公安工作中央事權(quán)與地方事權(quán)的關(guān)系及實(shí)現(xiàn)方式

中國刑法學(xué)研究會副會長 中國人民大學(xué)法學(xué)院 黃京平教授

公安工作中央事權(quán)與地方事權(quán)的關(guān)系及實(shí)現(xiàn)方式

中國刑法學(xué)研究會副會長 中國人民大學(xué)法學(xué)院 黃京平教授

強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的規(guī)范化，是公安機(jī)關(guān)參與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的第一要務(wù)，也是界分公安機(jī)關(guān)中央事權(quán)和地方事權(quán)的關(guān)鍵所在。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，內(nèi)在地要求公安工作中央事權(quán)的規(guī)范化與地方事權(quán)的法治化。

首先，需要明確的是，公安工作除中央事權(quán)之外，是否存在地方事權(quán)？換言之，公安工作的地方事權(quán)是否具有合理、合法存在的依據(jù)？公安工作以中央事權(quán)為主體，并不排斥公安工作的地方事權(quán)。恰當(dāng)?shù)牡胤绞聶?quán)作用空間，會與中央事權(quán)形成良性協(xié)調(diào)、彼此銜接、互為補(bǔ)充的效果，尤其是在治安常態(tài)維護(hù)、違法犯罪預(yù)防、公共安全風(fēng)險防控等領(lǐng)域，最能顯現(xiàn)協(xié)同作用的良好效果。

例如，最近一段時期，以城市公共交通工具為目標(biāo)的嚴(yán)重暴力犯罪活動頻繁發(fā)生，這些暴力恐怖行為和個人極端行為嚴(yán)重危害公共安全。有效遏制此類嚴(yán)重危害公共安全的犯罪，在中央事權(quán)的框架內(nèi)調(diào)配警力、使用警力，部署安防措施，確屬公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的基本職責(zé)，也十分必要，但若實(shí)現(xiàn)覆蓋重點(diǎn)公共交通線路全程的安全防范措施，尤其是達(dá)到將危險物品和危險人員堵截在車外站外的效果，則必須強(qiáng)化公共交通運(yùn)輸企業(yè)的安檢措施、落實(shí)其安防責(zé)任。這種以城市公共交通運(yùn)輸企業(yè)為主體的安全防范制度，顯然超出了公安工作中央事權(quán)的范圍，理應(yīng)歸屬于公安工作的地方事權(quán)。此例說明，從法治的視角觀察，某些特定領(lǐng)域的公安工作，具有中央事權(quán)與地方事權(quán)相互銜接、交互作用的屬性。充分發(fā)揮公安工作中央事權(quán)與地方事權(quán)的協(xié)同作用，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不可忽略的重要環(huán)節(jié)。

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，公安工作的地方事權(quán)必須以法治化、規(guī)范化的方式予以規(guī)制，而不能允許其以自發(fā)秩序的方式存在，或者以地方黨委、政府基于地方利益隨意用警、違法用警的方式存在。否則，便與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宗旨相背離。主張以公安管理體制作為劃分中央事權(quán)與地方事權(quán)的基本依據(jù)的觀點(diǎn)，顯然偏離法治軌道，將本應(yīng)依法歸屬中央事權(quán)的內(nèi)容，錯誤解讀為地方事權(quán)的范疇，甚至將公安機(jī)關(guān)依職責(zé)統(tǒng)一執(zhí)行國家法律的警務(wù)活動，視為“事關(guān)地方社會穩(wěn)定”的地方事權(quán)。 極易導(dǎo)致或增強(qiáng)地方公安工作的非法治化、非規(guī)范化。筆者以為，現(xiàn)階段我國公安工作的地方事權(quán)，應(yīng)以治安常態(tài)維護(hù)、違法犯罪預(yù)防、公共安全風(fēng)險防控等事項(xiàng)為主要領(lǐng)域，其相應(yīng)的法律、法規(guī)依據(jù)主要有全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》，國務(wù)院《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》等。盡管既有的關(guān)于公安工作地方事權(quán)的法律規(guī)范相對原則、過于粗疏，但卻為進(jìn)一步深化公安體制、制度改革，明確公安工作中央事權(quán)與地方事權(quán)的關(guān)系，提供了基本框架依據(jù)，也為根據(jù)《立法法》的規(guī)定以地方性法規(guī)規(guī)制公安工作地方事權(quán)，明確了上位法依據(jù)。

