推行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化 提高機(jī)關(guān)行政效能

楊 玲 朱利民 侯超華 彭逸凡 周 磊

近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)化在國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域開始發(fā)揮重要作用，從生產(chǎn)技術(shù)到企業(yè)管理，標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展趨勢已逐漸延伸到了涉及服務(wù)行為的各個(gè)行業(yè)和部門。面對這樣的發(fā)展形勢，中央也基于創(chuàng)新社會管理模式的要求，發(fā)布了《“十二五”行動綱要》，而這不僅僅是為了推動我國標(biāo)準(zhǔn)化事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也為服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作開辟了一個(gè)新的領(lǐng)域。事實(shí)上，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為全球經(jīng)濟(jì)社會一體化趨勢下的必然要求，它不僅為政府自身改革、政府管理社會提供了一種科學(xué)的、技術(shù)性的解決思路，也為服務(wù)型政府的建設(shè)提供了一種具有可操作性的手段。1除此之外，在依靠實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略來完善行政管理體制的背景下，通過在政府管理活動中運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化這一手段，為公眾提供快捷且高質(zhì)量的公共服務(wù)也已成為政府管理現(xiàn)代化的首要目標(biāo)。再從服務(wù)提供的角度來看，行政服務(wù)實(shí)質(zhì)上正是政府在日常工作中主要提供的一類公共服務(wù)，因而推行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化更是發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化社會效益的重要舉措。

從理論上來看，標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和適時(shí)性，以及最優(yōu)化原理不但可以指導(dǎo)企業(yè)科學(xué)生產(chǎn)，避免其在具體工作中出現(xiàn)重復(fù)勞動、浪費(fèi)資源的情況，還可以使行政管理和服務(wù)得以在科學(xué)、規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而這正是提高行政工作效能的根本所在。因此，政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化無論是被視為指導(dǎo)公共服務(wù)領(lǐng)域健康有序發(fā)展的重要方法，還是被視為建設(shè)服務(wù)型政府的主要推動力，開展政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作都將在提高行政服務(wù)水平方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用。再從實(shí)踐方面來看，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)能指導(dǎo)政府運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式，解決政務(wù)服務(wù)過程中機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)、行政人員冗余、約束機(jī)制繁復(fù)等問題，進(jìn)而準(zhǔn)確、有效地督促各機(jī)關(guān)行政部門逐步提高行政服務(wù)事項(xiàng)的辦理準(zhǔn)確率。正因如此，近年來全國各地政府機(jī)構(gòu)或集中于某一個(gè)系統(tǒng)，或在整個(gè)政府系統(tǒng)內(nèi)展開標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐，試圖將標(biāo)準(zhǔn)化管理技術(shù)與行政服務(wù)的實(shí)際發(fā)展情況相結(jié)合，力求使標(biāo)準(zhǔn)化成為提高機(jī)關(guān)行政效能的新載體。

一、強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是打造服務(wù)型政府的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化首先要從政務(wù)服務(wù)實(shí)際出發(fā)，梳理現(xiàn)有的各項(xiàng)規(guī)章制度，并理清其相互之間的制約關(guān)系；其次，要把符合工作實(shí)際且普遍適用的制度用標(biāo)準(zhǔn)形式固定下來，這其中不僅包括相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與工作管理標(biāo)準(zhǔn)，也包括結(jié)合各崗位要求、各服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的保障需求而建立的涵蓋政務(wù)服務(wù)每一個(gè)環(huán)節(jié)的保障標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，建設(shè)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，對于提高政府部門服務(wù)意識和水平、促進(jìn)政府管理體制改革、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境也都具有十分重要的意義。因此，通過強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，不僅可以不斷完善政務(wù)服務(wù)的運(yùn)行管理機(jī)制，同時(shí)也有利于采用統(tǒng)一且定量的指標(biāo)來評估考核機(jī)關(guān)行政工作的目標(biāo)、要求和工作流程，而這也正是鞏固服務(wù)型政府建設(shè)成果的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

