我國(guó)警察機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)功能考略

邢 捷

我國(guó)警察機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)功能可以追溯到清朝末年近現(xiàn)代警察的初創(chuàng)時(shí)期。從建立近現(xiàn)代警察制度時(shí)起，警察就具有了相應(yīng)的環(huán)保職能，只是這種職能隨著時(shí)代的變遷，趨時(shí)變化而變化，在不同的歷史背景下體現(xiàn)著功能的差異性。經(jīng)歷了從萌芽到逐步發(fā)展的過(guò)程。

一、近代警察機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)職能的萌芽

（一）環(huán)境保護(hù)功能的萌芽：中國(guó)最早的警察機(jī)構(gòu)湖南保衛(wèi)局時(shí)期

湖南保衛(wèi)局被認(rèn)為是中國(guó)最早的近代警察部門(mén)。其創(chuàng)辦設(shè)立經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的思想博弈和制度籌備階段。時(shí)任湖南按察使的黃遵憲到任不久便向巡撫陳寶箴提出設(shè)立保衛(wèi)局的建議，并草擬了《保衛(wèi)局章程》廣享民意，求之臻進(jìn)，頗應(yīng)開(kāi)門(mén)立法之風(fēng)氣。因此，最后敲定的保衛(wèi)局的人事組織、機(jī)構(gòu)設(shè)置和內(nèi)部權(quán)限劃分也是依據(jù)官紳合辦的維新派警政理論要求制定。①《籌辦湖南警察情形析》，《端文忠公奏稿》卷5.45.湖南保衛(wèi)局的逆勢(shì)創(chuàng)立彌補(bǔ)了保甲制度的缺陷，針砭了時(shí)下社會(huì)惡俗流病，維護(hù)了社會(huì)秩序穩(wěn)定，具有劃時(shí)代的意義。究其職能，湖南保衛(wèi)局除卻一般現(xiàn)代意義警察機(jī)構(gòu)的職能外，還承擔(dān)特殊環(huán)境職能：街面衛(wèi)生維持。在近代中國(guó)工業(yè)和科技相對(duì)落后的情況下，環(huán)境資源維持處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，此時(shí)環(huán)境問(wèn)題多指人們的生活環(huán)境問(wèn)題，尤其是衛(wèi)生問(wèn)題。當(dāng)時(shí)國(guó)人個(gè)人衛(wèi)生意識(shí)尚且比較薄弱，更遑論現(xiàn)代的公共衛(wèi)生意識(shí)，而且在政府公共衛(wèi)生維持職能非常態(tài)化的情況下，公共衛(wèi)生環(huán)境本來(lái)就不容樂(lè)觀。隨著近代工業(yè)的部分引入，在清朝人口密集的城市往往出現(xiàn)水質(zhì)差、糞便排運(yùn)不及、蠅蟲(chóng)肆虐等諸種衛(wèi)生環(huán)境惡化的情形。

光緒二十四年七月二十一日，《湘報(bào)》第147號(hào)公布了《保衛(wèi)總局清理街道章程》，賦予保衛(wèi)局對(duì)街道的管理權(quán)力，主要分為交通秩序維護(hù)和街道衛(wèi)生維持兩方面。在維持街道衛(wèi)生方面，首先對(duì)于“渣滓棄物”、“潰爛朽壞各種食物”等過(guò)期變質(zhì)、有害衛(wèi)生的物品均禁止買(mǎi)賣(mài)，由保衛(wèi)局監(jiān)督本戶進(jìn)行搬運(yùn)、清掃；對(duì)于積淤不通的水也有保衛(wèi)局雇傭的工人和鄰近住戶共同疏通；其他生活垃圾由各戶清理出門(mén)，由保衛(wèi)局雇傭的清道夫“立時(shí)陸續(xù)運(yùn)送出城”①《保衛(wèi)總局清理街道章程》，《湘報(bào)》1898年10月1日（147）。。此外對(duì)挑糞運(yùn)輸?shù)男l(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行了規(guī)定，如挑糞時(shí)候必須加用木蓋，并限定運(yùn)輸時(shí)間，逾時(shí)不得進(jìn)城。

