我國民航通用機(jī)場(chǎng)分類情況解析

□張鳳

通用航空作為民用航空的重要組成部分，與運(yùn)輸航空共同組成民用航空發(fā)展的雙翼，在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)過程中發(fā)揮著重要的作用。然而，與中國民航運(yùn)輸航空相比，我國通用航空的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，已經(jīng)成為制約中國民航由民航大國向民航強(qiáng)國跨越的重要因素之一。截至2013年底，我國持有通用航空經(jīng)營許可證的通航企業(yè)共有178家（另有110多家正在籌建），通用航空適航在冊(cè)航空器總數(shù)為1610架，通用機(jī)場(chǎng)和臨時(shí)起降點(diǎn)399個(gè)，各類通航從業(yè)人員不足兩萬人。通用航空在我國尚處于起步階段，無論從通航產(chǎn)業(yè)的規(guī)模還是運(yùn)行管理水平上看，與航空發(fā)達(dá)國家相比都存在很大的差距。

究其原因主要在于社會(huì)各界對(duì)通用航空的意義和作用認(rèn)識(shí)不足，缺乏對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展和運(yùn)營管理的相關(guān)基礎(chǔ)性研究。一方面我國通用航空法律法規(guī)體系還不夠健全，在通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)管理和運(yùn)行管理方面還沒有法律法規(guī)上的統(tǒng)一的細(xì)則，使機(jī)場(chǎng)投資主體、建設(shè)單位和審批部門等在履行相應(yīng)職責(zé)時(shí)容易形成一定的盲目性；另一方面在于對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的定位、功能和發(fā)展等問題缺乏深入的研究，難以提供通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展和運(yùn)營管理的實(shí)踐理論指導(dǎo)。筆者就當(dāng)前國內(nèi)外有關(guān)通用機(jī)場(chǎng)的定義和分類情況進(jìn)行了研究和分析，進(jìn)而提出了我國通用機(jī)場(chǎng)定義和分類標(biāo)準(zhǔn)的建議，以期望能為廣大民航相關(guān)部門和相關(guān)人員在為通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)審批和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中提供積極的建設(shè)性的參考意見。

一、通用機(jī)場(chǎng)的定義

對(duì)通用航空范疇的界定，決定了通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)、管理、運(yùn)營的方方面面。然而，在對(duì)通用機(jī)場(chǎng)概念的理解和界定的，我國與國際上存在著本質(zhì)上的差異。

1.通用航空的定義

《國際民航組織公約》附件六“航空器運(yùn)行”中對(duì)通用航空的定義是“除商業(yè)航空運(yùn)輸和航空作業(yè)以外的航空器飛行活動(dòng)”，其中“航空作業(yè)”是指從事農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、航空攝影、吊裝運(yùn)輸、巡查、搜尋救援、航空廣告等活動(dòng)的航空器飛行活動(dòng)。

我國《民用航空法》中對(duì)通用航空的定義，是指“使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等方面的飛行活動(dòng)”。不難看出，在對(duì)通用航空范疇的認(rèn)定上，我國對(duì)其定義要大于國際通行的范疇，它涵蓋了國際民航組織（ICAO）定義中關(guān)于“航空作業(yè)”部分的內(nèi)容。由此可見，我國對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的范疇認(rèn)定與國外通用機(jī)場(chǎng)不同，因而在制定通用機(jī)場(chǎng)的分類標(biāo)準(zhǔn)就不能直接照搬國外通用機(jī)場(chǎng)的界定標(biāo)準(zhǔn)。

