農(nóng)村以房養(yǎng)老改革的問題及出路

耿相魁 郭鵬飛

一、引言

第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國總?cè)丝跒?370536875人，60歲及以上人口為177648705人，占全國總?cè)丝诘?3.26%，65歲及以上人口為118831709人，占8.87%。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%或者65歲以上人口占總?cè)丝诘?%，即稱這個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)入了人口老齡化社會(huì)。［1］普查數(shù)據(jù)說明，我國人口老齡化已然相當(dāng)嚴(yán)重。作為全球唯一老年人數(shù)量超億的發(fā)展中大國，日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢昭示著現(xiàn)在和未來很長一段時(shí)間內(nèi)養(yǎng)老問題將成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題。根據(jù)“我國農(nóng)村老齡問題研究”課題組的研究報(bào)告，農(nóng)村老年人口規(guī)模是城市的1.69倍（城市老年人口比重為7.97%），其比重已超過18.3%。70%的老年人居住在農(nóng)村，農(nóng)村老人總數(shù)超過1.2億，因此養(yǎng)老問題的重點(diǎn)與難點(diǎn)都在農(nóng)村。

養(yǎng)老問題是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中亟待解決的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。2013年9月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確提出：“到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品更加豐富，市場機(jī)制不斷完善，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！薄伴_展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)”，即現(xiàn)實(shí)中我們所說的“以房養(yǎng)老”。隨著人口平均壽命的延長，老年人口比重的進(jìn)一步提高，養(yǎng)老問題將更加突出。而長期以來我國推行的是“低保障、窄覆蓋”的保障措施，短時(shí)期內(nèi)要想實(shí)現(xiàn)全社會(huì)養(yǎng)老非常困難；“421”甚或“8421”的家庭結(jié)構(gòu)，使傳統(tǒng)的依靠子女養(yǎng)老又難有作為，這樣養(yǎng)老不求人的“自助養(yǎng)老”就被寄予厚望?！暗拱唇摇蹦Ｊ降摹耙苑筐B(yǎng)老”也就在這種情勢下被正式提出。

“以房養(yǎng)老”又稱為“住房反向抵押貸款”或“倒按揭”，是指老人將自己的產(chǎn)權(quán)房抵押給金融機(jī)構(gòu)，以定期取得一定數(shù)額養(yǎng)老金或接受老年公寓服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。［2］歷經(jīng)十年，國家出臺(tái)指導(dǎo)意見支持鼓勵(lì)“以房養(yǎng)老”，意味著這一模式將從地方探索正式上升為國家推動(dòng)。城市“以房養(yǎng)老”已經(jīng)引發(fā)廣泛關(guān)注和討論，北京、南京、上海等城市也進(jìn)行過“以房養(yǎng)老”模式的嘗試，但由于受現(xiàn)有土地制度的制約，農(nóng)村“以房養(yǎng)老”的推行步履維艱，困難重重，確實(shí)需要在新的歷史條件下突破原有的限制，使“以房養(yǎng)老”成為農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老模式的有效補(bǔ)充和重要保障。

二、當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老存在的主要問題

改革開放30多年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了較大的發(fā)展，農(nóng)民生活水平也有較大提升。但是計(jì)劃生育政策的推行和全面改革的不斷深化，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖提高較快，但農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，致使廣大農(nóng)村“空巢老人”家庭數(shù)量急劇增加，引發(fā)出農(nóng)村老齡化、少兒化、女性化“三化”并存的局面（也就是人們常說的“386199”部隊(duì)）。尤其是農(nóng)村養(yǎng)老問題與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不協(xié)調(diào)，問題尤多。

（一）農(nóng)村人口老齡化嚴(yán)重，老年人口貧困化現(xiàn)象突出

據(jù)全國老齡委辦公室提供的數(shù)據(jù)，目前我國城鄉(xiāng)60歲及60歲以上的貧困老年人約有1010萬人，其中城鎮(zhèn)150萬人，農(nóng)村860萬人，城鎮(zhèn)老年人貧困發(fā)生率約為2.5%，農(nóng)村約為8.5%，農(nóng)村老年人貧困發(fā)生率相當(dāng)于城鎮(zhèn)3倍以上。人口老齡化速度加快，老齡化程度高于城鎮(zhèn)的現(xiàn)象將一直持續(xù)到2040年左右。

