(guī)劃的實際意義在于對于國土進行全面、有效的利用，國土的利用開發(fā)與城市區(qū)域規(guī)劃是一種整體與局部的關(guān)系，城市以及區(qū)域規(guī)劃是國土資源開發(fā)與利用的重要組成部門和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.2 城市及區(qū)域規(guī)劃基本屬性

2.2.1 技術(shù)性與科學性

城市及區(qū)域規(guī)劃是地域生產(chǎn)力布局和人口居住合理分配的重要手段，是科學配置城市規(guī)劃格局和動態(tài)化區(qū)域規(guī)劃的基石。無論是城市功能定位還是道路交通布點、市政基礎(chǔ)設置布控、生產(chǎn)性與非生產(chǎn)性用地建設等需要技術(shù)上的支撐和科技上的指引，技術(shù)性的路徑選擇對于區(qū)域規(guī)劃的合理性布局起到重要作用。

2.2.2 政策性與法制性

城市及區(qū)域規(guī)劃是政府公關(guān)管理的重要方式與管理過程，是政府提供公共產(chǎn)品和公關(guān)服務的重要手段，作為政府公關(guān)政策和公關(guān)決策的重要過程，城市及區(qū)域規(guī)劃體現(xiàn)的是一種社會公正、公眾訴求以及效率效果，城市及區(qū)域規(guī)劃是在法律的規(guī)范約束以及政策的剛性引導下進行的政府服務大眾的社會化和政策化過程。

2.2.3 民主與規(guī)范性

城市及區(qū)域規(guī)劃對象的基本屬性決定區(qū)域規(guī)劃行為代表廣大人民的利益和訴求，民主的廣泛參與以及群眾化導向貫穿于區(qū)域規(guī)劃的方向與過程，城市及區(qū)域規(guī)劃是社會資源再分配的重要形式，同時也是民眾共享公共產(chǎn)品與公關(guān)服務的具體化過程，只有在充分滿足人民大眾的相關(guān)要求和訴求的規(guī)范下，區(qū)域規(guī)劃的方向性和目標性才能徹底實現(xiàn)。

2.2.4 區(qū)域性與統(tǒng)籌性

城市及區(qū)域規(guī)劃一項目協(xié)調(diào)配合、整體布局的綜合性工作，城市及區(qū)域規(guī)劃既要統(tǒng)籌規(guī)劃，更要因地制宜。由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展條件和目標的差異性，各地域區(qū)域規(guī)劃的藍圖和版本不可能設定一致。在國民經(jīng)濟建設和土地資源開發(fā)利用的總體部署下，根據(jù)各地區(qū)域性質(zhì)與特征、產(chǎn)業(yè)布局的特點、發(fā)展目標的設定等因素，揚長避短，系統(tǒng)規(guī)劃。

2.2.5 實踐性與參照性

不論是為緩解工業(yè)化過程中出現(xiàn)的區(qū)域失衡問題，還是為優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)全國均衡發(fā)展，還是為了增強國際競爭力，日本、法國、德國等發(fā)達國家在區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面作為先行者，有許多值得我們參考、學習和借鑒的經(jīng)驗［3］。城市及區(qū)域規(guī)劃的方案與綱要要充分反映地區(qū)建設時間的相關(guān)要求，充分銜接區(qū)域化整治的相關(guān)安排，按照規(guī)定要求穩(wěn)步與規(guī)范化推進規(guī)劃進程。

3 城市及區(qū)域規(guī)劃特點和內(nèi)容探析

3.1 城市及區(qū)域規(guī)劃特點

3.1.1 綜合性

城市及區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容復雜廣泛，需要綜合考量和評價區(qū)域內(nèi)的諸多影響因素與維度因子，全面分析與測評各行業(yè)與各部門的現(xiàn)實狀況和發(fā)展趨向，規(guī)劃的推進方法與決策方案需要權(quán)衡各項利弊和優(yōu)劣，強化協(xié)調(diào)區(qū)域間、部門間相互關(guān)系，反復論證，避免單一性和決策偏頗性。規(guī)劃方案與內(nèi)容要保證選擇多樣化、差異化、科學化與合理性，最終的方案與決策應當選取于多層次、多目標、綜合化方案中。

3.1.2 目的性

區(qū)域規(guī)劃是為了實現(xiàn)設定目標，明晰城市發(fā)展方向、確立城市未來定位，不斷實現(xiàn)預設方案和目標的過程。城市及區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容、形式與方法可能會千差萬別，林林總總，但是各種規(guī)劃載體和實施過程都是為了更好的實現(xiàn)規(guī)劃目標，達成區(qū)域規(guī)劃目的。無論是從長遠范圍內(nèi)的經(jīng)濟規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃、省際用地規(guī)劃還是微觀范圍內(nèi)的居民住宅區(qū)、社區(qū)綜合規(guī)劃、水利樞紐規(guī)劃都需要頂層的目標規(guī)制和界定，沒有目標的導引和支持，城市及區(qū)域規(guī)劃無從談起。

