新《消防法》發(fā)展問題研究

姜 海

（吉林市公安消防支隊船營大隊，吉林 吉林 132000）

2008年10月底，十一屆人大常委第五次會議對《消防法》再次予以修正。修訂后的《消防法》自2009年5月開始在全國實施。比對修訂后的《消防法》和1998年頒布的《消防法》，有諸多明顯的改進(jìn)，但是經(jīng)過近幾年工作中的檢驗、理論界的研究以及現(xiàn)實情況的發(fā)展，我們也可以發(fā)現(xiàn)新《消防法》仍然存在著很多不足，需要進(jìn)一步完善和發(fā)展。

一、新《消防法》的進(jìn)步

（一）“消防安全責(zé)任制”的確定

2008年完成修訂的《消防法》對于消防安全責(zé)任予以明確性的、原則性的規(guī)定。在總則中明確規(guī)定消防工作最為基本的方針是：預(yù)防為主、防消結(jié)合，消防工作的執(zhí)行要遵循政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，單位具體負(fù)責(zé)，組織嚴(yán)格監(jiān)管，公民積極參與。［1］具體的消防安全工作要實行責(zé)任制，消防開展要做到網(wǎng)絡(luò)化、社會化。消防安全關(guān)系到每個人的生命權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，各級政府、部門、企事業(yè)單位以及每個人都應(yīng)該是消防安全的主體，消防安全，是每個社會成員的責(zé)任。修訂后的《消防法》不但對政府部門擔(dān)負(fù)的消防責(zé)任予以強(qiáng)化，而且對單位擔(dān)負(fù)消防安全這一主體性的角色進(jìn)行了明確，并且突出了消防安全管理人這一新的責(zé)任管理制度。能否預(yù)防火災(zāi)，起決定作用的是單位，而不是政府，也不是公安消防部門。新法對于公民這一主體承擔(dān)的消防安全責(zé)任也進(jìn)行了明確的規(guī)定。每個公民都有義務(wù)做好周邊的消防安全管理，對違法行為進(jìn)行很好的監(jiān)督，對違反消防安全的行為和事項予以檢舉?？梢哉f消防安全需要多方主體的緊密配合，需要每個責(zé)任方各司其職，這樣才能夠更好地保證社會、集體和個人的相關(guān)權(quán)益，才能提升社會整體的消防水平和消防應(yīng)急能力。任何一個方面出現(xiàn)問題，都會對整體產(chǎn)生影響，只有共同努力，才能更好地維護(hù)公共安全，促進(jìn)社會和諧、穩(wěn)定的發(fā)展。

（二）明確、細(xì)化并且增加具體的消防違法行為

比對新、舊《消防法》，一個明顯的改進(jìn)就是對于具體的消防違法行為予以了明確化，進(jìn)行了細(xì)分，新增15種不同類型的違法行為，這15種行為主要包括：消防設(shè)計明確不合規(guī)后，仍繼續(xù)施工；建筑設(shè)計不符合消防設(shè)計的具體標(biāo)準(zhǔn)；危險品的儲存、生產(chǎn)和加工場所與居住區(qū)混同，沒有保持應(yīng)有的安全距離；非法攜帶易燃易爆危險品進(jìn)入公共場所或者乘坐公共交通工具的情況；消防產(chǎn)品使用不合格；消防產(chǎn)品不具備有效的證明文件，等等。上述行為部分為工作機(jī)制變動后的新發(fā)狀況，部分為伴隨社會變革出現(xiàn)的新狀況，也有一些是消防實踐工作的總結(jié)。對于上述行為，新《消防法》予以對應(yīng)的處罰性規(guī)定。分析舊《消防法》對于消防機(jī)構(gòu)之監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)其分布比較分散，不夠明確，而且非常不完整。在新《消防法》中，不但監(jiān)督檢查被單獨(dú)列為一章，而且對于政府部門、消防監(jiān)管機(jī)構(gòu)等責(zé)任方的具體監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了集中的規(guī)定。在行政處罰的具體類別上，新《消防法》還新增了吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停業(yè)等處罰方法，對于違法行為比較嚴(yán)重的，尤其是對于公共安全有較大危害性的，還新增了拘留的行政處罰規(guī)定。對于舊《消防法》設(shè)定的處罰前置條件——限期整改，新《消防法》則予以了取消，因為諸多消防實踐活動一再證實限期整改中多次發(fā)生了重大火災(zāi)。除此之外，比對新、舊《消防法》，新《消防法》對于罰款的具體幅度也予以詳細(xì)化和明確化。