（二）土地國有制度限制了農(nóng)民，土地保障養(yǎng)老功能較難實(shí)現(xiàn)

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的生產(chǎn)資料，土地在老年人的生活中起到重要作用。但土地的養(yǎng)老保障功能受到各種因素的影響，土地?cái)?shù)量、肥沃程度、老人健康狀況、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格好壞、國家對農(nóng)村的政策等都影響土地收入，以土地作為老年人生活來源的可行性受到很大制約。一部分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)移到工業(yè)、服務(wù)業(yè)和城市建設(shè)用地，一些擁有土地所有權(quán)或使用權(quán)的農(nóng)民從土地上分離出來，產(chǎn)生一批失地的農(nóng)民。農(nóng)民失去土地就是失去了生產(chǎn)資料，失去了生活來源。研究發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地區(qū)對失地農(nóng)民采取一次性貨幣補(bǔ)償。這種方式對農(nóng)民的老年生活難以起到長期保障作用。失地老人缺乏從失地到保障的長效補(bǔ)償與對接轉(zhuǎn)換機(jī)制，容易陷入困境。

（三）單身與丁克家庭增多，家庭養(yǎng)老功能嚴(yán)重弱化

上個(gè)世紀(jì)70年代末以來實(shí)施嚴(yán)厲的計(jì)劃生育政策，家庭戶規(guī)模相對較低，“兩人戶”、“三人戶”已經(jīng)成為多數(shù)農(nóng)村家庭戶的主體。據(jù)分析，家庭戶規(guī)模的縮小，既受計(jì)劃生育政策、遷移流動(dòng)人口增加的影響，也與年輕人婚后獨(dú)立居住、單身與丁克家庭增多、空巢老人增加等因素有關(guān)。獨(dú)生子女家庭增多，家庭結(jié)構(gòu)更加不合理，獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老任務(wù)更加繁重，傳統(tǒng)家庭贍養(yǎng)功能弱化，使傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面是經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)問題。子女經(jīng)濟(jì)狀況的好壞通常會(huì)影響老人的養(yǎng)老質(zhì)量。部分家庭收入較少，經(jīng)濟(jì)條件差，不能贍養(yǎng)老人。部分老人晚年生活沒有保障，雖然兒女多，但在老人的贍養(yǎng)費(fèi)上相互推諉，老人在生活和精神上都過得非常憂慮。另一方面過去村莊對農(nóng)民的道德倫理和行為邏輯有規(guī)范能力。不孝順父母會(huì)受輿論譴責(zé)和社區(qū)邊緣化。但在農(nóng)民流動(dòng)性加劇的狀態(tài)下，“村將不村”，大部分村莊近乎于“空殼村”，已逐步喪失其規(guī)范能力，原來那種報(bào)答父母養(yǎng)育之恩的邏輯發(fā)生變化，減少了家庭對老人的照料。再一方面，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移降低了家庭的凝聚力，相當(dāng)一部分家庭青壯年勞動(dòng)力外出打工，整個(gè)家庭的負(fù)擔(dān)完全落到了老年人身上。隨著老人年齡增加，責(zé)任田難以耕種，難以維持生計(jì)。

（四）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不完善，老齡農(nóng)民參保率較低

目前，適齡農(nóng)民的參保率只有11%左右，離全覆蓋的要求還有較大差距。［3］現(xiàn)行養(yǎng)老保障覆蓋面窄、缺乏應(yīng)有的社會(huì)性和福利性致使保障水平較低，不能滿足農(nóng)民老年養(yǎng)老基本生活的需要。一方面，全國仍然缺乏統(tǒng)一的社會(huì)保障立法。地方政府在新農(nóng)保的參保對象、參保范圍、各級(jí)政府的責(zé)任、財(cái)政撥款的比例、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、基金的籌集和管理、養(yǎng)老金的發(fā)放等政策方面找不到比較有力的立法依據(jù)，只好各自為政，從而缺乏政策銜接性與連續(xù)性。另一方面，管理體制未完全理順。不少地方管理工作斷檔和監(jiān)督失控，直接影響隊(duì)伍的穩(wěn)定、檔案的管理、保費(fèi)的收繳、養(yǎng)老金的發(fā)放和基金的安全。第三，籌資機(jī)制和監(jiān)督管理政策不完善。基金增值渠道單一，基金保值增值難，存在較大的貶值風(fēng)險(xiǎn)?；鸸芾磉\(yùn)營層次低，絕大部分基金的管理、運(yùn)營集中在縣級(jí)，由于監(jiān)管手段缺乏，難以防止基金違規(guī)，基金管理運(yùn)營效率普遍偏低。第四，當(dāng)前大部分的農(nóng)村老人還很難從新農(nóng)保中獲益，尤其是子女不愿意或無能力交納新農(nóng)保費(fèi)用的老人。