3.1.3 前瞻性

城市及區(qū)域規(guī)劃要系統(tǒng)權(quán)衡未來發(fā)展藍圖、行為決策以及可持續(xù)發(fā)展之間的顯性關(guān)系，特別注重規(guī)劃和區(qū)域的超前性，對于自然區(qū)、行政區(qū)以及社會區(qū)進行規(guī)劃時，要參量西方城建的先進經(jīng)驗和成功做法，權(quán)威預設和專業(yè)構(gòu)想要以客觀規(guī)律為準繩，充分評估規(guī)劃對于生態(tài)指標和人文環(huán)境的沖擊和影響。全面預想諸如聚類經(jīng)濟區(qū)、部門經(jīng)濟區(qū)以及經(jīng)濟協(xié)作區(qū)因結(jié)構(gòu)變化而導致的規(guī)劃變異，全方位與大規(guī)模、系統(tǒng)前瞻比較橫向規(guī)劃與縱向規(guī)劃的約束關(guān)系。

3.1.4 戰(zhàn)略性

城市及區(qū)域規(guī)劃跨度時間長、涉及問題廣、規(guī)劃標準嚴格、規(guī)劃指標彈性大，其宏觀性和全局性的特點要求區(qū)域化的整體效益和規(guī)劃效率。城市及區(qū)域規(guī)劃的總是從長遠愿景和宏觀范圍為出發(fā)點，既要考慮區(qū)域的整體利益，又要處理好部門化的利益;城市及區(qū)域規(guī)劃是對國民經(jīng)濟和社會經(jīng)濟發(fā)展的總體化部署，既要考慮區(qū)域的長遠利益，又要兼顧近期的利益。

3.2 城市及區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容

3.2.1 城市及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

城市及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略包括戰(zhàn)略依據(jù)、戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略措施等內(nèi)容，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略既有經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，也有空間的開發(fā)戰(zhàn)略［4］。在確定發(fā)展戰(zhàn)略的實施步驟進程中，特別注意三個方面的內(nèi)容:①確定重點開發(fā)區(qū)域與地段。重點開發(fā)區(qū)的遴選對于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的良性定位起到重要作用，可以促使發(fā)展戰(zhàn)略以點帶面、分節(jié)次發(fā)展。②確定區(qū)域化開發(fā)方式及模式。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略開發(fā)模式與方式的運行要充分考慮地理特征，符合區(qū)域地質(zhì)特點，無論是采取梯度開發(fā)方式、圈層開發(fā)方式還是點-軸開發(fā)模式、核心開發(fā)方式，都要合理化貫穿經(jīng)濟發(fā)展不同階段適用的增長極模式、發(fā)展軸模式以及網(wǎng)絡型模式的基本規(guī)律和特點，擇機裁定有效的開發(fā)模式和方式。

3.2.2 工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的布局規(guī)劃

地域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展主要指標內(nèi)容，效能化(效率、效益、效果)的利用地理區(qū)域空間，科學化與密集性布局生產(chǎn)力，充分調(diào)動地域資源，這是城市及區(qū)域規(guī)劃的核心內(nèi)容與設計宗旨。系統(tǒng)化與集成化調(diào)研分析相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性，根據(jù)地區(qū)分布狀況進行推測與論斷。依據(jù)市場的相關(guān)需求以及產(chǎn)業(yè)分布的遠期規(guī)劃，明確重點投資的產(chǎn)業(yè)和優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，從產(chǎn)業(yè)鏈的依托關(guān)系以及區(qū)域化分工情況明確主導產(chǎn)業(yè)帶動其他行業(yè)發(fā)展的必要性和可能性，統(tǒng)籌安排工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與結(jié)構(gòu)化調(diào)整中土地利用以及交通配置狀況。

3.2.3 體系規(guī)劃

體系規(guī)劃主要包括城鎮(zhèn)體系以及鄉(xiāng)村體系兩個部分，他們是區(qū)域生產(chǎn)力進一步優(yōu)化布局以及調(diào)配其他專業(yè)規(guī)劃的重要部分，同時也是社會生產(chǎn)力以及人口集聚化、空間化的重要反映形式。鄉(xiāng)村居民點由于分散維度廣泛，密集程度與集聚化程度與城鎮(zhèn)相差較大，所以區(qū)域規(guī)劃的重點輻射力度與編制強度放在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃方面:①城鎮(zhèn)化目標和定位;②城鎮(zhèn)化總體戰(zhàn)略格局和發(fā)展趨向;③主要城鎮(zhèn)的發(fā)展方向和特點結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)之間的融通和聯(lián)系;④城鎮(zhèn)體系的人口、工農(nóng)業(yè)分布、國土規(guī)模;⑤城鎮(zhèn)體系的核心區(qū)域狀況，空間設置與微觀設計，次城鎮(zhèn)化延伸的可能性;⑥交通運輸、水利水電、郵政通訊等基礎(chǔ)設置建設的規(guī)劃意見。

