湖南公共事業(yè)應(yīng)用PPP模式現(xiàn)狀及對(duì)策

文/謝英姿

改革開放后，我國(guó)應(yīng)用PPP模式經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過程。湖南在一些公共事業(yè)引進(jìn)了PPP模式，但由于尚處于探索中，這些模式大部分是類PPP運(yùn)作，還存在很多問題，真正實(shí)現(xiàn)公私利潤(rùn)共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的并不多，要促進(jìn)PPP模式的發(fā)展還需在很多方面加以規(guī)范和完善。

一、湖南公共事業(yè)應(yīng)用PPP模式現(xiàn)狀

湖南最先在廢棄物處理公共事業(yè)中，隨后在交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP模式，這些PPP模式項(xiàng)目在應(yīng)用領(lǐng)域、資本金投入方式、建設(shè)期、營(yíng)運(yùn)方式及收益分配方面具有一些共同特點(diǎn)。

（一）PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域

PPP模式在廢棄物處理及交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用較多。之所以在這些領(lǐng)域應(yīng)用較多，主要是因?yàn)樗鼈兙哂腥缦鹿餐攸c(diǎn)：一是項(xiàng)目建成后有相應(yīng)的收益來源，社會(huì)資本能通過收益的取得收回投資并獲利。二是項(xiàng)目建成后營(yíng)運(yùn)涉及面廣、工作量大，政府包辦存在較大困難，通過公私合作轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品的供給機(jī)制能很好地解決這一矛盾。

（二）PPP模式資本金投入方式

從項(xiàng)目投資額來看，建設(shè)所需投資額大，完全依靠財(cái)政解決資金壓力太大。通過PPP模式能吸收一部分民間資本加入，緩解過大的資金壓力。就項(xiàng)目資本金中政府資金與民間資本的比例來看，民間資本所占比重較大，有的甚至絕大部分投資依靠民間資本。從民間資本來源渠道看，大部分是相關(guān)企業(yè)投入資本，最近兩年隨著PPP模式的逐漸成熟和操作方式的多樣化及我國(guó)金融市場(chǎng)的完善，其來源渠道更廣，有自然人資金、機(jī)構(gòu)投資資金等。

（三）PPP模式項(xiàng)目建設(shè)期

PPP模式項(xiàng)目建設(shè)期以2年左右的居多。應(yīng)該說兩年的建設(shè)期比較適合運(yùn)用PPP模式。項(xiàng)目建設(shè)期太短，投資見效快，政府貸款融資比較容易，沒必要采用PPP模式；項(xiàng)目建設(shè)期過長(zhǎng)，投資見效太慢，風(fēng)險(xiǎn)太大，難以吸引民間資本投入。

（四）PPP模式項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)方式

現(xiàn)有項(xiàng)目基本采取成立專門的項(xiàng)目公司進(jìn)行營(yíng)運(yùn)的方式。在具體操作上，有的通過項(xiàng)目公司投資建設(shè)營(yíng)運(yùn)一體的方式，投資建設(shè)后長(zhǎng)期營(yíng)運(yùn)，承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，獲取投資收益；有的采用設(shè)立基金的方式，通過基金對(duì)項(xiàng)目公司投資，建成后項(xiàng)目收益除小部分提留外，大部分返回給基金。

（五）PPP模式項(xiàng)目收益及分配

運(yùn)用PPP模式的相關(guān)項(xiàng)目其收益來源比較單一，大部分是公共服務(wù)收益，如票務(wù)收入、處置收入、場(chǎng)館收入、售電收入等。項(xiàng)目運(yùn)作方式不同，其收益的分配方式也不同，如通過項(xiàng)目公司投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體的，根據(jù)《公司法》進(jìn)行收益分配；采用設(shè)立基金方式的，則依照基金收益方案向基金投資人和管理人分配。

二、湖南公共事業(yè)應(yīng)用PPP模式存在的主要問題

（一）宏觀法規(guī)制度建設(shè)及管理中的問題

1.缺乏配套的法規(guī)制度。由于缺乏招標(biāo)程序及投資收益率方面的法律規(guī)定和指導(dǎo)性意見，造成投資商面臨投資風(fēng)險(xiǎn)。如項(xiàng)目招投標(biāo)，要么不進(jìn)行市場(chǎng)化，搞“拉郎配”，要么公開招投標(biāo)產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)。由于相關(guān)規(guī)則制度的缺失，導(dǎo)致這一模式應(yīng)用過程中的一事一議，談判期長(zhǎng)、費(fèi)用高。

