關于漸進式延遲退休的立法建議

陳 健，陳云俊

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京 100070）

關于漸進式延遲退休的立法建議

陳 健，陳云俊

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京 100070）

我國在人口老齡化和養(yǎng)老金支付面臨危機的大背景下提出要“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”，這符合我國的基本國情。漸進式延遲退休政策帶來的效應是雙面的，利與弊的界限沒有楚河漢界那么分明。在實施該項政策的過程中，如果能有所側(cè)重、循序漸進，制定配套的政策法規(guī)，公平對待各方利益，并做好相應的保障工作，定可以將其向更加光明的方向推進。

漸進式延遲退休；循序漸進；促進就業(yè)

2013年11月15日公布的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）提出“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”，這意味著深化改革將觸及延遲退休這一過去飽受爭議的敏感領域。雖然延遲退休年齡近十年來已經(jīng)被反復談論，但《決定》出臺還是迅速引起了各方的爭議，學界、政界以及蕓蕓眾生紛紛通過各種媒介發(fā)表自己的意見。從目前來看，對披上“漸進式”迷彩服的延遲退休政策持觀望態(tài)度的居多。怎么“漸”、怎么“進”涉及到社會的諸多主體，且影響深遠，自然引起熱議。

本文針對漸進式延遲退休政策本身提出了一些具體的立法建議，至于如何構(gòu)建完善的配套養(yǎng)老保險制度，諸多專家、教授多有論證、高見，本文無需再贅述。

一、男女勞動力應擁有大致相等的工作年限

漸進式延遲退休政策首先應考慮的是如何實現(xiàn)公平延退。筆者認為，最理想的社會工作狀態(tài)是：具有相同能力的男女社會成員擁有均等的機會參與社會活動，享有相同的發(fā)展起點和發(fā)展前景，充分自由競爭，從而根據(jù)各自投入的勞動和資源獲得相應的利益。然而現(xiàn)階段，我國女性平均預期壽命比男性高出4～5歲，而法定退休年齡卻是女性低于男性5-15歲，且根據(jù)《關于高級專家退（離）休有關問題的通知》和《關于縣《（處）級女干部退（離）休年齡問題的通知》的有關規(guī)定，只有處級及以上女干部和高級職稱女專家才享有和男性同齡退休的權(quán)利。從現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定來看，我國男女法定退休年齡差異較大，導致男女勞動力實際工作年限的差異更大?，F(xiàn)階段女性勞動力往往因工作年限過短而遭到用人單位的歧視，喪失職場晉升的機會，制約了女性職場的發(fā)展，是對女性勞動權(quán)和發(fā)展權(quán)的侵犯。若想順利地實施漸進式延遲退休政策，必須先解決公平延退問題。我國須逐步適當提高女性勞動者的法定退休年齡，使女性勞動者與男性勞動者有大致相等的工作年限，兩者的法定退休年齡不應過于懸殊，應改變過去女性勞動力因工作年限過短而遭雇傭企業(yè)歧視的現(xiàn)象，使男女勞動力在職場上應獲得公平的競爭機會。

二、采用法定工作年限和生理年齡相結(jié)合的方式劃定法定退休年齡

每個社會成員的人力資本投資和參加工作的時間點因人而異，如果“一刀切”地延遲法定退休年齡，無疑是不公平的，會直接影響人力資源的使用效率和配置效率，進而影響日后的人力資本投資，往后人力資源的質(zhì)量也會受到不利影響。針對不同社會成員在人力資本投資和進入勞動力市場方面存在的差異性，可以采用法定工作年限（假定38年）和生理年齡相結(jié)合的方式取代目前單一以生理年齡劃定退休年齡的方法。該方法更具科學性，在公平的基礎上能充分利用勞動力資源，實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。除此之外，對于從事特殊工種或喪失工作能力的人員，在遵守法律法規(guī)的前提下可以根據(jù)實際情況允許其提前退休。對于高級技術(shù)人員、高級知識分子和高級管理人員這“三高”人群，應尊重其自身的意愿，允許他們在新劃定的法定退休年齡的基礎上申請再延長其退休年齡。例如教育、科研、醫(yī)療人員等腦力勞動者，延長這三類人力資源可替代系數(shù)低的人群的退休年齡有利于用盡其“才”，造福社會。