2.通用機(jī)場(chǎng)的定義

國際民航組織（ICAO）認(rèn)為機(jī)場(chǎng)的核心是飛行區(qū)。在對(duì)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行分類時(shí)，并不是從用途上劃分軍用機(jī)場(chǎng)、民用機(jī)場(chǎng)，也不是從運(yùn)作上劃分商業(yè)運(yùn)輸、航空作業(yè)和通用航空，而是根據(jù)飛行區(qū)所能承載的最大飛機(jī)的基準(zhǔn)飛行場(chǎng)地長度（數(shù)字代號(hào)）和最大飛機(jī)的翼展和主起落架外輪外側(cè)間的距離（字母代號(hào)），即飛行區(qū)等級(jí)進(jìn)行分類?！秶H民航組織公約》附件十四“機(jī)場(chǎng)”中列舉了機(jī)場(chǎng)飛行區(qū)代碼的分類標(biāo)準(zhǔn)。目前，國際民航組織（ICAO）的各締約國基本采用此方法來表征機(jī)場(chǎng)的跑道性能和運(yùn)行條件。

此外，作為世界上擁有機(jī)場(chǎng)數(shù)量最多的國家，美國將機(jī)場(chǎng)分為民用機(jī)場(chǎng)和軍用機(jī)場(chǎng)兩大類，其中民用機(jī)場(chǎng)又分為公共運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和通用航空機(jī)場(chǎng)。公共運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)是指能提供定期航班且可以承擔(dān)通用航空任務(wù)的商業(yè)公用機(jī)場(chǎng)；通用航空機(jī)場(chǎng)則是指不提供定期航班但可以提供航空作業(yè)、“空中的士”和其他飛行等運(yùn)輸?shù)纳虡I(yè)機(jī)場(chǎng)。

我國目前對(duì)通用機(jī)場(chǎng)尚未有明確和統(tǒng)一的界定，主要體現(xiàn)在如下在幾部規(guī)章?！锻ㄓ煤娇諜C(jī)場(chǎng)設(shè)備設(shè)施》中規(guī)定，通用機(jī)場(chǎng)是指使用民用航空器從事公共航空運(yùn)輸以外的民用航空活動(dòng)而使用的機(jī)場(chǎng)。包括可供飛機(jī)和直升機(jī)起飛、降落、滑行、停放的場(chǎng)地和有關(guān)的地面保障設(shè)施?！睹裼脵C(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》中規(guī)定，通用機(jī)場(chǎng)是指為從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行，以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等飛行活動(dòng)的民用航空器提供起飛、降落等服務(wù)的機(jī)場(chǎng)?！锻ㄓ脵C(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》從屬性上進(jìn)一步明確了通用機(jī)場(chǎng)的唯一性和排他性，認(rèn)為通用機(jī)場(chǎng)是指全部功能都是用于開展通用航空活動(dòng)的機(jī)場(chǎng)。

以上3種分類方法主要是從通用航空的活動(dòng)范疇進(jìn)行了界定和規(guī)范，在此基礎(chǔ)上，民航局各地區(qū)管理局在制定本地區(qū)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)行管理相關(guān)規(guī)定時(shí)，通常認(rèn)為通用機(jī)場(chǎng)是指“從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行，以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教育訓(xùn)練、文化體育等飛行活動(dòng)和公務(wù)飛行、包機(jī)（出租）飛行、空中游覽等經(jīng)營性載人飛行活動(dòng)的固定翼飛機(jī)、直升機(jī)等30座以下民用航空器提供起飛、降落等服務(wù)的機(jī)場(chǎng)”。

二、通用機(jī)場(chǎng)的分類

對(duì)通用機(jī)場(chǎng)進(jìn)行明確分類的目的在于方便設(shè)定不同類別通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)程序和使用許可程序，簡化相關(guān)報(bào)批手續(xù)。從目前國家及各地頒布的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)內(nèi)相關(guān)政策措施來看，當(dāng)前對(duì)通用機(jī)場(chǎng)主要有如下幾種分類方法。

1.按照機(jī)場(chǎng)起降架次分類

《通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范》中將通用機(jī)場(chǎng)分為3種類型。其中，一類是指具有10～29座航空器經(jīng)營性載人飛行業(yè)務(wù)，或最高月起降量達(dá)到3000架次以上的通用機(jī)場(chǎng)；二類是指具有5～9座航空器經(jīng)營性載人飛行業(yè)務(wù)，或最高月起降量在600～3000架·次之間的通用機(jī)場(chǎng)；三類是指除一、二類外的通用機(jī)場(chǎng)。