二、以推行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化為契機(jī)，為機(jī)關(guān)行政效能提升建立新機(jī)制

推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化關(guān)鍵在于發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在科學(xué)管理方面的技術(shù)支撐作用。只有將標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)調(diào)、最優(yōu)化原理真正應(yīng)用到具體的行政服務(wù)工作中，即對每項(xiàng)工作“由誰完成”、“怎樣完成”、“完成質(zhì)量”，以及“考核方法”都作出明確的標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定，才能使行政服務(wù)工作的每一環(huán)節(jié)都有完備的理論依據(jù)與量化指標(biāo)，繼而促進(jìn)機(jī)關(guān)行政效能穩(wěn)步提升這一最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?；谶@一原則性目標(biāo)，政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化也將通過以下幾項(xiàng)具體成效來突顯其優(yōu)勢：

（一）以政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化推動開放式服務(wù)模式的建立

通過開展政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作，能夠真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)化權(quán)力制約機(jī)制、簡化工作程序、提高工作效率這一目標(biāo)，而建立一個(gè)完善的政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系則能實(shí)現(xiàn)對行政服務(wù)各項(xiàng)工作的全程控制。標(biāo)準(zhǔn)化的推行，不僅能使政務(wù)服務(wù)這類公共服務(wù)型工作也有章可循，還能從根本上扭轉(zhuǎn)企業(yè)和群眾在辦事過程中的被動地位。標(biāo)準(zhǔn)的制定、發(fā)布和實(shí)施為社會公眾了解法律法規(guī)及政策文件要求搭建了一個(gè)平臺，在客觀上促進(jìn)了政務(wù)服務(wù)公開透明。而實(shí)施政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，不僅提高了政務(wù)服務(wù)的規(guī)范化水平，也進(jìn)一步強(qiáng)化了群眾與政府之間的雙向互動和交流。事實(shí)上，政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化之所以能推動開放式服務(wù)模式的發(fā)展，正是由于其科學(xué)的管理方法更注重行政機(jī)關(guān)的公共服務(wù)職能，而這也正是以標(biāo)準(zhǔn)化推動基本公共服務(wù)均等化，且不斷滿足公眾日益增長的基本公共需求的基礎(chǔ)。此外，推行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，還要求建立科學(xué)的評價(jià)和反饋機(jī)制，如社會監(jiān)督、公眾意見征詢、回復(fù)等多種方式，如此一來，群眾全程參與的政務(wù)服務(wù)監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制更是在實(shí)踐中為開放式服務(wù)模式的建立，以及服務(wù)型政府的打造提供了一個(gè)極為有效的方法與途徑。

（二）以科學(xué)的管理手段規(guī)范審批行為，打造便民快捷的政務(wù)服務(wù)新模式

參考我國各地實(shí)施政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的主要內(nèi)容，無一例外都是將對行政審批行為的規(guī)范作為最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。通過各種形式的信息化建設(shè)，無論是對流程進(jìn)行規(guī)劃，還是對辦件的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行記錄、跟蹤，甚至是搭建數(shù)字化的監(jiān)督考核平臺，其根本目的都是為了約束行政審批行為的隨意性，以及通過優(yōu)化服務(wù)流程來打造便民快捷的服務(wù)模式，進(jìn)而提高政務(wù)服務(wù)效能。由此可見，將標(biāo)準(zhǔn)化作為一種科學(xué)管理的新思路和新方法引入政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，建立政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，不僅可以明確行政服務(wù)機(jī)關(guān)的職能職責(zé)，還可以促使各機(jī)關(guān)部門之間形成一個(gè)各司其職又互相協(xié)作的服務(wù)運(yùn)作體系，從而解決政務(wù)服務(wù)在傳統(tǒng)運(yùn)行模式下的基礎(chǔ)管理弱化、內(nèi)部協(xié)調(diào)運(yùn)行不暢等問題。

（三）推行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化旨在細(xì)化整合先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境