（二）環(huán)保功能的漸進(jìn)增加：清末的警察機(jī)構(gòu)巡警部時(shí)期

光緒二十七年七月三十日清政府下令各地創(chuàng)辦巡警。但“巡警初設(shè)，既無(wú)定章可循，又無(wú)中央統(tǒng)領(lǐng)，雖試有年，而各省各自為政，彼此不謀，致多歧義，偏遠(yuǎn)之省或且推諉遷延”。②《袁崇鎮(zhèn)條陳》，中國(guó)第一歷史檔案館館藏。中央巡警部人財(cái)物力均很有限，對(duì)外省既無(wú)關(guān)照之力，也乏約束之力，已然被架空了。即便如此，警察仍需司行衛(wèi)生監(jiān)督管理之責(zé)，啟蒙國(guó)人衛(wèi)生意識(shí)，塑造天朝衛(wèi)生形象。所以，環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管職能仍然在巡警部以及地方各級(jí)警察機(jī)構(gòu)基本職能范圍之內(nèi)。就中央而言，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生科隸屬于巡警部下屬單位警保司，但此時(shí)其與湖南保衛(wèi)局相比，衛(wèi)生監(jiān)管權(quán)力更大了：除了負(fù)責(zé)街道衛(wèi)生維持和垃圾清理外，還負(fù)責(zé)斟酌查考各地醫(yī)學(xué)學(xué)堂的設(shè)立，考核評(píng)估各地衛(wèi)生情況，并負(fù)責(zé)疫情監(jiān)測(cè)、計(jì)劃以及審定一切衛(wèi)生保健章程。

在開(kāi)眼看世界的浪潮中，法律移植使得當(dāng)時(shí)的“環(huán)境”一詞外延有所擴(kuò)大，延伸到了公物和林木方面。根據(jù)《大清違警律》③《憲政編查館奏考核違警律折并單》，《大清新法令》第三卷，上海商務(wù)印書(shū)館2010年版，第9-18頁(yè)。，可以看到大清巡警系統(tǒng)在以下幾方面的環(huán)境職能：首先是衛(wèi)生維持，如對(duì)裝置糞土穢物不加覆蓋者以及廁所外便溺者處罰；其次是公物維護(hù)，如對(duì)污損祠宇及一切公共營(yíng)造物者處罰；再者是自然環(huán)境維護(hù)，如對(duì)毀損路上植木者和違背章程損傷森林樹(shù)木者處罰等。

二、民國(guó)時(shí)期警察機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)功能的拓展

（一）環(huán)保功能的延續(xù)與加強(qiáng)：民國(guó)初期的內(nèi)政部警政司時(shí)期

辛亥革命勝利后，進(jìn)入民國(guó)初期，此時(shí)南京臨時(shí)政府成立，發(fā)起了各項(xiàng)關(guān)乎三民主義的改革，警察制度改革便是其中一個(gè)重要方面。警務(wù)局隸屬于九大部委之一的內(nèi)政部。但是由于袁世凱竊國(guó)，年僅三月的警政改革中途夭折。之后袁世凱以清末警制為基礎(chǔ)，發(fā)布了大量警察法規(guī)④《中華民國(guó)內(nèi)閣篇》，《近代史資料》1979年。，設(shè)立了警政司這一當(dāng)時(shí)的中央警察機(jī)構(gòu)，其下設(shè)有五科，其中第二科掌管了廣泛的環(huán)境保護(hù)以及資源管理職權(quán)，設(shè)立有若干專業(yè)的環(huán)境警察。⑤《內(nèi)務(wù)部廳司分科規(guī)則》，中國(guó)第一歷史檔案館館藏。此外根據(jù)1928年3月30日公布的內(nèi)政部組織法規(guī)定，警政司還負(fù)責(zé)保護(hù)名勝古跡的業(yè)務(wù)。但是警政司與全國(guó)各級(jí)警察機(jī)構(gòu)不是直接上下隸屬關(guān)系，而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，所以其并不能直接下達(dá)政令，而須經(jīng)內(nèi)政部轉(zhuǎn)請(qǐng)行政院下達(dá)。

清末以來(lái)警察負(fù)責(zé)的衛(wèi)生事項(xiàng)仍有延續(xù)且職能獲得強(qiáng)化。各個(gè)地方警察機(jī)構(gòu)均設(shè)立第三科，配合當(dāng)?shù)卣芾硇l(wèi)生事項(xiàng)。但稱其為衛(wèi)生警察僅僅是從職能劃分而言，與相關(guān)的專業(yè)警察相比，這支擔(dān)負(fù)特殊職能的警察隊(duì)伍并沒(méi)有獨(dú)立的建制。不過(guò)建制問(wèn)題并不影響在一個(gè)國(guó)民素質(zhì)及衛(wèi)生意識(shí)較差的時(shí)代里衛(wèi)生警察的職權(quán)廣泛性。相比湖南保衛(wèi)局以及清朝巡警部時(shí)期，衛(wèi)生警察的職權(quán)大有擴(kuò)展、躍進(jìn)不少。橫向而言，對(duì)特種行業(yè)的覆蓋范圍之廣，前無(wú)古人，其監(jiān)管范圍包括：街道清掃、疫情防治、物品化驗(yàn)、醫(yī)院監(jiān)管、藥品考查、飲食安全、理發(fā)衛(wèi)生、澡堂清潔、屠宰防疫、娼妓疫病、殯葬管理、鴉片查禁等方面；縱向而言，具體包括了集中起來(lái)就是維持衛(wèi)生、經(jīng)管藥品、檢測(cè)食品、防范疫病。

