新形勢(shì)下化解農(nóng)村征地矛盾問(wèn)題的思考

謝海兵

（如皋海事局，江蘇如皋226502）

新形勢(shì)下化解農(nóng)村征地矛盾問(wèn)題的思考

謝海兵

（如皋海事局，江蘇如皋226502）

文章深入分析了當(dāng)前農(nóng)村征地矛盾產(chǎn)生的主要原因，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償方式單一，知情權(quán)、參與權(quán)缺失等；針對(duì)征地的突出矛盾，文章提出了化解農(nóng)村征地矛盾的合理建議。

農(nóng)村征地；矛盾；問(wèn)題；建議

十八屆三中全會(huì)報(bào)告針對(duì)當(dāng)前的土地征收工作提出“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快。城鎮(zhèn)的無(wú)序擴(kuò)張和粗獷的各類(lèi)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)導(dǎo)致大量的農(nóng)村集體土地（含農(nóng)用地、未利用地和集體建設(shè)用地）被征收為國(guó)有建設(shè)用地。由于中國(guó)現(xiàn)行的土地制度、土地征收制度還有待進(jìn)一步完善，征收農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償分配不合理、征收補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償政策不夠合理，使得農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的眼前利益和長(zhǎng)期利益遭到侵害，產(chǎn)生了一系列因征地帶來(lái)的不和諧事件。近年來(lái)，因征收土地引起的社會(huì)矛盾日益突出。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，全國(guó)40%以上的群眾上訪事件由于土地問(wèn)題引發(fā)，其中因征用農(nóng)民土地而引起的上訪、群體性事件更是高達(dá)60%以上，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的社會(huì)矛盾在400萬(wàn)件左右。大量的土地征收引發(fā)的不和諧事件嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

一、當(dāng)前征地矛盾產(chǎn)生的主要原因

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)……土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。根據(jù)目前實(shí)際情況（以江蘇省如皋市為例）每畝地補(bǔ)償費(fèi)一般在5至6萬(wàn)元（按人均1畝地計(jì)算，含失地農(nóng)民基本生活保障進(jìn)保統(tǒng)籌，不含青苗補(bǔ)償費(fèi)及住宅等地上附著物補(bǔ)償），只占征地報(bào)批成本的50%左右（土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)及上繳國(guó)土部門(mén)的各項(xiàng)規(guī)費(fèi)和國(guó)家稅費(fèi)等，不含住宅拆遷等地上附著物補(bǔ)償成本）。如果和動(dòng)輒數(shù)百萬(wàn)/畝出讓金的商業(yè)居住用地相比，征地補(bǔ)償更是微乎其微。

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織的利益未能得到保障

目前，在實(shí)際操作中對(duì)征收農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償方式單一，只對(duì)現(xiàn)有人口采取一次性貨幣補(bǔ)償或辦理失地農(nóng)民基本生活保障。土地的所有權(quán)即由原集體所有變?yōu)槿袼校磭?guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使），而國(guó)有土地（即全民所有）出讓的是70年的使用權(quán)。如某集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地被征收后，作為原土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織僅得了土地補(bǔ)償費(fèi)的極少一部分（不高于土地補(bǔ)償費(fèi)的30%），而國(guó)家征收土地后，土地出讓使用權(quán)為70年，70年后土地仍歸國(guó)家，70年后的土地收益原集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有任何收獲。