政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化包括政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建，各項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)的制定、發(fā)布和實(shí)施，其內(nèi)容涉及環(huán)境設(shè)施、政務(wù)公開、服務(wù)態(tài)度、辦事規(guī)范、工作效率和清正廉潔等多個(gè)方面。標(biāo)準(zhǔn)化的核心在于以科學(xué)、技術(shù)與實(shí)踐的綜合成果作為規(guī)范各項(xiàng)行為的依據(jù)，因此，推行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化必須要從系統(tǒng)性、持續(xù)性、整體性等方面出發(fā)，在把握大局環(huán)境的同時(shí)，還要細(xì)化整合先進(jìn)的管理理論，而這也都需要圍繞其實(shí)質(zhì)性要求，即以服務(wù)對象為關(guān)注點(diǎn)，且同時(shí)還要強(qiáng)調(diào)服務(wù)便民高效。此外，推行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化也是政府變革治理觀念、方法的重要舉措，通過標(biāo)準(zhǔn)化的管理不僅能使機(jī)關(guān)工作人員的思想和行為觀念得以改變，同時(shí)還能促進(jìn)工作隊(duì)伍的責(zé)任意識和質(zhì)量意識得以提升。由此可以看出，政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化無論是在政務(wù)服務(wù)環(huán)境優(yōu)化與機(jī)關(guān)行政效能提升方面，還是在幫助政府協(xié)調(diào)國家與社會、政府與公眾的關(guān)系方面，都有著至關(guān)重要的意義。

三、推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的對策和建議

（一）動態(tài)把握政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展實(shí)際

標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)相對動態(tài)的概念，無論是標(biāo)準(zhǔn)，還是標(biāo)準(zhǔn)體系，都會隨著時(shí)間的推移而向更深層變化發(fā)展。因此，推進(jìn)實(shí)施政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化將是一個(gè)持續(xù)發(fā)展、不斷深入的過程，尤其是面對我國政務(wù)服務(wù)內(nèi)容涉及面廣，地域需求差異較大的現(xiàn)狀，就更需要不斷總結(jié)標(biāo)準(zhǔn)化工作經(jīng)驗(yàn)，并及時(shí)更新政務(wù)服務(wù)理念。與此同時(shí)，由于我國的政府機(jī)構(gòu)采用的是直線職能式結(jié)構(gòu)，政府被劃分為中央（國務(wù)院）；省、自治區(qū)、直轄市；市、自治州、自治縣、縣（市）；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)四個(gè)層次，而在試行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的地方還在省與縣之間增加了地級市這個(gè)層次。2明確的層次劃分直接決定了我國政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化會因順應(yīng)政府機(jī)構(gòu)的職能層次設(shè)置而呈現(xiàn)出獨(dú)有的發(fā)展趨勢，而這也就使得從動態(tài)中把握政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展實(shí)際顯得尤為重要。此外，也只有以此為基礎(chǔ)才能不斷研究探索能從根本上提升各級機(jī)關(guān)行政效能的方法。

（二）結(jié)合地域特點(diǎn)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、貫徹與實(shí)施，從根本上提升機(jī)關(guān)行政效能

行政效能是指在行政目標(biāo)的指引下，依法運(yùn)用行政能力的程度及其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會、政治等綜合效益，主要強(qiáng)調(diào)目標(biāo)、能力及其產(chǎn)生的效益。行政效能是政府管理的核心問題，是衡量政府公共服務(wù)能力和效率的重要指標(biāo)。3然而，由于長期受到傳統(tǒng)管理模式的影響，政府職能轉(zhuǎn)變相較于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也就顯得相對滯后，而政府公共管理與服務(wù)職能的滯后則會直接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能配置不夠合理，繼而造成公共資源浪費(fèi)和行政效能難以提高等一系列問題。