3.2.4 基礎(chǔ)設施

基礎(chǔ)設施是社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代化水平的重要標志，具有先導性、基礎(chǔ)性、公用性等特點，基礎(chǔ)設施對生產(chǎn)力和城鎮(zhèn)的發(fā)展與空間布局有重要影響，應與社會經(jīng)濟發(fā)展同步或者超前發(fā)展［5］。城市及區(qū)域規(guī)劃要在綜合測量現(xiàn)有基礎(chǔ)設施完備狀況的前提下，根據(jù)區(qū)域規(guī)劃綱要以及地域?qū)嶋H剛性需求，對于設施的密集度范圍、數(shù)量要求、規(guī)?？刂?、空間布控以及工程管理等方面進行全方位的明晰與確定。對于諸如“四供”(水、電、氣、熱)、交通運輸、郵政通訊等生產(chǎn)性設施以及公關(guān)產(chǎn)品和福利事業(yè)(教育、醫(yī)療衛(wèi)生、服務貿(mào)易、園林綠化)要逐步完善，保障相關(guān)供給和需求。

3.2.5 國土利用

對于同國土資源的開發(fā)效果主要體現(xiàn)在空間利用的優(yōu)化性以及時間把握的及時性，國土空間利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整的優(yōu)化組合是實現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃、提高土地生產(chǎn)力的最佳路徑選擇。國土利用主要包括:①國土綜合調(diào)查及開發(fā)情況;②國土質(zhì)量評估與評價;③國土開發(fā)與利用需求分析;④各項用地標準和指標的衡定，各類型用地規(guī)模和性質(zhì)的預測;⑤國土資源的保護和監(jiān)測。國土開發(fā)主要在三個構(gòu)成要素方面顯現(xiàn)其功效:①樞紐。是區(qū)域規(guī)劃多種區(qū)劃的交叉與銜接之處，是區(qū)域內(nèi)聯(lián)系的核心環(huán)節(jié)和中心部位，起到定位和連串作用;②片區(qū)。片區(qū)是國土利用的功能和類型劃分，高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、環(huán)境保護區(qū)、經(jīng)濟密集區(qū)以及生態(tài)脆弱區(qū)等都是片區(qū)的形式劃分;③聯(lián)線。聯(lián)線既是連結(jié)和溝通樞紐點的關(guān)鍵因素，又是片區(qū)范圍內(nèi)的構(gòu)成部分。

4 新時期城市及區(qū)域規(guī)劃新理念和發(fā)展新觀念

隨著國內(nèi)外城市及區(qū)域規(guī)劃理論與模式的不斷拓展，特別是近10 年以來區(qū)域規(guī)劃表現(xiàn)出一些新的理念和發(fā)展新模式:

4.1 由自上而下強制型規(guī)劃轉(zhuǎn)向雙向互動互求、協(xié)商型規(guī)劃

目前世界上的傳統(tǒng)區(qū)域規(guī)劃基本存在著三種類型:①自上而下強制型;②自下而上放任型;③控制與引導雙軌型［6］。這三種基本類型彰顯著政府的宏觀調(diào)控和權(quán)威規(guī)劃、市場的盲目導向和政府政策的失靈、按照市場需求下的政府法制化與專業(yè)化規(guī)劃，這三種類型基本上缺乏公眾的積極參與以及社會力量的廣泛融通。新的區(qū)域規(guī)劃強調(diào)自上而下與自下而上的均衡、協(xié)作，注重兩者之間的互動與融合，存在著一種協(xié)商式與溝通式的流程，在區(qū)域規(guī)劃實施中與評估中建立健全交流、公眾參與、社會力量深入、互動式談判的平臺，通過建設公平、公正、公開、平等化的渠道與路徑，廣泛征求規(guī)劃意見和建議，滿足大眾、社會、媒介、企業(yè)等利益群體的相關(guān)訴求，制定出一個透明度高、可信度強、滿足全社會愿望的區(qū)域規(guī)劃。