（三）借助消防產(chǎn)品公告管理對中介承擔(dān)的消防責(zé)任進(jìn)行了明確化

消防管理的一個重點(diǎn)、一個關(guān)鍵點(diǎn)，也是一個難點(diǎn)，就是消防產(chǎn)品的管理，對于消防品，我國從出廠、產(chǎn)品認(rèn)證以及后期的公告三個層面進(jìn)行監(jiān)管。消防產(chǎn)品事關(guān)安全，消防產(chǎn)品的質(zhì)量影響其在安全事故中有效性的發(fā)揮，一旦消防產(chǎn)品出現(xiàn)問題，不僅對火災(zāi)起不到遏制作用，還會延誤最佳的救援時間，使公民的生命和財產(chǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p失。對此，新《消防法》要求有關(guān)部門按各自職責(zé)加強(qiáng)對消防產(chǎn)品質(zhì)量的檢查，并要求消防產(chǎn)品必須符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，依法實行強(qiáng)制性認(rèn)證的消防產(chǎn)品只有取得認(rèn)證后才可生產(chǎn)、銷售和使用。另外，舊《消防法》并沒有規(guī)定消防中介在消防責(zé)任事故中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，但是在消防實踐活動中，消防中介承擔(dān)著消防產(chǎn)品的檢測和監(jiān)測工作，其結(jié)果對于消防工作的開展有很大影響，舊《消防法》在這一塊留下了盲點(diǎn)和空白。因此，新《消防法》對于消防中介機(jī)構(gòu)的從業(yè)資質(zhì)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確的約束，并且規(guī)定消防中介應(yīng)當(dāng)對自身提供的服務(wù)負(fù)責(zé)，如果出具虛假文件的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。［2］

（四）農(nóng)村消防需要得到強(qiáng)化，派出所應(yīng)該參與消防管理

新《消防法》將舊《消防法》中明確提出的“城市規(guī)劃”修訂為“城鄉(xiāng)規(guī)劃”，在這里，只有一字之差，卻突出了消防工作對于農(nóng)村的重視。分析我國歷年的火災(zāi)事故，60%以上發(fā)生在農(nóng)村，可以說農(nóng)村消防是工作的重點(diǎn)，是調(diào)整的方向。為此，新《消防法》對農(nóng)村的消防管理做出了專門規(guī)定。按照新《消防法》，農(nóng)收季節(jié)這一火災(zāi)的多發(fā)時段，各地政府機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)消防宣傳，制定預(yù)防措施，密集消防檢查。村委會作為政府管理的基層組織，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任，對消防安全予以很好的防治，做好消防預(yù)防，加強(qiáng)消防檢查，建立消防志愿隊，做好群眾消防自救。公安消防機(jī)關(guān)在我國最低的層級設(shè)置是在縣級行政單位以上，其下屬的派出所則覆蓋了偏遠(yuǎn)的農(nóng)村和山區(qū)，考慮這一實際狀況，新《消防法》對于派出所承擔(dān)的消防職責(zé)予以強(qiáng)化和明確。按照新《消防法》，派出所負(fù)責(zé)日常的監(jiān)督、檢查、宣傳、教育等。

（五）對單位的消防責(zé)任予以強(qiáng)化

對于單位來講，其負(fù)責(zé)人也就是消防安全責(zé)任人。開展消防管理，重點(diǎn)是建立健全管理制度，在制度的指引、控制下，開展消防安全管理。按照新《消防法》，消防隱患沒有得到徹底消除以前，單位不能開業(yè)，如果是局部存在消防隱患，而且對于其他生產(chǎn)環(huán)節(jié)不會產(chǎn)生影響，危險部位就應(yīng)該停產(chǎn)、停運(yùn)。

此外，為明確單位的消防責(zé)任，提高單位消防管理的自覺性，新《消防法》對于單位的消防管理也予以了細(xì)節(jié)性的加強(qiáng)，比如增加消防應(yīng)急預(yù)案管理制度，對消防設(shè)施定期進(jìn)行檢測、檢查，保證消防設(shè)施的有效性和完整性；做好記錄存檔，每年至少開展一次；單位還要做好消防演練。對于重點(diǎn)需要開展消防管理的單位，則應(yīng)該明確專門的管理人，針對消防安全問題，做好管理，并且對職工做好崗前的消防培訓(xùn)。

（六）引入公眾責(zé)任險，解決火災(zāi)賠償這一長期困擾消防安全的難題

諸多消防安全事故的教訓(xùn)告訴我們消防火災(zāi)管理需要做好事故后的賠償工作，如果賠償不到位，有可能造成社會的不穩(wěn)定，在這樣的背景下，對于火災(zāi)公眾險這一險種的社會呼聲越來越高。雖然《消防法》在修訂的過程中有人曾經(jīng)提出這個問題，但是當(dāng)時的立法機(jī)關(guān)考慮，火災(zāi)公眾險在實質(zhì)上應(yīng)該是一種商業(yè)性的保險，對此，國家應(yīng)該加強(qiáng)引導(dǎo)，予以鼓勵，但是不適合強(qiáng)制投保。因此，新《消防法》對其的具體規(guī)定是：國家鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位和有關(guān)組織投保火災(zāi)公眾責(zé)任險，國家也鼓勵保險公司創(chuàng)設(shè)新的險種解決火災(zāi)賠償?shù)碾y題。對于發(fā)展火災(zāi)公眾責(zé)任險為強(qiáng)制險種，這需要進(jìn)一步研討。

二、新《消防法》存在的缺陷和不足

（一）消防領(lǐng)域缺乏技術(shù)創(chuàng)新，消防公益活動操作性不強(qiáng)