（三）補(bǔ)償政策未能兼顧各方利益

土地補(bǔ)償目前大部分地區(qū)采取的失地農(nóng)民基本生活保障。以江蘇省為例，被征地農(nóng)民基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)劃分為四個(gè)年齡段，即第一年齡段為16周歲以下；第二年齡段為女性16周歲以上至45周歲，男性16周歲以上至50周歲；第三年齡段為女性45周歲以上至55周歲，男性50周歲以上至60周歲；第四年齡段為女性55周歲以上，男性60周歲以上。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為第一年齡段一次性領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)；第二年齡段人員發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)2年，另增2年過(guò)渡期，按50%的生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放；第三年齡段人員按月發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)，上述三個(gè)年齡段人員到達(dá)退休年齡，按月領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)；第四年齡段人員生活補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每月農(nóng)村最低生活保障的1.1倍。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民被征地后，一是處于一二年齡段人員僅有一次性補(bǔ)助或三年的過(guò)渡生活補(bǔ)助費(fèi)，到達(dá)退休年齡期間幾十年沒(méi)有生活補(bǔ)助，失地后生活難以保障；二是集體所有土地被征收后，涉及本集體經(jīng)濟(jì)組織新遷進(jìn)和新生人員不可能再依靠土地生活；三是按當(dāng)前的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員是按戶(hù)籍認(rèn)定的，而部分特殊時(shí)期就地農(nóng)轉(zhuǎn)非仍擁有承包地并履行了集體經(jīng)濟(jì)組織成員義務(wù)的農(nóng)戶(hù)不得作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定。

（四）補(bǔ)償方式單一

單一的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償使失地農(nóng)民的長(zhǎng)久利益難以得到保障。尤其在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，不超過(guò)前3年平均年產(chǎn)值的30倍土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償根本不能保障群眾的生活水平不降低，失地后的農(nóng)民（尤其達(dá)到法定退休后無(wú)其他固定收入的農(nóng)民）生活成本的增加等未予以考慮。而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)程度更高，種地的收入是其生活的唯一來(lái)源。因當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，失地農(nóng)民在本地就業(yè)無(wú)門(mén)，外出打工又沒(méi)有渠道和技能。一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償只能是坐吃山空，長(zhǎng)久利益難以保障。

（五）知情權(quán)、參與權(quán)的缺失

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十八條征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。而在實(shí)際操作過(guò)程中，往往只注重征地所直接涉及農(nóng)戶(hù)（涉及土地的承包戶(hù)）的意見(jiàn)，而忽視集體經(jīng)濟(jì)組織（涉及土地的所有者）的意見(jiàn)(忽視了未直接涉及征地的其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意見(jiàn))。常常是幾個(gè)人就代表了集體經(jīng)濟(jì)組織，而廣大集體經(jīng)濟(jì)組織成員就被代表了。

二、化解當(dāng)前征地矛盾的幾點(diǎn)建議

（一）大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

（1）建立與目前土地出讓制度相匹配的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建議修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”的規(guī)定。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的不斷進(jìn)步，土地的年產(chǎn)值也將會(huì)大幅度提升，僅界定為前三年的平均產(chǎn)值有失公允。建議按照當(dāng)?shù)厍?年耕地的最高產(chǎn)值予以界定。同時(shí)，取消6到10倍的限定?？紤]到與目前國(guó)有土地出讓年限（以居住用地70年）相銜接，界定為70倍。同時(shí)考慮70年土地使用權(quán)到期后的土地收益與原集體經(jīng)濟(jì)組織的二次分配。

（2）建立與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相匹配的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建議修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”的規(guī)定。建立與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相匹配的安置補(bǔ)償政策。對(duì)失地農(nóng)民按當(dāng)?shù)刈畹屠U費(fèi)年限（一般為15年）、當(dāng)年繳費(fèi)基數(shù)予以一次性進(jìn)入社會(huì)保障，確保失地農(nóng)民（尤其是達(dá)到法定退休年齡的失地農(nóng)民）生活水平不降低，而不是以當(dāng)前低標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村最低生活保障的1.1倍的生活補(bǔ)助（以江蘇省失地農(nóng)民基本生活保障中達(dá)到法定退休的農(nóng)戶(hù)為例）。