2.缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。目前我國(guó)既沒有獨(dú)立的公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施統(tǒng)一管理，缺乏政府層面的有效監(jiān)管，也沒有相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織為公用事業(yè)管制提供有力的輔助支持，缺乏社會(huì)層面的有效監(jiān)管。獨(dú)立、專門的公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺失是導(dǎo)致目前政府管制政企不分、監(jiān)管責(zé)任不清的主要原因。

（二）項(xiàng)目資本金投入中的問題

1.項(xiàng)目資本金數(shù)額偏低，比例不合理。大部分項(xiàng)目公司資本金占項(xiàng)目總投資額的比重比較低，有的項(xiàng)目資本金只占總投資額的10%左右，最高的也僅占投資額的30%左右。與此同時(shí)，政府直接投入補(bǔ)貼資金比例也很低，這會(huì)造成后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)過程中需大量再融資，負(fù)債融資困難，貸不到款，即使實(shí)現(xiàn)負(fù)債融資，項(xiàng)目公司也將面臨較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.項(xiàng)目資本金籌資渠道較單一。PPP模式項(xiàng)目信息渠道不暢通，沒有專門的PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)，很多有資金的人和單位不了解這一模式，也無法獲得進(jìn)行這一模式投資的信息。除近期的極個(gè)別項(xiàng)目資本金有個(gè)人資金、機(jī)構(gòu)資金、企業(yè)資金，籌資渠道相對(duì)多一些外，其他項(xiàng)目社會(huì)資金都是來自企業(yè)，渠道單一。

（三）項(xiàng)目建設(shè)過程中的問題

當(dāng)前PPP模式項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的最大問題是融資困難，大部分項(xiàng)目面臨融資瓶頸問題。一是由于項(xiàng)目公司資本金較低，商業(yè)銀行出于自身風(fēng)險(xiǎn)考慮，不可能貸很多款給企業(yè)。在政府支持下，項(xiàng)目公司只能獲得一部分政策性銀行貸款，但仍然無法彌補(bǔ)巨大的資金缺口。二是項(xiàng)目公司本身收益來源單一，屬公益性收入，收入在平衡成本基礎(chǔ)上略有盈余，不足以支持銀行貸款還款來源。大部分PPP項(xiàng)目的建設(shè)期在2年左右，長(zhǎng)短適中，如有多元化、數(shù)額足夠的收益，銀行提供貸款的積極性會(huì)更高些。

（四）項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)過程中的問題

1.缺乏完善的公共事業(yè)產(chǎn)品的定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制。湖南在廢棄物處理中較早運(yùn)用PPP模式，但有的項(xiàng)目從建成至今已營(yíng)運(yùn)七、八年，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一直維持不變。在成本不斷攀升的情況下，企業(yè)運(yùn)行越來越艱難。如何完善公共事業(yè)產(chǎn)品的定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制，既確保私營(yíng)部門的盈利性，又確保公眾利益不受損害，是目前實(shí)施PPP模式的難點(diǎn)。

2.項(xiàng)目公司承擔(dān)較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)政府缺乏對(duì)投資與盈利模式的認(rèn)識(shí)時(shí)，會(huì)造成投資者和政府的權(quán)利與義務(wù)、收益與風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重不對(duì)等的情況。由于政策變更和政府人員變化導(dǎo)致的政府違約是項(xiàng)目實(shí)施的一個(gè)重大障礙。

（五）項(xiàng)目收益及分配中的問題

1.缺乏有效的盈利模式和政府補(bǔ)貼機(jī)制。大部分項(xiàng)目收入單一，僅能獲得某項(xiàng)公益服務(wù)收入，現(xiàn)金流難以平衡投資建設(shè)。為保證PPP項(xiàng)目的成功，需要政府針對(duì)PPP合作出臺(tái)相關(guān)的政府采購或補(bǔ)助政策，或注入其他物業(yè)資產(chǎn)，使企業(yè)收益多元化。