當(dāng)前，在七大民航地區(qū)管理局中，除華東局外，其他六大管理局在制定本地區(qū)的通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)行管理規(guī)定時(shí)，多采用此分類方法。

2.按照機(jī)場(chǎng)使用頻率分類

《通用航空機(jī)場(chǎng)設(shè)備設(shè)施》中將通用機(jī)場(chǎng)分為通用航空永久機(jī)場(chǎng)和通用航空臨時(shí)機(jī)場(chǎng)。其中，永久機(jī)場(chǎng)是指固定性、駐地性、常年進(jìn)行飛行活動(dòng)的供飛機(jī)、直升機(jī)起降使用的機(jī)場(chǎng)；臨時(shí)機(jī)場(chǎng)則是指進(jìn)行季節(jié)性作業(yè)或執(zhí)行臨時(shí)緊急任務(wù)暫時(shí)供飛機(jī)、直升機(jī)起降使用的機(jī)場(chǎng)。

此分類方法基本與當(dāng)前通用航空運(yùn)行的實(shí)際情況相一致。永久機(jī)場(chǎng)通常又被叫做基地機(jī)場(chǎng)；臨時(shí)機(jī)場(chǎng)即包括建有固定設(shè)施的起降點(diǎn)，也包括沒有固定設(shè)施的野外作業(yè)起降點(diǎn)。

3.按照機(jī)場(chǎng)場(chǎng)址所處位置分類

在兼顧通用機(jī)場(chǎng)所服務(wù)的航空器類型的基礎(chǔ)上，通用機(jī)場(chǎng)可以分為地面通用機(jī)場(chǎng)、表面直升機(jī)場(chǎng)、高升機(jī)場(chǎng)和直升機(jī)甲板（直升機(jī)海上平臺(tái)）。其中：表面直升機(jī)場(chǎng)是指位于地面或水面上的直升機(jī)場(chǎng)；高架直升機(jī)場(chǎng)是指位于陸地上高架構(gòu)筑物和建筑物頂部上直升機(jī)場(chǎng)；海上平臺(tái)是指位于漂浮的或固定的近海構(gòu)筑物上的直升機(jī)場(chǎng)。

4.按照機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)模分類

根據(jù)機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)模，民航華東地區(qū)管理局編制的《民航華東地區(qū)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)與使用許可管理暫行辦法》中將通用機(jī)場(chǎng)分為大型通用機(jī)場(chǎng)和小型通用機(jī)場(chǎng)兩類。其中，大型通用機(jī)場(chǎng)是指飛行區(qū)指標(biāo)為2B及以上的通用機(jī)場(chǎng)；小型通用機(jī)場(chǎng)是指飛行區(qū)指標(biāo)為2B以下的通用機(jī)場(chǎng)。對(duì)小型通用機(jī)場(chǎng)，根據(jù)其使用頻率、可起降的航空器類別和對(duì)公眾利益的影響程度又分為A類、B類和C類。A類小型通用機(jī)場(chǎng)：是指可常年開展通用航空飛行活動(dòng)的基地機(jī)場(chǎng)，包括實(shí)施儀表飛行的通用機(jī)場(chǎng)、有跑道的通用機(jī)場(chǎng)、具有基地性質(zhì)的直升機(jī)場(chǎng)和水上機(jī)場(chǎng)、民用航空器生產(chǎn)組裝廠家的試飛場(chǎng)。B類小型通用機(jī)場(chǎng)：是指季節(jié)性或偶爾使用的、除A類以外建有固定設(shè)施的直升機(jī)場(chǎng)和水上機(jī)場(chǎng)，包括高架直升機(jī)場(chǎng)、非基地性質(zhì)的直升機(jī)場(chǎng)和水上機(jī)場(chǎng)、非經(jīng)營性通用航空運(yùn)行企業(yè)或個(gè)人自建自用的直升機(jī)場(chǎng)和水上機(jī)場(chǎng)。C類小型通用機(jī)場(chǎng)：是指執(zhí)行某次臨時(shí)任務(wù)，暫時(shí)供民用航空器使用的、無固定設(shè)施的臨時(shí)場(chǎng)地，也稱野外作業(yè)臨時(shí)起降點(diǎn)。此外，飛艇、滑翔機(jī)、載人氣球、動(dòng)力傘、降落傘、滑翔傘、懸掛滑翔機(jī)等民用航空器所使用的固定場(chǎng)地，也視作C類小型通用機(jī)場(chǎng)。