首先在維持衛(wèi)生方面，根據(jù)當(dāng)時(shí)京師警察廳頒布的《管理清道規(guī)則》的規(guī)定，警察對(duì)清道夫享有監(jiān)督權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。實(shí)際上這種權(quán)力后來(lái)衍生為一種人身依附，清道夫不僅業(yè)務(wù)受到警察的統(tǒng)領(lǐng)，人身自由和住所也受警察干涉和指定，甚至外出也需要向值班警察行使請(qǐng)假手續(xù)。其次在經(jīng)管藥品方面，根據(jù)北洋政府內(nèi)務(wù)部頒行的《管理藥商章程》，藥品生產(chǎn)者生產(chǎn)的藥品無(wú)一例外地必須報(bào)請(qǐng)警察檢驗(yàn)，藥商一律到警察部門(mén)登記并獲發(fā)執(zhí)照，在買(mǎi)賣(mài)儲(chǔ)藏劇毒藥品時(shí)候，均需詳細(xì)備冊(cè)，以供查驗(yàn)。再者在檢測(cè)食品方面，根據(jù)1917年6月頒布的《京師警察廳管理飲食物營(yíng)業(yè)規(guī)則》，警察對(duì)飲食衛(wèi)生環(huán)境的管理多集中于對(duì)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的管理，因?yàn)楫?dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高、機(jī)械化集中生產(chǎn)程度不高，飲食物品生產(chǎn)多為零散個(gè)人生產(chǎn)，故立法集中對(duì)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，如規(guī)定不準(zhǔn)販賣(mài)的食品、熟食加工的流程規(guī)定店鋪水缸必須每日刷洗一次。對(duì)違背衛(wèi)生要求的經(jīng)營(yíng)者，警察當(dāng)局有權(quán)干涉，使之改進(jìn)，嚴(yán)重者按照違警律科罰。最后在防范疫病方面，根據(jù)1916年3月頒行的《傳染病預(yù)防條例》，由中央衛(wèi)生司對(duì)設(shè)在各級(jí)警察部門(mén)中的衛(wèi)生科進(jìn)行相應(yīng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，由該科負(fù)責(zé)具體實(shí)施，主要針對(duì)霍亂、赤痢、傷寒、斑疹傷寒、天花、鼠疫、白喉、猩紅熱等傳染病，可以采取健康診斷、尸體檢查、隔絕交通、限制或禁止群眾集會(huì)、水源消毒等強(qiáng)制措施。

1915年頒布的《違警罰法》仍囿于《大清違警律》，外延沒(méi)有過(guò)多突破，相關(guān)環(huán)境職能規(guī)定亦如是。那時(shí)，特種警察設(shè)立已經(jīng)初具規(guī)模。已設(shè)立的行使環(huán)境職能的行業(yè)警察包括了水上警察和礦業(yè)警察，但僅停留在初級(jí)階段，尚不成熟。其中水上警察負(fù)責(zé)的是水上衛(wèi)生和護(hù)漁巡航，礦業(yè)警察負(fù)責(zé)的是礦業(yè)生產(chǎn)秩序維持、礦區(qū)治安環(huán)境管理和礦區(qū)衛(wèi)生環(huán)境監(jiān)督。

（二）環(huán)保功能的持續(xù)擴(kuò)大與增強(qiáng)：民國(guó)中后期的全國(guó)警察總署時(shí)期

國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期的警察制度直接承接了清末和北洋軍閥的警察制度，并在名義上獲得了與軍隊(duì)并重的地位，“軍隊(duì)之作用在攘外，警察之作用在安內(nèi)。猶如飛機(jī)之兩翼，缺一不能飛”①葉世疇：《國(guó)民黨警察總署概況》，廣東政協(xié)文史資料研究委員會(huì)：《廣東文史資料選輯》第26輯，廣東人民出版社1981年版，第8頁(yè)。。按照李士珍構(gòu)想，1946年6月全國(guó)警察總署成立，取代了延續(xù)了三十多年的警政司，此舉被時(shí)人視為“我國(guó)警察史上劃時(shí)代之改制”②“中華民國(guó)開(kāi)國(guó)五十年文獻(xiàn)編纂委員會(huì)”：《中華民國(guó)開(kāi)國(guó)五十年史論集》第一冊(cè)，正中書(shū)局1961年版，第193頁(yè)。。無(wú)論在規(guī)模還是等級(jí)上，原來(lái)的警政司都不能望全國(guó)警察總署之項(xiàng)背。