三、當(dāng)前農(nóng)村推行“以房養(yǎng)老”的制約因素

國家推出以房養(yǎng)老這項(xiàng)舉措，農(nóng)村“以房養(yǎng)老”作為其重要組成部分，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。“以房養(yǎng)老”是一種新興的金融工具，［4］是市場行為，是一種自愿的、可選擇的養(yǎng)老方式。通過市場手段使農(nóng)村房屋獲取新的收益，增加養(yǎng)老金的絕對值，讓“養(yǎng)老”多了一種選擇途徑。但是，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，“以房養(yǎng)老”要想在廣大農(nóng)村真正鋪開還具有相當(dāng)?shù)碾y度。

（一）農(nóng)村土地制度制約

我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理辦法中規(guī)定：“農(nóng)村村民宅基地的所有權(quán)屬于村民集體所有，村民只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，禁止擅自買賣或非法轉(zhuǎn)讓”。［5］而且根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地只能在本村集體內(nèi)村民之間依法流轉(zhuǎn)。目前土地制度的最大問題在于，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)得不到保障，農(nóng)村集體土地不能進(jìn)入城市建設(shè)，必須經(jīng)過征地變?yōu)閲型恋?。而低價(jià)從農(nóng)民手中征地再高價(jià)賣出成為很多地方政府重要的收入來源，是為“土地財(cái)政”。這種土地二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)民享受不到土地增值帶來的益處。農(nóng)村宅基地上已建成的房屋是否可以轉(zhuǎn)讓，國家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有明確的禁止性規(guī)定，但也沒有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。從目前法律實(shí)踐來看，各地政府對農(nóng)民房屋的轉(zhuǎn)讓控制在受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)。當(dāng)前農(nóng)民房屋的轉(zhuǎn)讓行為并不都受現(xiàn)行法律保護(hù)，大多屬于私下流轉(zhuǎn)。農(nóng)房抵押存在限制和法律隱患，即使房屋建造得再豪華，也很難作為“以房養(yǎng)老”的“抵押物”。在“我國實(shí)行以房養(yǎng)老有哪些困難”的民調(diào)中發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)村房屋無法抵押變現(xiàn)”以21.1%的比率，僅次于“房子產(chǎn)權(quán)年限問題”（30.8%）。可見，民眾受土地法律制約使他們對在農(nóng)村實(shí)行以房養(yǎng)老政策的信心明顯不足。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平較低

農(nóng)村物質(zhì)基礎(chǔ)較為薄弱，農(nóng)民收入增速緩慢。多數(shù)農(nóng)村老人僅能維持正常生活開支，并無多少結(jié)余，甚至沒有獨(dú)立的住房。從地價(jià)來看，一些農(nóng)村房子的價(jià)值不高。假設(shè)農(nóng)村房子具備流動(dòng)性可以自由入市，要在農(nóng)村普遍推行“以房養(yǎng)老”，也很可能會(huì)遭遇一個(gè)非常尷尬的困境——房子能否順利地被“抵押”或“倒按揭”出去。房子要足夠值錢，才可以順利地入市，并高價(jià)出售給年輕一代。但現(xiàn)實(shí)情況是老年人越來越多，年輕人越來越少，房價(jià)長期維持“上行”的可能性較低。這誠如銀監(jiān)局指出的，“如果是房價(jià)上行期，以房養(yǎng)老問題不大，可如果是房價(jià)下行期，有可能遇到問題”。假設(shè)老人有獨(dú)立住房，但農(nóng)村住房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值較低，如果是偏僻地區(qū)的房子，價(jià)值就更低了，抵押這些房子在銀行貸到款的可能性不大。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老觀念頑固落后