三、發(fā)揮新聞媒體的正確輿論導向作用

任何一項改革必然會引起一些既得利益者和不明真相群眾的不滿。因此，一項社會政策能否最大限度地實現(xiàn)其預期目標，在很大程度上取決于新聞媒體的宣傳與引導是否到位。新聞媒體應本著實事求是的態(tài)度致力向社會公眾解讀中國最真實的就業(yè)形勢和養(yǎng)老形勢，而不應盲目呼應社會輿論的不滿以謀求私利、擴大個人的影響力。新聞媒體應在社會輿論中起到積極地傳播知識、傳遞真相的作用，改善其宣傳方式，注重發(fā)揮電腦、手機、公交車窗等移動新媒體平臺對漸進式延遲退休政策的宣傳導向作用，客觀對待漸進式延遲退休政策推行可能帶來的一系列負面影響，不遮蓋、不夸大、不隱瞞，使社會公眾能充分地認識并正確地對待漸進式延遲退休政策，要讓社會公眾理解：漸進式延遲退休是國人平均壽命增長這一客觀事實導致的必然結(jié)果，這里面既無政治陰謀，也無特殊社會組織、企業(yè)利益的驅(qū)動，從長遠來看，符合人民的根本利益。

四、循序漸進地實施延遲退休政策

李紅嵐曾用定量方法構(gòu)建出退休年齡與失業(yè)率的測算表，進而得出過快提高法定退休年齡會導致嚴重失業(yè)、社會動蕩的結(jié)論。[1]延遲退休制度是一項綜合性的社會改革，如果在社會穩(wěn)定發(fā)展的時期，根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同工種和不同性別間的群體差異性循序漸進地適當延長退休年齡，那么漸進式延遲退休政策的實施將會更加順利、更加公平。之所以要循序漸進地推進法定退休年齡的延長，還因為要形成一個合理的社會預期，給社會成員相對充足的時間和空間來合理利用、開發(fā)自身的人力資源，增強個人未來行為的理性，調(diào)整個人對新退休政策的適應性，進而引導個人做出正確選擇。第一，法定退休年齡的延長應分地區(qū)、分行業(yè)、分工種、分性別有步驟地進行調(diào)整，例如根據(jù)我國老齡化程度呈自東向西遞減的趨勢，在選擇延遲法定退休年齡的時間點上，可以考慮先從東部地區(qū)開始，中部稍后，西部最后。第二，政府應通過各種渠道向公眾普及延退的知識，充分聽取、吸納社會公眾的意見，把握好實施新政策的最佳時機，錯開我國的就業(yè)高峰，并輔以完善的社會保障制度。第三，隨著社會的深入發(fā)展，有關部門應對人口結(jié)構(gòu)的變化、人均預期壽命的增加、勞動力市場供求關系的變化、社會保障收支等相關數(shù)據(jù)進入深入研究和科學預測，及時根據(jù)客觀情況調(diào)整法定退休年齡，并將其造成的負面影響最小化。[2]

五、構(gòu)建規(guī)制違規(guī)提前退休的法律機制

實行漸進式延遲退休政策的過程中，可能伴隨著大量職工違規(guī)提前退休的現(xiàn)象。如果在職職工紛紛選擇違規(guī)提前退休會使我國各項產(chǎn)業(yè)損失大量的熟練勞動力，還會加重我國養(yǎng)老保險基金的支出負擔，進而加重企業(yè)和依然在職職工的養(yǎng)老保險繳費負擔；更嚴重的是，過重的養(yǎng)老保險繳費負擔會促使更多的在職職工選擇提前退休，企業(yè)也會減少對勞動力的需求，轉(zhuǎn)而用機器人替代勞動力，甚至采取非法手段以逃避企業(yè)的社保繳費責任，這不僅會減少政府財政收入，而且會降低社會勞動生產(chǎn)率，進而導致國民產(chǎn)出總量的減少。[3]為了漸進式延遲退休政策能取得預期效果，必須嚴格控制現(xiàn)有以及將來可能大量出現(xiàn)的違規(guī)提前退休問題。為了有效規(guī)制違規(guī)提前退休行為,筆者認為，可以從以下幾個方面著手:

（一）嚴防審批過程中的尋租行為

國務院或人力資源與社會保障部應按照 《關于制止和糾正違反國家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關問題的通知》的精神，以行政法規(guī)或部門規(guī)章的形式進一步完善退休審批手續(xù)，嚴格執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定，嚴防審批過程中公務人員的尋租行為。對于違規(guī)辦理提前退休的行政機關及有關公務人員要堅決嚴厲追究其法律責任。在改革的過程中，可以考慮實行“申請人所在單位擔保”的原則，對于職工任何形式的“提前退休”申請,一律先由申請人所在單位支付養(yǎng)老金,待申請人達到法定工作年限或法定退休年齡后，再轉(zhuǎn)由社保機構(gòu)繼續(xù)支付個人養(yǎng)老金。