4.2 由360 度全方位型規(guī)劃轉(zhuǎn)向針對型規(guī)劃

由于對市場環(huán)境中許多變動因素無法把握，以往區(qū)域規(guī)劃了許多無法調(diào)控的經(jīng)濟生產(chǎn)內(nèi)容，如此面面俱到的規(guī)劃，不僅耗費了大量的規(guī)劃精力與財力，也影響了有關(guān)各界包括規(guī)劃人員自身對區(qū)域規(guī)劃實際效果的看法，實際上也削弱了區(qū)域規(guī)劃的權(quán)威性、科學性［7］。地域范圍和有限國土是一個隨著時間推移而加深變化的系統(tǒng)復雜體，城市及區(qū)域規(guī)劃只能是在特定目標界定和限定時間范疇內(nèi)完成，針對規(guī)劃內(nèi)容中的特定區(qū)域、具體要求以及特殊背景進行開拓，分階段、有重點、高效率的針對性規(guī)劃，真正抓住區(qū)域規(guī)劃中具有決定價值和關(guān)鍵作用的部分進行規(guī)劃。西方發(fā)達國家國土資源規(guī)劃的經(jīng)驗教訓告誡我們:“國土利用與開發(fā)要實現(xiàn)生產(chǎn)力最佳經(jīng)濟布局的同時，更要突發(fā)規(guī)劃主題，提升國土規(guī)劃的編制效能?！?，城市及區(qū)域規(guī)劃防止廣而全、大而泛，精干高效的同時力戒面面俱到。

4.3 由單一性的剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)向多樣化柔性化規(guī)劃

現(xiàn)階段的區(qū)域規(guī)劃面對的是一個經(jīng)濟全球化、社會網(wǎng)絡化、政務電子化、信息公開化以及治理人文化的一個開放式社會，遇到的問題變化多端、千奇百怪，這些迥異的狀況要求在區(qū)域規(guī)劃的柔性化和彈性制，機式動和靈活化處理規(guī)劃方案問題成為區(qū)域發(fā)展的迫切要求。原來以剛性規(guī)劃為主、行政力量為主導的方式與方法過多折射出風險性和被動型，難以在瞬變復雜的環(huán)境中把握主動，計劃的隨機變動導致剛性規(guī)范機制失靈;柔性化為主、彈性方案的區(qū)域規(guī)劃體現(xiàn)的是目標與方案的靈活性，兼容市場要求、環(huán)境變動以及政策約束的特殊變化，過多的反映出以價值手段和以人為本的規(guī)劃趨向，將剛性推行轉(zhuǎn)變?yōu)閺椥曰?guī)制。

4.4 由目標終極型規(guī)劃轉(zhuǎn)向過程實施型規(guī)劃

相比于其他類型的規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃更具有宏觀性、長遠性、戰(zhàn)略性的特征，如何將區(qū)域規(guī)劃的種種“終極合理目標”轉(zhuǎn)化為具體可行的“行動過程”，是關(guān)系到區(qū)域規(guī)劃實際成敗的關(guān)鍵［8］。無論是“目標決定論”的擲地有聲還是“過程決定論”的事實依據(jù)，規(guī)劃過程的科學與精妙勢必達成目標的完美實現(xiàn)。從基礎(chǔ)設施建設、城市體系布局、國土高效開發(fā)到規(guī)劃政策的制定、生態(tài)環(huán)境的防護、可持續(xù)發(fā)展的把握都是務必實施和推進的內(nèi)容，實施過程的全面化布置和工具化手段在促進生產(chǎn)力集聚的同時，也進一步引導空間的合理開發(fā)和運營，降低規(guī)劃中的消耗和浪費，促使經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的有機統(tǒng)一。

4.5 由經(jīng)濟主流型規(guī)劃轉(zhuǎn)向綜合目標型規(guī)劃

傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃尤其是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，是以生產(chǎn)力的布局為核心任務，在以經(jīng)濟目標為根本內(nèi)在驅(qū)動的情況下，區(qū)域規(guī)劃中雖然對社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等也有一定的涉及，但大多是作為一種“標簽”，無論是規(guī)劃者還是執(zhí)行者，都沒有將其放到真正重要的地位［9］。傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃在體系布控和政策執(zhí)行時，出發(fā)點與落腳點始終定位于經(jīng)濟指標和發(fā)展，“社會發(fā)展”的定義被曲解為“經(jīng)濟增長”的加速，規(guī)劃的重心和焦點集中于與經(jīng)濟增長內(nèi)容相關(guān)的因素，造成的直接后果就是區(qū)域化人文沖突、環(huán)境資源壓力以及國土利用的經(jīng)濟化。新形勢的區(qū)域規(guī)劃強化社會因素、人文因素以及生態(tài)化因素的存在，直接否決以粗放型以及目標化的物質(zhì)建設擴張，注重精神層面區(qū)域整治和國土利用，規(guī)劃理念和政策的定制圍繞綜合性目標開展。

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