一是受傳統(tǒng)文化因素影響我國農(nóng)村養(yǎng)兒防老的觀念還根深蒂固，大多數(shù)人還是依賴養(yǎng)兒防老。二是農(nóng)村老人更愿意將房產(chǎn)留給后代，有房卻不留給子女者往往遭受街坊鄰居的世俗非議?！耙苑筐B(yǎng)老”，意味著兒女們將不再有老人房產(chǎn)的繼承權(quán)，老人與兒女之間的代溝將不可避免的出現(xiàn)。三是中國人對于家的概念非常重視，房子是家的載體，是一種精神寄托，將自己居住多年的房產(chǎn)抵押給養(yǎng)老院，許多老人和年輕人在情感上還難以接受。四是“以房養(yǎng)老”在農(nóng)村缺乏必要的政策約束，缺乏公信力。賣房后涉及的諸如戶口、銀行違約、無法定期取得養(yǎng)老金等多方面的問題都是農(nóng)村老人的后顧之憂。

（四）房產(chǎn)評估以及社會(huì)信用體系不健全

從我國目前的實(shí)際狀況來看，農(nóng)房評估難是個(gè)難題。一方面房產(chǎn)的評估體系發(fā)展的時(shí)間較短，還不是很健全，管理方面比較混亂；另一方面農(nóng)村房屋大多為村民自建房，未經(jīng)過相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，房屋建造價(jià)格難以準(zhǔn)確估算，辦理抵押貸款時(shí)難以對抵押物價(jià)格作出準(zhǔn)確判斷；三是評估機(jī)構(gòu)的規(guī)程及評估手段各異，評估能力較低；四是缺乏專業(yè)人才，例如缺少保險(xiǎn)人才、精算人才、法律人才等來辦理具體業(yè)務(wù)，這也是我國發(fā)展以房養(yǎng)老所欠缺的。同時(shí)，誠實(shí)信用問題也是一個(gè)比較突出的問題，人與人之間，整個(gè)社會(huì)都缺乏信用，很多人對于以房養(yǎng)老的信任度較低。

（五）法律政策不完善

目前農(nóng)村以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的開展缺乏法律層面的支持，我國沒有相關(guān)的法律法規(guī)做支撐，甚至就連政府也沒有相關(guān)的政策條例可以遵循，沒有部門來對以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。在開展以房養(yǎng)老過程中，要對房屋價(jià)值進(jìn)行評估，對老人預(yù)期壽命進(jìn)行合理測算，對房屋的價(jià)格波動(dòng)進(jìn)行預(yù)測，這一系列的操作都需要復(fù)雜的計(jì)算及合理的預(yù)測，充滿了各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，如何有效規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工程。同時(shí)，目前房產(chǎn)市場泡沫嚴(yán)重，房價(jià)走勢不穩(wěn)定。當(dāng)前房價(jià)普遍較高，但未來房屋的價(jià)值會(huì)如何變化、變化幅度有多大、是否在可控范圍內(nèi)、是否在銀行及金融機(jī)構(gòu)可以承受的范圍內(nèi)，都是目前我國發(fā)展以房養(yǎng)老亟需考慮的問題。尤其需要指出的是，“以房養(yǎng)老”涉及的監(jiān)管與執(zhí)行部門眾多，如何將多個(gè)不同部門組織協(xié)調(diào)好并無明確政策法規(guī)。另外，如何保證相關(guān)行業(yè)、部門公平、公正地經(jīng)營、管理和執(zhí)法，在當(dāng)前法治不健全的條件下，尤其對農(nóng)村是個(gè)極大的挑戰(zhàn)。

四、推行農(nóng)村“以房養(yǎng)老”的政策與路徑建議

國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確提出了“以房養(yǎng)老”，并將這一方法作為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的一種新的主要養(yǎng)老模式。要讓“以房養(yǎng)老”更好地融入農(nóng)村社會(huì)，作為農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老方式的有效補(bǔ)充和重要形式，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，尤其應(yīng)該積極地在宏觀政策上對涉及到的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題加強(qiáng)研究，實(shí)現(xiàn)頂層制度設(shè)計(jì)的突破和創(chuàng)新。