1928年國(guó)民政府設(shè)立衛(wèi)生部后，衛(wèi)生事務(wù)劃歸衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)管理。往后內(nèi)政部頒行的《各級(jí)警察機(jī)關(guān)編制大綱》、《首都警察廳組織法》曾一度解除警察掌管衛(wèi)生事務(wù)的職責(zé)。但是鑒于衛(wèi)生機(jī)構(gòu)欠缺執(zhí)行力和威懾力以及組織機(jī)構(gòu)不健全，1930年頒布的《縣組織法》和《市組織法》重新賦予警察機(jī)關(guān)管理醫(yī)院、菜市、屠宰場(chǎng)以及其他公共場(chǎng)所衛(wèi)生和防疫的職能。因此，多數(shù)省市警察機(jī)關(guān)重新設(shè)立衛(wèi)生科、股。以上海為例，衛(wèi)生警察稱為衛(wèi)生巡長(zhǎng)，隸屬于公安局，受衛(wèi)生局監(jiān)督指揮，分為例務(wù)巡長(zhǎng)和特務(wù)巡長(zhǎng)。例務(wù)巡長(zhǎng)進(jìn)行出生調(diào)查，死因調(diào)查，道路保潔監(jiān)察，食品衛(wèi)生狀況調(diào)查，流行性傳染病疫情調(diào)查和預(yù)防宣傳以及其他事項(xiàng)；特務(wù)巡長(zhǎng)負(fù)責(zé)各處臨時(shí)突發(fā)衛(wèi)生事件處理。③《衛(wèi)生巡長(zhǎng)服務(wù)規(guī)則》，《現(xiàn)行警察法令集解》第四卷，上海警察學(xué)社版，第9頁(yè)。此外需要指出的是，隨著內(nèi)戰(zhàn)全面爆發(fā)，各級(jí)警察機(jī)關(guān)已經(jīng)無(wú)暇顧及衛(wèi)生事務(wù)，衛(wèi)生警察逐漸銷(xiāo)聲匿跡。但是按照組織法相關(guān)規(guī)定，各級(jí)警察機(jī)關(guān)仍有協(xié)管衛(wèi)生事務(wù)的職責(zé)，并且全國(guó)警察總署第一處仍保留對(duì)衛(wèi)生警察的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)力。

在這一時(shí)期，警察司執(zhí)掌的環(huán)境和資源保護(hù)職能有持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。首先表現(xiàn)為特種警察設(shè)置多樣性，尤其是資源警察種類(lèi)設(shè)置較多。當(dāng)時(shí)全國(guó)警察總署第一處負(fù)責(zé)行政，包括規(guī)劃、調(diào)整和監(jiān)督警察職權(quán)分配，包括稅務(wù)警察、鹽務(wù)警察、礦業(yè)警察、漁業(yè)警察、森林警察、衛(wèi)生警察等專門(mén)的負(fù)責(zé)環(huán)境管理和資源保護(hù)的警察。根據(jù)1945年4月頒行的《調(diào)度司法警察條例》①《調(diào)度司法警察條例》，中國(guó)第一歷史檔案館館藏。，鐵路、森林、漁業(yè)、礦業(yè)及其他各專業(yè)警察機(jī)關(guān)的警長(zhǎng)、警士，海關(guān)、鹽場(chǎng)的巡緝員警，接受檢察官或推事的命令，就與其職務(wù)有關(guān)事項(xiàng)執(zhí)行司法警察職務(wù)。這一條文側(cè)面印證了民國(guó)時(shí)期警察權(quán)延伸到環(huán)境資源管理當(dāng)中。實(shí)際上在這一經(jīng)濟(jì)比較落后的年代，保護(hù)資源就是保護(hù)了經(jīng)濟(jì)命脈，于是環(huán)境資源的警察權(quán)設(shè)置受到了當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者的重視。

