南昌市實(shí)現(xiàn)“三公”經(jīng)費(fèi)負(fù)增長(zhǎng)的措施和建議

“三公”經(jīng)費(fèi)一直是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。2011年，中央部門首次進(jìn)行“三公”經(jīng)費(fèi)的公開。2012年，中共中央出臺(tái)了改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”和“六項(xiàng)禁令”，92個(gè)中央部門公開了“三公”經(jīng)費(fèi)，17 個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）公開了“三公”經(jīng)費(fèi)。2013年，中央政府明確表示三公經(jīng)費(fèi)只減不增。

一、當(dāng)前南昌市“三公”經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀

2012年南昌市級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)支出約14925.23萬，市本級(jí)行政事業(yè)單位的行政成本約154958.22萬，“三公”經(jīng)費(fèi)占其9.63%?！叭苯?jīng)費(fèi)源于財(cái)政，必然一頭連著政府，一頭連著百姓?！叭苯?jīng)費(fèi)是行政成本的必要構(gòu)成，合理運(yùn)用反映了政府工作的績(jī)效，當(dāng)實(shí)行公開、透明的管理，可以節(jié)約資金，提高資金使用效率，讓更多的公共財(cái)政資金能用到更多的民生工程中去。從數(shù)據(jù)來看，南昌市在控制“三公”經(jīng)費(fèi)開支方面還是頗有成效。南昌市主要是通過控來源、限支出、定標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)的。

（一）控制經(jīng)費(fèi)來源，強(qiáng)化預(yù)算定額管理

三公經(jīng)費(fèi)的來源于財(cái)政預(yù)算資金，南昌市對(duì)市直行政事業(yè)單位部門預(yù)算采用公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系來編制?！叭苯?jīng)費(fèi)中的出國(guó)費(fèi)用、公務(wù)接待費(fèi)及相關(guān)的差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等設(shè)立綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，具體是2.0萬元／人／年；公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)采用編制定量和單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)，2.5萬元／輛／年的運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)。行政單位使用過程中，嚴(yán)控追加預(yù)算，

（二）限定支出方式，政府采購(gòu)公務(wù)卡結(jié)算雙管齊下

政府采購(gòu)可以有效整合資源，將單位零星的采購(gòu)形成規(guī)模，降低采購(gòu)成本，節(jié)約資金。市行政事業(yè)單位“三公”經(jīng)費(fèi)支出，特別是占比重較大的公務(wù)購(gòu)置和運(yùn)行支出，規(guī)定必須使用政府采購(gòu)。

信用卡使用即方便監(jiān)督又可以節(jié)約資金。公務(wù)卡是銀行對(duì)公務(wù)員發(fā)行的一類信用卡。南昌市在江西省率先推行公務(wù)卡，將市直行政事業(yè)單位公務(wù)接待費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等13項(xiàng)公務(wù)支出都納入強(qiáng)制結(jié)算目錄，對(duì)在目錄內(nèi)未使用公務(wù)卡結(jié)算的公務(wù)支出一律不予報(bào)銷。

（三）創(chuàng)新管理模式，建章立制控總量

因公出國(guó)（境）采取審批制，限定出訪的人數(shù)、時(shí)限、經(jīng)費(fèi)等。南昌市黨政機(jī)關(guān)出國(guó)除正常審批外，還需征求紀(jì)委意見。幾年來，南昌市紀(jì)委共拒批出國(guó)（境）團(tuán)組115批、204人次，壓縮出國(guó)（境）天數(shù)58天。公務(wù)接待，南昌專設(shè)接待辦統(tǒng)一管理，進(jìn)行對(duì)全市資源整合，由財(cái)政安排接待辦專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由此實(shí)現(xiàn)總量控制。公務(wù)用車總體控制則采用編制管理，車輛配備標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量都由編制控制。截止2012年底，南昌市本級(jí)行政事業(yè)單位公務(wù)用車保有量1930輛。