（二）規(guī)范特殊行業(yè)特殊工種退休年齡規(guī)定

應根據(jù)時代的發(fā)展，結(jié)合特殊行業(yè)的實際工作環(huán)境，修改針對特殊工種的提前退休年齡規(guī)定，并以法律條款形式重新制定特殊工種目錄，使其符合實際情況。企業(yè)應嚴格執(zhí)行本行業(yè)涉及的特殊工種目錄，詳細記錄本企業(yè)從事特殊工種的職工的檔案，準時將本企業(yè)特殊工種人員名單上報當?shù)厝肆Y源與社會保障部門，各級人力資源與社會保障部門要規(guī)范管理和定期核實該檔案。

（三）構(gòu)建相應的激勵、懲罰機制

對于違規(guī)提前退休的職工，應適當減少其每月領取的養(yǎng)老金數(shù)額，以追究其相應的法律責任，而對于按照國家法定退休年齡退休以及延遲退休的職工應給予一定的物質(zhì)獎勵。通過這種利益驅(qū)動機制，激勵職工正常退休或主動延遲退休從而獲利，進而形成全社會遵守漸進式延遲退休政策的良好社會風氣。

（四）要增強提前退休的事前監(jiān)督環(huán)節(jié)，提高提前退休工作的透明度

應采取先職工申請，再單位自審，最后公示的方法，三個環(huán)節(jié)缺一不可，方便社會公眾的監(jiān)督。與此同時，政府應加強養(yǎng)老保險政策和漸進式延遲退休政策的宣傳力度，提高職工的法律意識和全局意識，指引其更好地遵守國家的漸進式延遲退休政策。

只有構(gòu)建完善的法律機制才可以有效規(guī)制 “提前退休”違規(guī)行為，我國的漸進式延遲退休政策才能得以順利實施，進而為我國的國民經(jīng)濟發(fā)展注入一劑長效的活力劑。

六、制定促進老年勞動力就業(yè)的政策

老年勞動力在人脈、經(jīng)驗、心理等方面有著年輕勞動力無法比擬的優(yōu)勢，但在我國當下的勞動力市場，老年勞動力卻處于弱勢地位，他們面臨著就業(yè)時被用人單位提早勸退、再就業(yè)時被招聘單位歧視的困境。為了有效杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生，更大程度吸納老年勞動力就業(yè)，除提高老年勞動力技能水平、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)擴大就業(yè)等措施外，筆者認為，還可以采取以下措施：

（一）嚴格執(zhí)行《勞動法》、《勞動合同法》

在各類企業(yè)中建立勞動合同制度，規(guī)范勞動用工政策，并以強制性規(guī)定的形式禁止企業(yè)在招聘和雇傭過程中有直接或間接歧視老年勞動力的行為，消除老年勞動力在再就業(yè)過程中遇到的阻力，保障老年勞動力享有平等就業(yè)的權(quán)利。

（二）利用減免稅收、行政獎勵、簡化審批等手段促進老年勞動力的就業(yè)

對于雇傭年齡超過法定退休年齡的勞動力的企業(yè)或者通過設立創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)促進老年勞動力大規(guī)模就業(yè)的企業(yè)，政府應通過減免稅收、行政獎勵等手段鼓勵、支持企業(yè)雇傭老年勞動力。老年勞動力自主創(chuàng)業(yè)的，政府應給予審批、稅收、小額擔保貸款等方面的傾斜扶持，鼓勵老年勞動力憑借自身經(jīng)驗和努力自主創(chuàng)業(yè)，以帶動更多老年勞動力就業(yè)。

（三）應充分發(fā)揮社會公益組織在援助老年勞動力就業(yè)中所起的作用

社會公益組織具有專業(yè)性、公益性和廣泛的社會群眾基礎等特性，可以為老年勞動力提供就業(yè)渠道信息，也可以通過開展短期、中期和長期的培訓計劃使老年勞動力獲得最新實用的職業(yè)知識和技能。政府應為社會公益組織開展上述活動提供必要的財政和場所支持。

[1]李紅嵐.延長法定退休年齡可行性分析[M]//勞動和社會保障部社會保險研究所.時機選擇——中國社會保障體系構(gòu)架，北京：中國勞動社會保障出版社，2000：38.

[2]孫玄.關于退休年齡的思考[J].人口與經(jīng)濟，2005，（3）：71.

[3]陽義南.我國職工退休年齡影響因素的實證研究[J].保險研究，2011，（11）：69.

責任編輯：張 艷

D922.1

A

2095－2031（2014）04－0111－03

2014－06－23

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學研究生科技創(chuàng)新項目資助

陳健（1990-），男，江蘇宿遷人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學經(jīng)濟法碩士研究生，從事勞動與社會保障法研究；陳云?。?990－），男，安徽天長人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學經(jīng)濟法碩士研究生，從事經(jīng)濟法、環(huán)境法研究。