其次，應(yīng)當(dāng)明確中央事權(quán)與地方事權(quán)實(shí)現(xiàn)方式、實(shí)現(xiàn)途徑的區(qū)別。我國是單一制國家，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)從根本上說屬于中央事權(quán)，只能以統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)法程序、嚴(yán)格執(zhí)法紀(jì)律等方式實(shí)現(xiàn)。而對于屬于地方事權(quán)的公安工作，只能以公安部或者相應(yīng)機(jī)構(gòu)的政策指引以及地方立法的方式現(xiàn)實(shí)，允許因地制宜地采取相應(yīng)工作措施。

近年來，公安部推進(jìn)的各級公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作，已經(jīng)取得了矚目的成就，為繼續(xù)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作奠定了必要的基礎(chǔ)。例如，《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》、《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》、《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程》、《公安機(jī)關(guān)涉案財物管理若干規(guī)定》等，就是確保公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的基本操作準(zhǔn)則，是統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)法程序、嚴(yán)格執(zhí)法紀(jì)律的必要手段。

事實(shí)上，公安部作為主管全國公安工作的職能部門，在有關(guān)工作部署中已經(jīng)注意依據(jù)中央事權(quán)與地方事權(quán)的劃分，以不同方式協(xié)調(diào)屬于中央事權(quán)的公安工作與屬于地方事權(quán)的公安工作的關(guān)系。例如，近期，在部署進(jìn)一步加強(qiáng)地鐵公交安全保衛(wèi)工作中，公安部除要求各級公安機(jī)關(guān)依職權(quán)采取相應(yīng)防控措施（如“四位一體”防控模式）外，公安部還特別要求，各級公安機(jī)關(guān)要在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，會同交通運(yùn)輸部門督促地鐵公交運(yùn)營單位進(jìn)一步強(qiáng)化安檢措施、落實(shí)安防責(zé)任；要積極提請黨委政府加大投入，在每列地鐵列車、每輛公交車上配備安全員，配備必要的防護(hù)、防暴設(shè)施和器材，推廣安裝安防新技術(shù)、新產(chǎn)品，組織開展培訓(xùn)演練，提高識別違禁物品、發(fā)現(xiàn)報告可疑情況、組織應(yīng)急逃生等基本技能。筆者以為，這種在城市公共交通運(yùn)輸領(lǐng)域，為防控公共安全風(fēng)險，建議構(gòu)建地方性防控機(jī)制、采取地方性防控措施的方式，已經(jīng)具有對公安工作的地方事權(quán)予以政策指引的功能。進(jìn)而需要討論并予以完善的重點(diǎn)在于，以政策指引方式指導(dǎo)、協(xié)調(diào)公安工作地方事權(quán)，雖然無疑屬于恰當(dāng)?shù)姆绞?，但政策指引畢竟過于籠統(tǒng)、細(xì)化不足，又因政策效力相對有限、運(yùn)行空間極富彈性，政策實(shí)施效果也就難獲保障。由此決定，政策指引不是協(xié)調(diào)公安工作中央事權(quán)與地方事權(quán)關(guān)系的唯一手段。政策指引與地方立法結(jié)合使用，是公安工作地方事權(quán)的法治化實(shí)現(xiàn)方式。政策指引與地方立法結(jié)合使用，就是要區(qū)分所面臨解決的問題的基本性質(zhì)、輕重緩急，既要注重政策指引相對獨(dú)立的功能，又不能一概依賴或者過度倚重政策指引，根據(jù)具體需要，采取政策指引與地方立法分別使用，或者政策指引與地方立法并行使用，或者政策指引與地方立法銜接使用；既要注重政策指引的國家法律法規(guī)依據(jù)，又要注意地方性法規(guī)與政策指引的銜接，從而形成國家法律法規(guī)與政策指引、地方性法規(guī)的良好對接狀態(tài)，確保政策指引是符合國家法律法規(guī)的工作指導(dǎo)方式。其中，將政策指引轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)，無疑是公安工作地方事權(quán)法治化的最佳路徑。筆者以為，對于涉及公共安全的防控措施等事項(xiàng)，公安部應(yīng)當(dāng)在政策指引盡可能細(xì)化的同時，以提出地方性法規(guī)制定范本的方式，積極推進(jìn)相關(guān)地方性法規(guī)的制定與施行，創(chuàng)新公安工作地方事權(quán)實(shí)現(xiàn)方式、保障機(jī)制的制度化、規(guī)范化。