新型城鎮(zhèn)化進程中的城市綜合承載能力與城市邊界研究
——以四川省為例[1]

揭筱紋 尹 超

新型城鎮(zhèn)化進程中的城市綜合承載能力與城市邊界研究
——以四川省為例[1]

揭筱紋 尹 超

在新的時代背景下，對城鎮(zhèn)化的發(fā)展提出了新的要求，四川省急需通過新型城鎮(zhèn)化的建設實現(xiàn)城鎮(zhèn)的更好、更快發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化的建設中，對城市綜合承載能力的正確評估及合理確定城市邊界具有重要的意義。本文通過對城市綜合承載能力及城市邊界的研究，提出了提升城市承載能力及合理確定城市邊界的對策建議，為四川新型城鎮(zhèn)化的建設提供借鑒。

新型城鎮(zhèn)化；城市綜合承載能力；城市邊界；四川省

一、四川省新型城鎮(zhèn)化道路與建設

(一)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特征

1.新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化在新的時代背景下賦予了新的科學內(nèi)涵，新型城鎮(zhèn)化的科學內(nèi)涵即：以科學發(fā)展觀引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化道路；科學合理的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡體系；以促進人的全面發(fā)展為根本目的；集約化的發(fā)展模式；生態(tài)化的發(fā)展模式。

2.新型城鎮(zhèn)化的特征

新型城鎮(zhèn)化既不同于其他國家所走過的城市化道路，也不同于我們以往所走過的城鎮(zhèn)化道路，它是新的歷史發(fā)展階段適合中國國情的城鎮(zhèn)化道路，具有以下特征：發(fā)展理念的科學性；發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)性；發(fā)展目標的人本性；發(fā)展方式的集約性；發(fā)展過程的協(xié)調(diào)性。

(二)四川省城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的主要問題分析

四川省城鎮(zhèn)化經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在取得巨大成就的同時，也出現(xiàn)了許多的問題，主要有以下幾點。

第一，城鎮(zhèn)化水平相對較低。盡管四川的城鎮(zhèn)化總體水平在不斷提高，城鎮(zhèn)化率已達到43.53%，但因其發(fā)展基礎薄弱，仍低于全國水平，距離77.71%的全面小康社會的城鎮(zhèn)化水平差距更大。此外，受地理環(huán)境、自然資源、歷史條件、經(jīng)濟基礎和社會發(fā)展的影響，四川不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平也存在明顯差異。

第二，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。流入城市的農(nóng)業(yè)人口尚未完全融入城市，市政和公共服務設施規(guī)劃建設不盡合理，城鎮(zhèn)功能不夠完善，城鎮(zhèn)管理水平較低，城鎮(zhèn)綜合承載力較弱，城鎮(zhèn)生態(tài)與人居環(huán)境參差不齊，城鎮(zhèn)文化傳承與特色風貌不夠突出，城鎮(zhèn)品位尚需進一步提升。

第三，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)不合理?！耙怀仟毚蟆?，首位城市發(fā)展與次級市發(fā)展不夠均衡，單極支撐格局突出，尚未形成更多更強的支撐點和增長極，尚未建立布局合理、層級清晰、功能完善的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系，尚未構(gòu)建首位一馬當先、梯次競相跨越的新格局。尤其是中小城市，特別是縣城，重點集鎮(zhèn)，山區(qū)、少數(shù)民族及特困地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，基礎薄弱。

第四，城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐不足。四川省城鎮(zhèn)化進程中，產(chǎn)業(yè)的支撐還有待進一步增強，四川省除農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展比較滯后外，第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也存在滯后，城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐的不足導致了城鎮(zhèn)對勞動力的吸引力較弱。且城鎮(zhèn)中缺乏主導優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，這些都直接影響著四川新型城鎮(zhèn)化的建設和發(fā)展。

綜上，面對四川新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的諸多問題，未來的建設任務更加艱巨，仍需把深入推進城鎮(zhèn)化作為全省擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點，也作為推動兩化互動、產(chǎn)城一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要動力。在新型城鎮(zhèn)化建設中要借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)建設的經(jīng)驗教訓，充分利用城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，結(jié)合四川省省情，走具有四川特色的新型城鎮(zhèn)化道路，在新型城鎮(zhèn)化建設中要充分考慮城市綜合承載能力，合理確定城市邊界。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中的城市綜合承載力與邊界問題