鹽稅是民國(guó)政府的主要依賴稅種之一。為此設(shè)立了防緝私鹽、保護(hù)鹽稅的稅務(wù)警察，來(lái)維持國(guó)家稅源穩(wěn)定，同時(shí)保護(hù)國(guó)家資源。稅務(wù)警察不僅待遇高于其他警種，而且還能在偵破案件后享受提成賞款。1936年7月稅務(wù)警察由于財(cái)政部機(jī)構(gòu)整合，改由新設(shè)立的鹽務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)，鹽務(wù)總局下設(shè)稅警科，管理稅務(wù)警察。稅務(wù)警察負(fù)責(zé)各產(chǎn)鹽區(qū)警力、警責(zé)排布設(shè)計(jì)、改進(jìn)以及處理，鹽務(wù)稽查，鹽場(chǎng)、倉(cāng)坨及鹽務(wù)官署的保衛(wèi)，私制私運(yùn)鹽硝的查禁。②《財(cái)務(wù)部鹽務(wù)總局組織法》，中國(guó)第一歷史檔案館館藏。鹽務(wù)警察局則是散布在各個(gè)鹽場(chǎng)中，隸屬于鹽場(chǎng)長(zhǎng)公署的警察機(jī)構(gòu)，并由場(chǎng)長(zhǎng)兼任局長(zhǎng)，其成員被稱為“場(chǎng)警”，主要職責(zé)是“查察產(chǎn)收，巡緝場(chǎng)私，看守倉(cāng)坨，防衛(wèi)場(chǎng)區(qū)”，并負(fù)責(zé)檢查鹽工的衛(wèi)生情況。③《鹽場(chǎng)場(chǎng)警服務(wù)規(guī)則》，中國(guó)第一歷史檔案館館藏。

1943年6月，南京國(guó)民政府頒布《礦業(yè)警察規(guī)則》。在國(guó)營(yíng)礦產(chǎn)中設(shè)置礦業(yè)警察機(jī)構(gòu)，在私營(yíng)礦產(chǎn)中實(shí)行自愿申報(bào)、自愿請(qǐng)求的設(shè)立原則。礦業(yè)警察主要職權(quán)是維護(hù)礦區(qū)開(kāi)采、運(yùn)輸、管理等秩序，檢查礦工、廠礦地區(qū)衛(wèi)生條件、生活情況。依據(jù)礦業(yè)警察規(guī)則第73條和第74條，礦業(yè)警察對(duì)相關(guān)違法者及其直接監(jiān)督人可以課以200元以下罰款及科料。

在專門(mén)漁業(yè)警察隊(duì)伍成立之前，依據(jù)1915年的《水上警察廳官制》等相關(guān)水上警察法律規(guī)定，巡海護(hù)漁業(yè)的警察職能由維護(hù)水上治安秩序的水上警察廳負(fù)責(zé)。在1931年10月，南京國(guó)民政府頒布了《漁業(yè)警察規(guī)程》，設(shè)置了專門(mén)的漁業(yè)警察，對(duì)水上警察廳的水上警察權(quán)進(jìn)行了分流。后來(lái)南京國(guó)民政府在江浙、閩粵、冀魯、東北四地設(shè)立了四個(gè)海洋漁業(yè)管理局，分掌對(duì)應(yīng)的漁業(yè)警察指揮、監(jiān)督、給養(yǎng)。漁業(yè)警察職責(zé)是維持漁區(qū)治安秩序，維護(hù)漁區(qū)捕撈秩序，管理漁區(qū)船只，維護(hù)漁船安全。④《海洋漁業(yè)管理局組織條例》、《實(shí)業(yè)部護(hù)漁辦事處暫行規(guī)則》，http://mylib.nlc.gov.cn/web/guest/search/minguofalv.對(duì)于大漁區(qū)設(shè)置漁業(yè)警察權(quán)，能更好地打擊漁業(yè)違法、維護(hù)漁區(qū)秩序，直到現(xiàn)在我國(guó)部分地區(qū)仍設(shè)有專門(mén)的漁業(yè)警察，如大連市公安局海上治安管理分局下設(shè)的就有一個(gè)海洋漁業(yè)警察大隊(duì)。

1943年2月，南京國(guó)民政府頒布《森林警察規(guī)程》，第一次以法律形式規(guī)范森林警察的設(shè)置、職權(quán)、人員招募和裝備置辦等相關(guān)事宜，對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代化森林警察具有重要意義。森林警察設(shè)置實(shí)行完全自愿原則，由林區(qū)自愿呈報(bào)。森林警察主要職權(quán)是:防止過(guò)分捕殺動(dòng)物，防范森林氣象災(zāi)害和蟲(chóng)害，預(yù)防和撲滅森林火災(zāi)，處理林區(qū)治安案件，查驗(yàn)狩獵、采伐、割草、引火等證書(shū)以及其他森林警務(wù)管理事項(xiàng)。