因此，要提升機(jī)關(guān)行政效能，不僅需要通過推行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化來樹立正確的執(zhí)政理念，引導(dǎo)政府職能轉(zhuǎn)變，還應(yīng)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的貫徹實(shí)施，才能更進(jìn)一步優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政人員配置，進(jìn)而以其為基礎(chǔ)健全行政運(yùn)行機(jī)制。事實(shí)上，綜觀目前我國各地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域所推行的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，首先可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度與標(biāo)準(zhǔn)化的推行有著密切的聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)制定的標(biāo)準(zhǔn)不僅層級相對較高，涵蓋內(nèi)容也相對全面，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，標(biāo)準(zhǔn)的制定水平則明顯較低，這也就直接導(dǎo)致了包括政務(wù)服務(wù)在內(nèi)的相關(guān)行業(yè)部門缺乏相對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)對其具體工作進(jìn)行指導(dǎo)。其次，雖然推行標(biāo)準(zhǔn)化的核心在于標(biāo)準(zhǔn)的貫徹與實(shí)施，但是在政務(wù)服務(wù)這一新興的標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域，尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，各地方政府仍然需要根據(jù)地域特點(diǎn)與相關(guān)政策文件來制定具有可操作性的各項(xiàng)工作標(biāo)準(zhǔn)與管理標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，對于已制定的、內(nèi)容涵蓋范圍較為完備，且具有較強(qiáng)可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，也只有在標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施過程中，嚴(yán)格要求相關(guān)部門和人員按標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，并留下記錄，才能在標(biāo)準(zhǔn)化的推行過程中不斷總結(jié)、歸納各標(biāo)準(zhǔn)的不足和問題，繼而及時(shí)啟動標(biāo)準(zhǔn)化持續(xù)改進(jìn)機(jī)制，最終才可以充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)作用，并從根本上解決機(jī)關(guān)行政效能提升過程中的種種問題。

（三）以標(biāo)準(zhǔn)化整合電子政務(wù)服務(wù)平臺是提升行政效能的重要手段

在信息化建設(shè)過程中，由于各級政府及職能部門根據(jù)各自的體系結(jié)構(gòu)與服務(wù)、辦事項(xiàng)目來搭建自身的政務(wù)服務(wù)信息平臺，直接導(dǎo)致了各信息平臺之間缺乏應(yīng)有的橫向交流和互動。一直以來，雖然開辟電子政務(wù)領(lǐng)域的目的是為了給企業(yè)與群眾帶來便利，但由于政府服務(wù)領(lǐng)域本身存在職能設(shè)置模糊的問題，也就導(dǎo)致了各個(gè)部門、系統(tǒng)的電子政務(wù)服務(wù)平臺常出現(xiàn)職能劃分重疊、權(quán)限不甚明晰的問題，而這反而會為企業(yè)與群眾的網(wǎng)上辦事服務(wù)帶來諸多困惑。事實(shí)上，各個(gè)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)難以交換正是政務(wù)服務(wù)信息化建設(shè)過程中亟待解決的一個(gè)難題，而要在電子政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)過程中解決這一難題，不僅需要有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范各個(gè)系統(tǒng)的服務(wù)信息平臺建設(shè)，更需要先對政務(wù)服務(wù)的各個(gè)部門進(jìn)行職責(zé)權(quán)限的明確劃分。而在此基礎(chǔ)之上，對各個(gè)系統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)信息平臺進(jìn)行整合也是政務(wù)服務(wù)信息化建設(shè)的主要內(nèi)容之一。

政務(wù)服務(wù)信息化建設(shè)的基礎(chǔ)是政府首先要以標(biāo)準(zhǔn)的形式明確各部門的職能權(quán)限，而建立標(biāo)準(zhǔn)化電子政務(wù)服務(wù)平臺則是為了在政府與政府、政府與企業(yè)和社會之間搭建一條便捷、準(zhǔn)確的信息獲取渠道?？傊?，以標(biāo)準(zhǔn)化為手段進(jìn)行政務(wù)服務(wù)信息化建設(shè)，不僅有利于營造安全、有序的電子政務(wù)服務(wù)環(huán)境，也能從新的角度督促政府關(guān)注各個(gè)部門的行政服務(wù)職能與權(quán)限是否明晰這一問題，繼而有助于通過實(shí)現(xiàn)信息互動資源化來降低機(jī)關(guān)行政成本，并提升機(jī)關(guān)行政效能。

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