（一）在農(nóng)村土地制度上實(shí)現(xiàn)新的重大突破

目前我國相關(guān)法律還有待完善，如農(nóng)村宅基地不能抵押、農(nóng)村住宅為小產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)村住房是否可以參與以房養(yǎng)老等問題，都是需要相關(guān)的法律法規(guī)來加以解決的。一些地方政府曾嘗試突破政策限制，如杭州市出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村多層住宅建設(shè)的若干意見》，對農(nóng)村多層住宅辦理三證，保障農(nóng)民物權(quán)，使余杭區(qū)西苑村80戶農(nóng)戶于2006年成為首批獲得“三證”的農(nóng)民；江蘇泰州銀監(jiān)分局出臺(tái)《泰州市銀行業(yè)“三農(nóng)”金融服務(wù)指導(dǎo)意見》，在全省率先推行農(nóng)村房屋抵押貸款試點(diǎn)，使農(nóng)村住房也可抵押貸款；廈門市出臺(tái)《關(guān)于廈門市農(nóng)村房屋抵押融資試點(diǎn)工作總體方案》，明確提出，試點(diǎn)農(nóng)村鎮(zhèn)街的村民申請貸款時(shí)，可用房屋作為抵押物。實(shí)際上，這些關(guān)于農(nóng)村宅基地改革的討論從來沒有停止過。國務(wù)院發(fā)展研究中心于2013年10月底向社會(huì)公開了其為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案，土地制度改革成為八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域之一。建議在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場下的地價(jià)體系。在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。對已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓收入。對被政府征收土地，改原用途補(bǔ)償為公平補(bǔ)償，農(nóng)民房屋按市價(jià)補(bǔ)償，被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系。如果這次土地制度改革能夠順利實(shí)施，農(nóng)村集體土地或?qū)⒅苯尤胧?，農(nóng)民的土地小產(chǎn)權(quán)房或?qū)⑥D(zhuǎn)正，即像城市商品房一樣具有流通性，可以買賣、租讓和抵押，或?qū)⑹罐r(nóng)村以房養(yǎng)老具備合法性和政策可行性。

（二）進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系

解決中國人的養(yǎng)老問題，首先應(yīng)健全基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，盡快改變養(yǎng)老“雙軌制”?！耙苑筐B(yǎng)老”模式只能是養(yǎng)老金保障養(yǎng)老制度的一種補(bǔ)充。我國的養(yǎng)老保障制度涉及多方面的內(nèi)容，但當(dāng)前最緊迫、最重要的任務(wù)，就是要著力解決好農(nóng)村老年人最需要解決的養(yǎng)老問題，支持和鼓勵(lì)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與完善社會(huì)保障體系，把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等保障制度真正建立健全起來，切實(shí)解決好農(nóng)村養(yǎng)老保障制度覆蓋面窄等問題，讓農(nóng)村老年人真正共享社會(huì)發(fā)展的成果。

（三）強(qiáng)化并努力完善“以房養(yǎng)老”的相關(guān)法律政策支持

即使農(nóng)村房屋得到確權(quán)，在具備法律可行性的基礎(chǔ)上，以房養(yǎng)老仍需要相關(guān)政府加大支持力度，加快農(nóng)村房產(chǎn)交易流通市場建設(shè)。首先，政府應(yīng)盡快建立政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的行業(yè)管理模式。完善房產(chǎn)估價(jià)行業(yè)監(jiān)管制度、建設(shè)誠實(shí)信用評估體系以維護(hù)房產(chǎn)估價(jià)市場秩序、保障房產(chǎn)估價(jià)活動(dòng)當(dāng)事人合法權(quán)益；完善金融、質(zhì)押擔(dān)保、法律等專業(yè)人才要素市場建設(shè)，大力培養(yǎng)相關(guān)人才以提高房產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的評估能力。其次，只有控制“以房養(yǎng)老”過程中存在的各類風(fēng)險(xiǎn)，才能提高以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的社會(huì)公信力、提高農(nóng)民及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的參與積極性。一方面對于銀行等金融機(jī)構(gòu)而言，風(fēng)險(xiǎn)控制依然是其最關(guān)心的問題。正是由于我國房產(chǎn)市場的不穩(wěn)定因素，使得“倒按揭”的實(shí)施過程中加大了保險(xiǎn)公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。［6］可參照廈門試點(diǎn)農(nóng)村以房養(yǎng)老的方案：對出現(xiàn)農(nóng)村房屋抵押貸款無法履行債務(wù)的情形，由政府出資設(shè)立專項(xiàng)資金，按金融機(jī)構(gòu)抵押貸款在具體個(gè)案中本金最終損失的50%進(jìn)行補(bǔ)償。這種由政府“埋單”，來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償政策能夠提高金融機(jī)構(gòu)開發(fā)此類產(chǎn)品的積極性。另一方面可以嘗試建立村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。所謂村鎮(zhèn)銀行，就是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)管部門批準(zhǔn)，專為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社企業(yè)提供服務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)。積極引進(jìn)市外銀行資本、本地產(chǎn)業(yè)資本和民間資本等各類資本，到農(nóng)村地區(qū)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，惠及農(nóng)民。再一方面還可以考慮增加房價(jià)波動(dòng)險(xiǎn)這一保險(xiǎn)品種來消除農(nóng)民的顧慮，促進(jìn)農(nóng)村以房養(yǎng)老的推進(jìn)。