在這一時(shí)期推行的新生活運(yùn)動(dòng)的指引下，這一時(shí)期的違警罰法立法思想產(chǎn)生了一定變化，以期“將新生活之精神，及國(guó)家觀念，盡量注入分則各條款以內(nèi)”⑤錢(qián)定宇：《違警罰法總論》，正中書(shū)局1847年版，第23-24頁(yè)。。由此我們看到新的違警罰法中警察的環(huán)境職能有所擴(kuò)大。以1944年再次修正的《違警罰法》⑥南京國(guó)民政府時(shí)期立法院：《修正違警罰法》. http://mylib.nlc.gov.cn/web/guest/search/minguofalv.為例，據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)共11條⑦詳見(jiàn)《修正違警罰法》第49條、第50條、第51條、第52條、第53條、第57條、第58條、第62條、第64條、第65條、第66條涉及環(huán)境職能，其外延在質(zhì)上進(jìn)一步細(xì)化原有的衛(wèi)生、公物、林木相關(guān)的規(guī)定；在量上增加了有關(guān)動(dòng)物和噪聲管理的規(guī)定：以動(dòng)物為例，任意捕捉益蟲(chóng)益鳥(niǎo)以及虐待牲畜及有益動(dòng)物不聽(tīng)禁止的行為都將受到違警處罰；以噪聲為例，怪叫歌哭、擅鳴警笛、深夜噪聲也列入警察的環(huán)境監(jiān)督范圍。

三、解放區(qū)時(shí)期警察機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)職能

新中國(guó)建立前，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的解放區(qū)中，由于敵我斗爭(zhēng)激烈，對(duì)公共衛(wèi)生以及環(huán)境資源事務(wù)管理從立法而言明顯可見(jiàn)松弛態(tài)勢(shì)。如《晉察魯豫邊區(qū)違警處罰暫行辦法》中只有一條關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。①《晉察魯豫邊區(qū)違警處罰暫行辦法》， http://mylib.nlc.gov.cn/web/guest/search/minguofalv.即使是法制法規(guī)相對(duì)完善的陜甘寧邊區(qū)，在對(duì)環(huán)境管理、資源保護(hù)方面的規(guī)定也是鳳毛麟角，更遑論建立多樣化的專業(yè)環(huán)境警察隊(duì)伍。當(dāng)然，這決定于當(dāng)時(shí)的政權(quán)任務(wù)和國(guó)家形勢(shì)。

從僅存的規(guī)定看來(lái)，其內(nèi)容并無(wú)太多創(chuàng)新，仍然是主要從原來(lái)的三方面進(jìn)行規(guī)定。首先是衛(wèi)生維護(hù)，如對(duì)投擲污穢垃圾于飲用水者以及對(duì)隨意拋棄牲畜尸體者處罰②1946年《陜甘寧邊區(qū)違警條例（草案）》，艾紹潤(rùn)：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西人民出版社2007年版。；其次是公物維護(hù)，如對(duì)無(wú)故毀損公堂、廟宇者進(jìn)行處罰③1942年《陜甘寧邊區(qū)違警罰條例（草案）》，艾紹潤(rùn)：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西人民出版社2007年版。；再者是在自然環(huán)境維護(hù)角度上作出規(guī)定，如設(shè)立森林警察④1941年《陜甘寧邊區(qū)林務(wù)局組織規(guī)程（草案）》，艾紹潤(rùn)：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西人民出版社2007年版。，維護(hù)林區(qū)秩序以及對(duì)無(wú)故砍伐公樹(shù)、毀壞林木者進(jìn)行處罰⑤1942年《陜甘寧邊區(qū)違警罰條例（草案）》，艾紹潤(rùn)：《陜甘寧邊區(qū)法律法規(guī)匯編》，陜西人民出版社2007年版。.。

四、新中國(guó)成立后警察機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)職能及變遷

新中國(guó)成立后，在新的人民政府體制下，公安機(jī)關(guān)及行業(yè)公安機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)中同樣發(fā)揮著重要作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題也日漸凸顯，公安機(jī)關(guān)在解決環(huán)境問(wèn)題上的作用更是不容小視。