(一)城市綜合承載力

城市綜合承載力是指：在一定空間、時期和經(jīng)濟社會條件下，城市所能夠承載的土地、資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)和人口的規(guī)模和強度的閥值。城市的綜合承載力的綜合不是指把城市各方面簡單地組合在一起，而是表達各部分之間的關(guān)系。土地資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)和人口承載力各組成部分之間的聯(lián)系是有機綜合體，集中表現(xiàn)在承載力各因子間的集合性。各要素綜合后能更好地描述城市的承載能力，這些能力的綜合集中表現(xiàn)在整體的承載力。城市綜合承載力包含土地、資源環(huán)境承載力、產(chǎn)業(yè)承載力和人口承載力三個方面。城市承載力的指標體系有人口素質(zhì)指標、資源消耗指標和環(huán)境質(zhì)量指標。新型城鎮(zhèn)化進程中，對城市綜合承載力的合理評估具有重要的意義。

(二)城市邊界的確定

在對城市綜合承載力的有效評估下，合理確定城市邊界，能有效地促進城市科學、合理發(fā)展，在城市充分發(fā)展的同時，實現(xiàn)可持續(xù)。城市邊界包括城市土地邊界、城市產(chǎn)業(yè)配置邊界和城市人口邊界三個方面的內(nèi)容。

1.城市土地邊界

根據(jù)我國新型城鎮(zhèn)化總體戰(zhàn)略發(fā)展要求，應當科學規(guī)劃城市規(guī)模，合理制定城市發(fā)展邊界。城市邊界評估要綜合考慮戰(zhàn)略因素、自然資源及環(huán)境因素、人工自然因素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素和生產(chǎn)力及科學技術(shù)水平等因素。以各城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位為基準，綜合考量各城鎮(zhèn)土地承載容量、水資源容量及大氣環(huán)境容量；同時結(jié)合城市交通容量、建筑容量、市政容量(包含供電、供水、供氣、供暖、電訊等)，兼顧第一產(chǎn)業(yè)容量、第二產(chǎn)業(yè)容量、第三產(chǎn)業(yè)容量等；通過對現(xiàn)有資源及潛在資源的合理開發(fā)利用與保護,調(diào)整和優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、交通網(wǎng)絡、市政設施、建筑形態(tài)以及城鎮(zhèn)的管理體制,探索城鎮(zhèn)的生存空間質(zhì)量與人口容量的數(shù)量關(guān)系與規(guī)律，建立科學的評估指標對城鎮(zhèn)邊界進行多維度評估。

2.城市產(chǎn)業(yè)配置邊界

結(jié)合城鎮(zhèn)空間體系設計，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中必須充分考慮各城鎮(zhèn)資源要素、基礎設施、政策導向等產(chǎn)業(yè)邊界的制約因素，在資源與環(huán)境的承載范圍內(nèi)，綜合考慮同一經(jīng)濟區(qū)中多個城鎮(zhèn)的主體功能劃分，形成特定的城市群與產(chǎn)業(yè)集聚格局。從城市功能定位、資源優(yōu)勢、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎、主導產(chǎn)業(yè)與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等維度，建立科學的評估指標體系，合理確定產(chǎn)業(yè)配置邊界。

3.城市人口邊界

以人為本構(gòu)建新型城鎮(zhèn)體系，在允許城鄉(xiāng)人口的自由流動時，要科學引導人口的有序流動與設置合理的城鎮(zhèn)人口邊界，使之與城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會、資源環(huán)境協(xié)調(diào)。

新型城鎮(zhèn)體系建設中合理人口邊界的確定主要考慮如下四個方面。一是人口與產(chǎn)業(yè)同步城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化下人口的集聚是來至于城鎮(zhèn)中產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對勞動力的吸納，而不是制度的實施導致的人口向城鎮(zhèn)集聚。以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式要求城鎮(zhèn)人口的增長與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展保持一致，在避免滯后城鎮(zhèn)化的同時，也要避免超前城鎮(zhèn)化。二是人口素質(zhì)的提高和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。以人為本的新型城鎮(zhèn)化是伴隨城鎮(zhèn)人口素質(zhì)提高和人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化的人口增長。新型城鎮(zhèn)化要建立資源配置的體制機制，通過合理的人口選擇機制，促使人口在城市中的合理流動，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)模及城鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化。三是人口的流動要體現(xiàn)效率。新型城鎮(zhèn)化的建設要求提高效率，人口的流動也要體現(xiàn)效率。城市規(guī)模越大，對人口、資源、技術(shù)的集聚力越強，但這種集聚并不一定是高效的集聚。城鎮(zhèn)人口集約增長要求人口能伴隨城鎮(zhèn)經(jīng)濟效益、城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的增長。四是人口與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)。以人為本的新型城鎮(zhèn)化要求不會對自然資源和公共設施形成過大壓力，造成生態(tài)失衡的增長。人口過度集中，會給城鎮(zhèn)交通、醫(yī)療、治安、生態(tài)環(huán)境等帶來極大壓力。