2.沒有真正實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。由于大部分項(xiàng)目政府投入資金比例少，且財(cái)政資金只出不進(jìn)，不強(qiáng)調(diào)其收益性，只注重項(xiàng)目的公益性，不關(guān)注其盈利性，政府基本未參與相關(guān)收益的分配。同時(shí)，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)也基本由社會(huì)資本投資人承擔(dān)。

三、湖南公共事業(yè)應(yīng)用PPP模式的對(duì)策建議

目前湖南已進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段，各種公共服務(wù)事業(yè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求將會(huì)越來越大，資金供給不足的矛盾將會(huì)越來越突出。PPP融資模式是一種很好的選擇，為促進(jìn)該模式的應(yīng)用，針對(duì)湖南應(yīng)用PPP模式的現(xiàn)狀及問題，提出一些對(duì)策建議。

（一）加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)及管理

由于PPP這一模式在湖南還沒真正發(fā)展起來，相關(guān)的法規(guī)制度還是空白，從而導(dǎo)致這一模式在實(shí)踐過程中產(chǎn)生許多問題。首先要建立健全相關(guān)法規(guī)制度。政府要盡快建立并完善PPP投融資管理的法規(guī)、政策，對(duì)公私雙方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定和限制，促進(jìn)運(yùn)用PPP模式的行政事業(yè)單位公開、公正、公平地選擇合作對(duì)象，使運(yùn)作過程合理透明。二是建立健全監(jiān)管機(jī)制。政府應(yīng)注意在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的角色轉(zhuǎn)換，建立有效的PPP投融資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成長(zhǎng)效機(jī)制。三是建立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)。建議設(shè)立專門的PPP管理辦公室，配備相關(guān)技術(shù)人員，負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期的預(yù)算，為公開招投標(biāo)打好基礎(chǔ)。同時(shí)管理辦公室對(duì)PPP項(xiàng)目要全程參與，人員固定。

（二）拓寬PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域

目前湖南主要在廢棄物處理及交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引進(jìn)了PPP模式。其實(shí)PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域很寬，除了一些涉及軍事、政府機(jī)密的項(xiàng)目，大部分有收益的公共公益項(xiàng)目都可應(yīng)用這一模式。只要有一定的收益，民營(yíng)資本就能收回投資，就有公私合作的可能。

（三）改善PPP模式應(yīng)用的投融資環(huán)境

當(dāng)前PPP模式運(yùn)行尚在探索階段，政府扶持是必要的。如省市財(cái)政可成立項(xiàng)目專項(xiàng)資金，用于還款及增加項(xiàng)目資本金。政府應(yīng)出面協(xié)調(diào)相關(guān)單位提供融資擔(dān)保，設(shè)立項(xiàng)目發(fā)展基金，提供貼（無）息貸款等。另一方面，應(yīng)從項(xiàng)目公司自身入手，加大資本金投入，這就需要通過建立PPP模式融資信息平臺(tái)，設(shè)立PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)PPP專業(yè)人才等，改善其應(yīng)用的投融資環(huán)境。有相應(yīng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才，才能規(guī)范并多樣化地運(yùn)作PPP模式，才能更有效地實(shí)現(xiàn)資本金的組合。只有信息渠道暢通，才能廣泛地吸收各渠道的資金加入。對(duì)一些純公益的PPP項(xiàng)目，發(fā)行債券融資是一個(gè)比較好的思路，但許多操作層面的問題還需深入研究和實(shí)踐。

（四）完善公用產(chǎn)品定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制

PPP模式中公私雙方目標(biāo)不一致，因而在對(duì)待定價(jià)問題上的態(tài)度也不一致，因此要建立確保私營(yíng)部門的盈利性和公眾利益不受損害的定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制。公益性產(chǎn)品的提供具有壟斷性，價(jià)格完全放開是不行的，要建立政府監(jiān)管下靈活、便利且嚴(yán)謹(jǐn)可行的公用產(chǎn)品定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制，使項(xiàng)目自身具備較強(qiáng)的“造血功能”和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（五）促進(jìn)項(xiàng)目公司盈利的多元化

單一公益性產(chǎn)品收益有限，盈利多元化是很有必要的。首先在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)要有更多的收益來源，如通過政府注入土地物業(yè)資產(chǎn)方式，與項(xiàng)目捆綁運(yùn)作，形成盈利。其次項(xiàng)目公司應(yīng)該通過自身的管理技術(shù)等實(shí)現(xiàn)多元化的盈利。