（一）建國(guó)初期警察機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)功能

新中國(guó)成立后，隨著政府機(jī)構(gòu)朝著設(shè)立齊備化、職能明確化、行政科學(xué)化的方向邁進(jìn)，相繼成立了衛(wèi)生行政部門(mén)、鹽業(yè)行政部門(mén)、漁業(yè)行政部門(mén)、礦業(yè)行政部門(mén)、林業(yè)行政部門(mén)等專門(mén)環(huán)境資源管理部門(mén)，由此分流了強(qiáng)制色彩較濃的警察權(quán)。如1957年的《治安管理處罰條例》中第7條、第8條、第12條、第15條詳細(xì)規(guī)定了治安警察相應(yīng)的環(huán)保職能⑥第七條 有下列擾亂公共秩序行為之一的，處三日以下拘留、六元以下罰款或者警告：一、在禁止?jié)O獵的地區(qū)捕魚(yú)、打獵，不聽(tīng)勸阻的；五、在城市任意發(fā)放高大聲響，影響周?chē)用竦墓ぷ骱托菹ⅲ宦?tīng)制止的。第八條 有下列妨害公共安全行為之一的，處七日以下拘留、十四元以下罰款或者警告：十、未經(jīng)當(dāng)?shù)卣S可，燒山、燒荒，尚未造成災(zāi)害的；第十二條 有下列損害公有財(cái)產(chǎn)或者公民財(cái)產(chǎn)行為之一的，處五日以下拘留、十元以下罰款或者警告：四、私自砍伐國(guó)家、合作社或者他人少量竹林、樹(shù)木的；五、損害苗圃中的樹(shù)苗，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的。第十五條 有下列妨害公共衛(wèi)生或者市容整潔行為之一的，處三日以下拘留、六元以下罰款或者警告： 一、污穢公眾飲用的井水、泉水或者其它水源的； 二、在城市內(nèi)任意堆置、晾曬、煎熬發(fā)惡臭的物品，不聽(tīng)制止的；三、在街道上傾倒垃圾、穢物，拋棄動(dòng)物尸體或者隨地便溺的； 五、故意損害公園和街道兩旁的花草樹(shù)木的。。當(dāng)時(shí)警察的環(huán)境職能甚至能觸及水務(wù)、食品、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域，其立法精細(xì)化程度可見(jiàn)一斑。只是在后來(lái)的部門(mén)職責(zé)清晰化和環(huán)境保護(hù)專職化的發(fā)展浪潮中，這些環(huán)境職能才逐漸由衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等相關(guān)部門(mén)履行。

（二）改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)警察機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)功能

1978年《憲法》第11條對(duì)國(guó)家環(huán)境責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”揭開(kāi)了中國(guó)環(huán)境法治的大幕。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》明確了由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理，涉及包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的十四個(gè)政府執(zhí)法部門(mén)，為中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)編織起巨大的防護(hù)網(wǎng)。公安機(jī)關(guān)作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)分管部門(mén)之一具有明確的環(huán)境基本法的依據(jù)⑦第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議于2014年4月24日修訂通過(guò)了新的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理”。這里所謂“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)”也應(yīng)包含公安機(jī)關(guān)在內(nèi)。。

新中國(guó)警察環(huán)境保護(hù)職能具有廣泛性，覆蓋了固體廢棄物管理、海洋管理、漁業(yè)管理、交通污染、噪聲污染、危險(xiǎn)物管理、野生動(dòng)植物保護(hù)、風(fēng)景名勝保護(hù)等多個(gè)方面；由于公安機(jī)關(guān)本身特有權(quán)限，能夠使用涉及人身自由等強(qiáng)制措施和處罰，在執(zhí)法手段上能夠更加體現(xiàn)剛性。如根據(jù)現(xiàn)行《治安管理處罰法》第30條：“違反國(guó)家規(guī)定，制造、買(mǎi)賣(mài)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)的，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。”除了財(cái)產(chǎn)罰和申誡罰外，公安機(jī)關(guān)還可以依據(jù)法律規(guī)定使用人身罰：行政拘留，而且在環(huán)境犯罪偵查中，可以使用刑事拘留等刑事強(qiáng)制措施。由此公安機(jī)關(guān)在強(qiáng)制手段使用方面較其他環(huán)境監(jiān)管部門(mén)具有更大的威懾力。公安機(jī)關(guān)環(huán)境職能還體現(xiàn)了漸擴(kuò)性：從環(huán)境犯罪罪名來(lái)看，1979年刑法對(duì)環(huán)境犯罪罪名的直接規(guī)定僅為2條，在1997年刑法修改中擴(kuò)大為16個(gè)罪名，呈現(xiàn)出對(duì)犯罪對(duì)象規(guī)定更加精確，對(duì)刑罰處斷要求更加細(xì)致，與環(huán)境安全局勢(shì)聯(lián)系更加密切的趨勢(shì)。由此，公安機(jī)關(guān)針對(duì)涉及破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的偵查范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