(三)小結(jié)

城鎮(zhèn)規(guī)模過度發(fā)展超出城鎮(zhèn)土地、資源環(huán)境承載能力，將導致資源開發(fā)與利用強度持續(xù)增大，城市的基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障、公共住宅、公共基礎設施等公共品和公共服務的短缺，由此造成不同城市人群享受公共服務差距加大、社會發(fā)展矛盾與沖突加劇。產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模超過了城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)承載力，會導致城市資源過度開發(fā)利用、空氣污染上升、地下水位下降、自然環(huán)境惡化等城市環(huán)境問題，城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要合理確定產(chǎn)業(yè)邊界。城鎮(zhèn)人口規(guī)模超過城鎮(zhèn)人口承載能力，將導致一系列的城市病問題。因此，在城鎮(zhèn)化建設中要著力提升城鎮(zhèn)綜合承載力，在城鎮(zhèn)綜合承載力的基礎上合理確定產(chǎn)業(yè)邊界，才能進一步推進城鎮(zhèn)化進程的科學合理。

三、四川新型城鎮(zhèn)化城市綜合承載力提升的對策建議

(一)綜合承載力提升

城市綜合承載能力的提升是新型城鎮(zhèn)化建設的重要內(nèi)容之一，對于硬性的指標則要在要求范圍內(nèi)合理利用， 對于可提升城市綜合承載能力的指標則要進一步健全和完善。具體措施有以下幾點。

1.健全公共服務體系，完善城鎮(zhèn)空間體系構(gòu)建

公共服務提供能力作為城市綜合實力的重要體系與衡量標準，其體系的健全與完善程度將直接決定著城市綜合勢能的大小，從而影響著城市等級的分類及以其為中心的城市能級的打造。因此，城鎮(zhèn)空間體系構(gòu)建應加強對公共服務體系的完善，不斷提高城市的服務能力與承載能力，提高居民的生活質(zhì)量與生活環(huán)境。

2.建立預警機制

對城市綜合承載力的預警能有效地保證城市土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口規(guī)模在合理的范圍之內(nèi)，能合理地確定土地邊界、產(chǎn)業(yè)配置邊界和人口邊界。其思路是尋找警源、明確警情、分析警兆、確定警限及預報警度。建立預警機制能更好地適應城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展，能夠匹配城鎮(zhèn)動態(tài)發(fā)展，保證新型城鎮(zhèn)化的順利開展。

3.加強區(qū)域中心城市建設，強化輻射與集聚效應

區(qū)域中心城市作為城市群、城市圈的核心與區(qū)域的經(jīng)濟增長極，中心城市的綜合實力與承載能力的大小將直接決定著其輻射范圍的劃定，從而影響著區(qū)域城市空間結(jié)構(gòu)的布局。因此，在新型城鎮(zhèn)化空間體系構(gòu)建時，應重視特大城市的帶動作用，不斷強化與發(fā)揮其對周邊城市與地區(qū)的集聚作用、輻射作用與示范作用。

4.注重小城鎮(zhèn)與村鎮(zhèn)建設，發(fā)揮“神經(jīng)末梢”作用

小城鎮(zhèn)與村鎮(zhèn)作為連接城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的紐帶與橋梁，是城鎮(zhèn)空間體系建設最基層的空間載體，其綜合承載能力將直接決定著區(qū)域中心城市的輻射作用在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)揮，影響著城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌與和諧發(fā)展，制約著農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。各小城鎮(zhèn)應綜合利用自身的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，以打造與形成自身的特色產(chǎn)業(yè)或資源支撐，不斷健全城鎮(zhèn)功能，推動城鎮(zhèn)化建設與新農(nóng)村建設。