按照新《消防法》，國家對消防科研活動、消防技術(shù)創(chuàng)新堅決支持和明確鼓勵，國家推廣使用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)裝備，國家也鼓勵社會組織開展消防公益活動，但是對于具體的鼓勵路徑、支持措施、運(yùn)作方法等，則沒有明確的、細(xì)節(jié)性的規(guī)定，故而不具有很高的實際操作性。

（二）難以落實到位的火災(zāi)公眾責(zé)任險

對于經(jīng)營生產(chǎn)、運(yùn)輸以及銷售易誘發(fā)火災(zāi)事故產(chǎn)品的企業(yè)單位，雖然國家鼓勵其購買火災(zāi)公眾責(zé)任險，但是因為并非強(qiáng)制性的險種，所以這一點(diǎn)幾近空白，相關(guān)規(guī)定也等同于白紙。原因在于企業(yè)單位的所有人或者管理人不具備很高的火災(zāi)風(fēng)險意識，沒有自覺投保的習(xí)慣，而且將購買新的險種視作一種不必要的成本，在心底他們是抵觸購買這一保險的，也就沒有很高的購買動力和購買積極性。我國的保險公司在賠付的過程中，多出現(xiàn)推諉扯皮、不愿賠付等狀況，這也使相關(guān)單位的負(fù)責(zé)人不愿意購買者這一險種。分析消防安全的實際情況，對于規(guī)模較大且火災(zāi)風(fēng)險較高的單位，應(yīng)該購買，故而建議國家強(qiáng)制該類企業(yè)單位購買該險種，做好對保險公司的監(jiān)管和賠付敦促。

（三）派出所的地位沒有得到明確

雖然新《消防法》對于派出所在消防監(jiān)管中的具體責(zé)任和工作予以規(guī)定，但是對于派出所在消防管理中的行政處罰權(quán)、刑事司法權(quán)以及刑事調(diào)查權(quán)等，仍沒有具體規(guī)定。公安派出所的消防職權(quán)僅包括兩部分：一是對部分場所而不是轄區(qū)內(nèi)所有場所的日常消防監(jiān)督檢查權(quán)；二是開展消防宣傳教育的職權(quán)。第二項職權(quán)應(yīng)該說不是“職權(quán)”，只能說是職責(zé)，缺少“權(quán)力”的概念。［3］

（四）消防備案抽查存在漏洞

備案抽查作為一種管理制度，有諸多漏洞和空子存在。首先是備不備案。和備案相比，很明顯不備案對于企業(yè)更為有利，按照新《消防法》，如果不備案，只對單位處以5 000元以下的罰款；但是如果備案，而且經(jīng)抽查發(fā)現(xiàn)不合格，那么就存在被停產(chǎn)的風(fēng)險，還會被處以3萬元到30萬元的罰款。其次，不備案被查處的幾率非常小。當(dāng)前我國的消防警力有限，對于不備案的現(xiàn)象，被發(fā)現(xiàn)的幾率是非常小的。再次，對不備案的行為沒有完整的處罰設(shè)置。當(dāng)前法律僅僅規(guī)定了罰款，沒有要求一定要備案，如果仍舊不備案，那么依據(jù)“一事不再罰”這一最為基本的行政原則，公安消防則難以再進(jìn)行處理。

三、新《消防法》未來的發(fā)展趨勢

（一）及時修訂并且完善《消防法》

在修訂的過程中，要和具體的消防實踐相結(jié)合，在認(rèn)真調(diào)研的前提下，從全局的層面出發(fā)，修訂相關(guān)條款，完善法律規(guī)定，提高《消防法》的預(yù)見性和可行性。

（二）構(gòu)建和《消防法》相配套的細(xì)則

包括司法解釋，降低司法模糊的空間，提高法律的可行性和操作度。對諸多條款，從源頭、執(zhí)行、權(quán)限、體系等諸多角度進(jìn)行統(tǒng)一化的規(guī)劃，保持法律之間的一致性和可行性，提高消防法的實踐操作度。依據(jù)《消防法》，對于法律空白和法律漏洞進(jìn)一步地完善，各地可以結(jié)合自己的具體情況，制定切合自身的行政規(guī)章、地方法規(guī)，進(jìn)一步提升《消防法》的操作度和可行度。

總之，構(gòu)建完善的《消防法》，是一個過程，這個過程非朝夕之功，不僅應(yīng)該完善相關(guān)的監(jiān)督管理，而且應(yīng)該讓消防本身成為社會進(jìn)步和社會管理的一個最為基本的方面，提升全社會預(yù)防和管控火災(zāi)的能力，降低因為火災(zāi)事故給社會造成的損失和給人民造成的損害。

［1］邱斌.探析新《消防法》的進(jìn)步與不足［J］.安徽電子信息技術(shù)職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2012，（1）.

［2］王樹煒.試析新《消防法》的實體變化與不足［J］.湖北警官學(xué)院學(xué)報，2012，（5）.

［3］張?zhí)K文.論《消防法》的不足與完善［J］.法制與社會，2013，（10）.