除上述外，我國(guó)一些行業(yè)公安機(jī)關(guān)的設(shè)立也體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的功能，如森林公安。新中國(guó)最早建立森林公安隊(duì)伍的是東北人民政府，其頒布了《關(guān)于建設(shè)森林公安機(jī)關(guān)的決定》。森林公安建立伊始其主要職能是三防：防林火、防濫伐、防敵特。爾后除了文革時(shí)期的建設(shè)停滯，全國(guó)各地均在積極建設(shè)自己的森林公安隊(duì)伍，但都是以地方性法規(guī)形式進(jìn)行規(guī)定，具有地域局限性。直到1979年《森林法（試行）》才以法律的形式明確規(guī)定重點(diǎn)林區(qū)設(shè)置森林公安隊(duì)伍，維護(hù)林區(qū)治安，防止過(guò)度砍伐以及維護(hù)狩獵秩序。之后，在1998年國(guó)家林業(yè)總局出臺(tái)了專門(mén)的授權(quán)規(guī)章，授予相應(yīng)森林公安機(jī)關(guān)以自己名義執(zhí)行1984《森林法》中第39條、第42條、第43條、第44條的行政處罰權(quán)。目前森林公安機(jī)關(guān)隸屬于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)國(guó)家林業(yè)局，同時(shí)受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。毫無(wú)疑問(wèn)，森林公安在保護(hù)森林資源、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、維護(hù)林區(qū)治安秩序以及促進(jìn)林區(qū)生態(tài)平衡中起到了不可替代的作用。另外根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》等相關(guān)規(guī)定，森林公安也行使法定野生動(dòng)物保護(hù)職權(quán)，如狩獵證核發(fā)、獵槍管理與檢查、野生動(dòng)物狩獵違法行為查禁等。

五、結(jié)論

我國(guó)自建立近現(xiàn)代警察機(jī)關(guān)以來(lái)就具有了環(huán)境保護(hù)的功能，隨著社會(huì)的變遷，這一職能作用的發(fā)揮發(fā)生著變化。第一，我國(guó)自近現(xiàn)代警察機(jī)關(guān)建立之時(shí)就擔(dān)負(fù)了環(huán)境保護(hù)的職能。盡管當(dāng)時(shí)只是體現(xiàn)為街道衛(wèi)生的維持。但也表明了當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者在社會(huì)管理中對(duì)基本環(huán)境維護(hù)的重視。在近代中國(guó)工業(yè)和科技相對(duì)落后的情況下，環(huán)境資源狀況處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，環(huán)境問(wèn)題主要是指生活環(huán)境問(wèn)題，特別是街道衛(wèi)生問(wèn)題。第二，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，警察機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)職能也得到進(jìn)一步擴(kuò)大。從清朝最初始的衛(wèi)生職能到民國(guó)時(shí)期逐漸增設(shè)的專門(mén)環(huán)境警察隊(duì)伍，新中國(guó)建立前的警察環(huán)境職能呈現(xiàn)的是逐漸強(qiáng)化逐漸集中的態(tài)勢(shì)。第三，新中國(guó)誕生后隨著政府相關(guān)部門(mén)的設(shè)立，警察環(huán)境職能又呈現(xiàn)雙重分散態(tài)勢(shì)。第一種分散是整體分散，與環(huán)境相關(guān)的警察權(quán)分散到了各個(gè)新設(shè)立的部門(mén)，如環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)、林業(yè)行政部門(mén)、漁業(yè)行政部門(mén)、海洋行政部門(mén)；第二種分散是警察機(jī)關(guān)內(nèi)部分散，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部環(huán)保職能也是分散到各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。不少具有對(duì)外執(zhí)法資格的機(jī)構(gòu)都或多或少地具有環(huán)境執(zhí)法相關(guān)職能。

回顧歷史發(fā)展，筆者認(rèn)為，在當(dāng)今我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)進(jìn)程中，針對(duì)環(huán)境問(wèn)題繼續(xù)發(fā)揮警察機(jī)關(guān)特有作用，建立一支符合現(xiàn)有法律框架、整合警察機(jī)關(guān)內(nèi)部資源、面對(duì)環(huán)境安全挑戰(zhàn)、有效保護(hù)環(huán)境資源的專業(yè)環(huán)境警察隊(duì)伍具有深厚的歷史基礎(chǔ)。