(二)城市邊界的界定

確定城鎮(zhèn)設立及相關(guān)功能的標準。綜合考慮城鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)支撐、土地邊界等因素明確城鎮(zhèn)規(guī)模等級，進一步確定各城鎮(zhèn)在所處城鎮(zhèn)群的定位和功能。實現(xiàn)大中小城鎮(zhèn)合理的空間格局與多點多極的城鎮(zhèn)群體系。合理確定各區(qū)域大中小城鎮(zhèn)的職能、性質(zhì)、規(guī)模及開發(fā)邊界，多點多極構(gòu)建布局合理、規(guī)模適度、兼顧資源環(huán)境承載力的四川新型城鎮(zhèn)化空間體系。制定約束性的、量化的指標體系，對不同規(guī)模的城鎮(zhèn)資源利用、環(huán)境保護、基礎設施、公共服務標準做出明確而具體的規(guī)定。具體措施有以下幾點。

第一，在城市空間布局中，合理確定城鎮(zhèn)建設邊界。合理確定城鎮(zhèn)建設邊界的出發(fā)點是要充分考慮自然資源與生態(tài)環(huán)境的保護。通過提取建設邊界的影響因素確定限建保護等級及禁止建設邊界，并對不同的限建保護等級及禁止建設邊界采取不同的保護手段，實現(xiàn)城市邊界的合理保護。

第二，提高城鎮(zhèn)區(qū)域分布的合理性。在對各地區(qū)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)進行規(guī)劃時，應充分考慮區(qū)域分布的平衡性，充分發(fā)揮區(qū)域中心城市集中的地區(qū)對其他周邊城市與區(qū)域的帶動作用，同時有選擇性的重點打造與培育特大城市與大城市，以特色的產(chǎn)業(yè)為城市發(fā)展支撐，推動地區(qū)空間結(jié)構(gòu)的完善與優(yōu)化，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，推動城鎮(zhèn)化建設的進程。

第三，確定城市空間增長邊界，合理利用城市土地。在加快發(fā)展區(qū)域中心城市與加強中小城鎮(zhèn)建設的同時，應充分考慮當前城市承載力與未來城市發(fā)展規(guī)模，合理劃分城市空間增長邊界，合理規(guī)劃城市建設用地與非建設用地，以滿足城市建設與發(fā)展對土地的需求。因此，在城鎮(zhèn)空間體系的構(gòu)建進程中應綜合考慮區(qū)域人口規(guī)模預測、城市生態(tài)承載力評估、城市經(jīng)濟發(fā)展速度和階段規(guī)模預測與城市發(fā)生各種災害的評估等因素，合理確定大中小城市的空間增長邊界，以城市增長邊界作為城市發(fā)展的“剛性”邊界，保護城市發(fā)展區(qū)域的自然生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域中心城市空間增長邊界的合理劃定，將有利于防止城鎮(zhèn)化建設中大城市的無限擴展，優(yōu)化中心城市的發(fā)展格局，同時對城市建設外部的自然生態(tài)環(huán)境具有重要的保護作用，為區(qū)域中心城市的發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境支持。

第四，合理確定產(chǎn)業(yè)配置邊界。產(chǎn)業(yè)邊界的設置需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)自身的特點以及各城鎮(zhèn)的具體情況，綜合考慮各城鎮(zhèn)的自然資源承載力、交通資源承載力、基礎設施承載、人力資源承載力、環(huán)境承載力、市場容量以及產(chǎn)業(yè)鏈之間的關(guān)聯(lián)程度等。

四、結(jié)語

通過對新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵和特征的分析，明確了新型城鎮(zhèn)化道路建設在設計空間體系、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)支撐體系和建設城鎮(zhèn)特色品質(zhì)方面的要求，本文提出在四川新型城鎮(zhèn)化建設過程中，要合理評價城市綜合承載能力以及在城市綜合承載能力的基礎上合理確定城市土地邊界、產(chǎn)業(yè)配置邊界和人口邊界。提升城市綜合承載能力及合理確定三個邊界對四川新型城鎮(zhèn)化建設的順利推進具有重要的作用。

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揭筱紋(1957-)，女，江西南豐人，博士，教授，博士生導師。主要研究方向：戰(zhàn)略管理。

四川省哲學社會科學規(guī)劃重大項目(SC13ZD01)