二、當(dāng)前南昌市“三公”經(jīng)費(fèi)管理存在的問題和成因

公車是三公經(jīng)費(fèi)的最大支出。2012年南昌市級(jí)公車購(gòu)置809.45萬，公車運(yùn)行7599.19萬，兩項(xiàng)合計(jì)占“三公”經(jīng)費(fèi)總支出的56.34%。實(shí)際上，公車運(yùn)行中還存在龐大的司機(jī)隊(duì)伍，這些人員經(jīng)費(fèi)未計(jì)入運(yùn)行維護(hù)費(fèi)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，公車在采購(gòu)、維護(hù)和運(yùn)行成本比社會(huì)車輛高四至五倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過定額標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)接待費(fèi)、因公出國(guó)（境）費(fèi)用歷年來也是穩(wěn)步上升?！叭敝С鲈鲩L(zhǎng)，市場(chǎng)物價(jià)上漲也是原因之一，但更主要的受官本位思想影響和缺乏有效的監(jiān)督管理。

（一）監(jiān)督力度不夠和缺失

監(jiān)督力度不夠和缺失是導(dǎo)致“三公”經(jīng)費(fèi)增加和濫用的重要原因。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，內(nèi)部監(jiān)督可分為上級(jí)監(jiān)督、平級(jí)監(jiān)督和下級(jí)監(jiān)督，但是目前“三公”消費(fèi)陷入“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太虛，內(nèi)部監(jiān)督太弱”的尷尬局面。對(duì)于上級(jí)的監(jiān)督，往往由于上級(jí)工作較忙、距離較遠(yuǎn)、監(jiān)督難以發(fā)揮作用，而平級(jí)的內(nèi)部監(jiān)督，大家彼此顧及面子，同級(jí)不便查、同事不好查，監(jiān)督起來形同虛設(shè)；至于下級(jí)的監(jiān)督，因受到上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，往往不敢監(jiān)督。其次，“三公”消費(fèi)缺乏行政問責(zé)，即使以賬查賬，查出了一點(diǎn)問題，很少觸動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人利益。最后，外部監(jiān)督無法入手。三公經(jīng)費(fèi)公開透明度低。2013年南昌市開始公開“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算，但是公開并不是集中亮相，而是各部門自行公開，數(shù)據(jù)也僅限于部門總數(shù)，相關(guān)數(shù)據(jù)批露得少。這樣數(shù)據(jù)分散難以比較，公開帶來的監(jiān)督力度自然也較小。加上體制的原因，一般的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)無權(quán)也無法對(duì)行政事業(yè)單位的“三公經(jīng)費(fèi)”進(jìn)行監(jiān)督。

（二）財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

三公經(jīng)費(fèi)出自行政事業(yè)單位，而這些單位都是政府部門預(yù)算單位。首先是預(yù)算管理不規(guī)范。目前，預(yù)算編制過程中，財(cái)政部門制定的部門預(yù)算日常公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中未單獨(dú)設(shè)置“因公出國(guó)（境）費(fèi)”和“公務(wù)接待費(fèi)”項(xiàng)目，而是統(tǒng)一列入“一般業(yè)務(wù)費(fèi)”科目中，現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類科目中也沒有“三公支出”等相關(guān)科目，都隱藏在“其他行政經(jīng)費(fèi)支出”當(dāng)中。這種科目設(shè)置既不能夠適應(yīng)各部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不同情況，也不利于預(yù)算和決算的銜接對(duì)比。其次是“三公”支出會(huì)計(jì)核算極不規(guī)范。目前設(shè)定的行政事業(yè)會(huì)計(jì)核算中，公務(wù)接待費(fèi)與會(huì)議費(fèi)中概念不清，會(huì)計(jì)科目混淆使用情況比較普遍。在統(tǒng)計(jì)中，為縮減實(shí)際支出，預(yù)算單位將“三公”支出化解到會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)和其他費(fèi)用等科目中列支。最后是預(yù)算約束不強(qiáng)。財(cái)政部門預(yù)算有日常公用，主要是公務(wù)接待、小型會(huì)議、公務(wù)運(yùn)行等，也有專項(xiàng)資金，主要是購(gòu)置公車、大型會(huì)議等。一些部門將公用經(jīng)費(fèi)列入專項(xiàng)支出范圍，混用擠占，有錢就花，而政府也沒有明確的預(yù)算約束機(jī)制，沒有“數(shù)據(jù)高壓線”，導(dǎo)致“三公”經(jīng)費(fèi)使用一路沒有“紅綠燈”。