（四）提供發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)“集體以房養(yǎng)老”

大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，是在農(nóng)村推行各種養(yǎng)老模式，尤其是以房養(yǎng)老模式的必要前提。國家應(yīng)繼續(xù)加大惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的投入力度，大力發(fā)展農(nóng)村公益福利事業(yè)，改善農(nóng)村農(nóng)民居住環(huán)境和生存條件。進(jìn)一步加大惠農(nóng)資金補(bǔ)貼力度，提高各種糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，扶持農(nóng)民增收，增加養(yǎng)老保障。在我國當(dāng)前“農(nóng)村土地歸集體所有”的大環(huán)境下，要想在農(nóng)村推行“以房養(yǎng)老”，可以跳出單一房屋產(chǎn)權(quán)抵押的局限，逐步探索更加適合農(nóng)村的“集體以房養(yǎng)老”或者“集體以土地養(yǎng)老”。就是以村委會(huì)為單位，老人將空置房屋或閑置的宅基地，委托村委會(huì)用于集中開發(fā)，獲得的收益，可以用于建設(shè)、改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，從而使本村的老人集中在一起，享受更多的養(yǎng)老服務(wù)，獲得更多養(yǎng)老資源，安心居家養(yǎng)老。

（五）通過宣傳引導(dǎo)努力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念

從理論上說，要使農(nóng)村“以房養(yǎng)老”成為可行的和可操作的社會(huì)政策，須具備一個(gè)基本條件，即住房必須是老年人可以自由支配的。同時(shí)，政府要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，改變思想觀念落后問題。不僅要老人改變傳統(tǒng)觀念，更要年輕人轉(zhuǎn)變思想觀念。上海民政部一項(xiàng)調(diào)查顯示，高達(dá)90%的老人擬將房產(chǎn)留給子孫，愿意倒按揭的不到10%。因此，要加大宣傳引導(dǎo)力度，改變社會(huì)上“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，形成自我養(yǎng)老、自我發(fā)展的理念。

五、結(jié)論

農(nóng)村養(yǎng)老是一個(gè)宏觀的制度體系，首先應(yīng)健全基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，強(qiáng)化由政府承擔(dān)的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)的普惠性?！耙苑筐B(yǎng)老”只是養(yǎng)老制度的一種補(bǔ)充。作為一種新型養(yǎng)老模式，在農(nóng)村推行 “以房養(yǎng)老”還面臨諸多制約因素，但是隨著土地制度改革的深入推進(jìn)，政府相關(guān)政策支持和監(jiān)管的完善，金融等要素市場的進(jìn)步，房產(chǎn)交易流通體系的健全，人們觀念的進(jìn)步更新，“以房養(yǎng)老”完全有必要，也有條件成為一種十分重要的補(bǔ)充養(yǎng)老模式。

［1］ 孫玄.關(guān)于退休年齡問題的探析與前瞻［D］.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2005.

［2］ 張仁楓.“以房養(yǎng)老”的困境與破解新道［J］.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，02：109－112.

［3］ 王章華.關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的思考［J］.南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009，02：90－94＋136.

［4］ 胡耀祺.“以房養(yǎng)老”需求的影響因素分析［D］.復(fù)旦大學(xué)，2008.

［5］ 崔建遠(yuǎn).物權(quán)法.中國人民大學(xué)出版社，2009：344～345.

［6］ 李昕蔚.以房養(yǎng)老——一種有效的養(yǎng)老保障補(bǔ)充方式［J］.改革與開放，2010，22：187－188.