三、對(duì)通用機(jī)場(chǎng)分類的思考和建議

當(dāng)前，全國上下發(fā)展通航的氛圍良好。2010年11月，中央軍委、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》的通知；2011年7月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，明確將“大力發(fā)展通用航空”作為主要任務(wù)之一，確立了“通用航空實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，到2020年飛行總量達(dá)200萬小時(shí)，年均增長19%?！钡目傮w目標(biāo)；2013年1月，國務(wù)院出臺(tái)了《促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展重點(diǎn)工作分工方案》，要求多部委協(xié)同起來大力發(fā)展通用航空；2013年11月，解放軍總參謀部、民航局聯(lián)合出臺(tái)了《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》，這從政策上對(duì)發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)做出了強(qiáng)有力的支持。然而，通用機(jī)場(chǎng)作為通用航空發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障設(shè)施，我國現(xiàn)階段尚缺乏針對(duì)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展的行業(yè)指導(dǎo)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，《民用機(jī)場(chǎng)管理?xiàng)l例》中要求“通用機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃、建設(shè)應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”；《民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理規(guī)定》中規(guī)定“通用機(jī)場(chǎng)工程的規(guī)劃與建設(shè)參照本規(guī)定執(zhí)行，并由所在地民航地區(qū)管理局實(shí)施監(jiān)督管理”。以上兩部法規(guī)均未對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的分類和建設(shè)給出明確規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)，因而造成相關(guān)管理部門在實(shí)際審批過程中對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)多參照運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致審批時(shí)間過長，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過高，這在一定程度上阻礙了通用航空產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。在這樣的背景下，由民航行業(yè)主管部門對(duì)通用機(jī)場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一明確的定義和分類，為制定通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批標(biāo)準(zhǔn)提供有力的依據(jù)顯得緊急而又迫切。

機(jī)場(chǎng)規(guī)模的大小與報(bào)批程序關(guān)系最大，因此，通用機(jī)場(chǎng)的分類必須首先考慮機(jī)場(chǎng)的建設(shè)規(guī)模。目前，我國現(xiàn)有的通用機(jī)場(chǎng)中，既有飛行區(qū)等級(jí)較高、運(yùn)行保障設(shè)施較齊備的機(jī)場(chǎng)，也有運(yùn)行保障條件簡陋的臨時(shí)起降點(diǎn)。為便于使用者對(duì)照和劃定，便于日后對(duì)通用機(jī)場(chǎng)的建設(shè)審批和運(yùn)行管理，建議可參考民航華東地區(qū)管理局的分類方法，按機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)模對(duì)通用機(jī)場(chǎng)進(jìn)行分類。

毋庸置疑，我國通用航空產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展的快車道，隨著低空空域管理改革的進(jìn)一步深入，通用機(jī)場(chǎng)作為大力發(fā)展通用航空的重要基礎(chǔ)保障設(shè)施，必將迎來快速建設(shè)的高潮。因此，廓清通用機(jī)場(chǎng)的定義，明確通用機(jī)場(chǎng)的分類，對(duì)于指導(dǎo)我國相關(guān)管理部門制定通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批和運(yùn)營管理標(biāo)準(zhǔn)，開展通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)審批和運(yùn)營管理工作，指導(dǎo)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)展，意義深遠(yuǎn)而又重要。（作者單位：中國民航管理干部學(xué)院）