（三）績(jī)效法制管理基本空白

“三公消費(fèi)”是國(guó)家行政管理費(fèi)用的一個(gè)重要組成部分，政府履行職能一定的支出是必須的也是可以理解的，關(guān)鍵是用盡可能少的錢把該辦的事辦好，而花多少是合適的，事辦的好不好，在于績(jī)效評(píng)價(jià)。目前，我國(guó)沒有一部法律對(duì)“三公消費(fèi)”的預(yù)算、審查、聽證、審計(jì)、評(píng)估、使用、監(jiān)督、問責(zé)和處罰做出規(guī)定。因此三公支出的多少就成了自己說了算，想花多少就花多少。無法可依使得“三公消費(fèi)”的數(shù)額越來越大，政府及工作人員也把“三公消費(fèi)”當(dāng)作了福利之一，成為了剛性消費(fèi)。

三、實(shí)現(xiàn)“三公”經(jīng)費(fèi)負(fù)增長(zhǎng)的建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化三種意識(shí)

強(qiáng)化制度管理意識(shí)，“三公”支出管理必須制度化，沒有制度約束和統(tǒng)一管理，“三公”支出中的問題就不能遏制和糾正；強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持以身作則、貫徹執(zhí)行“三公”支出的管理規(guī)定，帶頭倡導(dǎo)節(jié)儉清廉風(fēng)氣，要把反對(duì)奢侈浪費(fèi)作為加強(qiáng)黨性修養(yǎng)、樹立和弘揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng)的一項(xiàng)重要舉錯(cuò)，切切實(shí)實(shí)落實(shí)在分管部門具體的工作中，要把厲行節(jié)約、適度從緊的原則貫穿于“三公”支出管理中，把好支出審批關(guān)；強(qiáng)化財(cái)經(jīng)意識(shí)，預(yù)算單位要嚴(yán)格執(zhí)行“三公”支出的控制標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)務(wù)人員要把好“三公”支出財(cái)務(wù)結(jié)算關(guān)，并規(guī)范會(huì)計(jì)核算，確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。

（二）加強(qiáng)財(cái)政管理，控制源頭

加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制與支出監(jiān)督管理既是財(cái)政日常管理的重要組成部分，也是實(shí)踐精細(xì)化管理的具體體現(xiàn)。目前，在財(cái)政預(yù)算中，雖然預(yù)算科目設(shè)置的“類款項(xiàng)目”四級(jí)指標(biāo)中，沒有專列“三公”支出，但可結(jié)合實(shí)際，在年初預(yù)算有關(guān)科目下設(shè)置明細(xì)，明確支出的金額和標(biāo)準(zhǔn)，做到有據(jù)可循，防止變相隱藏于業(yè)務(wù)等其他項(xiàng)目中列支；年中加大“三公”支出的檢查和追加經(jīng)費(fèi)的審撥；年終注重抓好“三公”支出決算工作，提高預(yù)算透明度。通過強(qiáng)化預(yù)算約束，真正做到從資金源頭上釜底抽薪，控制“三公”支出規(guī)模。

財(cái)務(wù)管理中應(yīng)明確“三公”支出的概念，結(jié)合實(shí)際統(tǒng)一“三公”支出口徑和標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)“三公”消費(fèi)中的違法違規(guī)情況制定相應(yīng)的懲罰機(jī)制，既讓政府部門在執(zhí)行過程中有規(guī)可依、有章可循，也防止政府部門打“擦邊球”或故意“攪渾水”。

（三）完善監(jiān)管機(jī)制，建立綜合體系

一方面，要充分發(fā)揮執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人大、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和財(cái)政部門的職能作用，加大對(duì)“三公”支出的監(jiān)督管理，理順黨政關(guān)系，轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)預(yù)算公開的內(nèi)容、程序做出詳細(xì)的規(guī)定，建立一套完整的預(yù)算報(bào)告、審查、聽證、評(píng)估、問責(zé)和處罰制度。對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將考核結(jié)查直接與領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)相掛鉤。對(duì)“三公”支出中存在的違法違紀(jì)問題保持高壓態(tài)勢(shì)；另一方面，按照資金“分配到哪里、公開到哪里”的原則，全面、真實(shí)的將“三公”支出情況予以公開，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，最大限度地將本部門“三公”經(jīng)費(fèi)壓縮在合理范圍內(nèi)，降低行政運(yùn)行成本，推動(dòng)廉潔透明政府建設(shè)。

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