（3）合理補(bǔ)償青苗費(fèi)和地上附著物。青苗補(bǔ)償目前沒(méi)有太多爭(zhēng)議，主要是地上附著物及農(nóng)民購(gòu)置的大型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)償。主要涉及到一些設(shè)施農(nóng)業(yè)的地上附著物（如大蓬設(shè)施）及規(guī)模種植戶(hù)購(gòu)置的大型農(nóng)機(jī)具，在失地后處置困難，建議給予適當(dāng)補(bǔ)償?？烧{(diào)整為“補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)為農(nóng)服務(wù)的大型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)償”。雖然相關(guān)內(nèi)容目前沒(méi)有相關(guān)的補(bǔ)償規(guī)定，但在制定政策時(shí)多從農(nóng)民的角度考慮，多考慮他們的實(shí)際困難。

（二）合理分配征地補(bǔ)償

對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的分配各地做法不一。安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)全額分配給被征收土地的承包戶(hù)及附著物的實(shí)際所有人沒(méi)有爭(zhēng)議。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條第2款規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。而對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)的做法存在較大差異，一般是不低于70%補(bǔ)償給被征地農(nóng)戶(hù)（即土地的承包人），而集體經(jīng)濟(jì)組織（土地所有者）僅得到低于30%的土地補(bǔ)償。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其它未用地農(nóng)戶(hù)的利益被漠視了。土地所有權(quán)者是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在集體土地被征收、失去土地所有權(quán)后，得到的卻是土地補(bǔ)償費(fèi)中很小的一部分。由于承包戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)期限是有限年限（30年承包經(jīng)營(yíng)年限減去已經(jīng)承包經(jīng)營(yíng)年限）。實(shí)踐中，卻形成了所有者收益遠(yuǎn)低于承包者收益的不合理現(xiàn)象或所有權(quán)小于有限年限的收益權(quán)的現(xiàn)象。

（1）建議明確土地補(bǔ)償費(fèi)的分配調(diào)整為給予被征地農(nóng)民（承包戶(hù)）剩余承包年限（30年承包經(jīng)營(yíng)年限減去已經(jīng)承包經(jīng)營(yíng)年限）按比例給予土地補(bǔ)償。而不是籠統(tǒng)的給予補(bǔ)償（需和建議大幅度提高土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)相結(jié)合）。

（2）對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的土地補(bǔ)償費(fèi)的使用要在透明、公開(kāi)的前提下，積極探索保值增值的新路徑，確保廣大集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益最大化。要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)充分考慮今后新進(jìn)、新出生集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益，切忌將土地補(bǔ)償金簡(jiǎn)單的一分了之。一是要加強(qiáng)監(jiān)督、確保資金安全。建立一系列監(jiān)督制度，確保資金的集體所有，使用透明公開(kāi)，而不是為少數(shù)人所掌控；二是要積極探索保值增值的新路徑。目前，較為成功的做法有：推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革，讓農(nóng)民從股金中分紅。城郊結(jié)合部村、城中村購(gòu)置不動(dòng)產(chǎn)（如店面房等），既保證了資產(chǎn)增值，收益的租金又可用于解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利。工業(yè)區(qū)的村，可以積極探索利用好十八屆三中全會(huì)精神，盤(pán)活集體建設(shè)用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房等模式來(lái)實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，同時(shí)又可以解決本地勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題。

（3）合理確定參與分配的人員。對(duì)在特定歷史條件下個(gè)人出資轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口的農(nóng)戶(hù)，不能簡(jiǎn)單的按戶(hù)籍認(rèn)定為非參與分配及補(bǔ)助對(duì)象，要按其是否履行了集體經(jīng)濟(jì)組織成員義務(wù)、是否實(shí)際擁有承包地、是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活來(lái)確定。對(duì)符合上述條件的農(nóng)戶(hù)在其土地被征收時(shí)應(yīng)按集體經(jīng)濟(jì)組織成員予以認(rèn)定。

（三）擴(kuò)大知情權(quán)、參與權(quán)

（1）嚴(yán)格執(zhí)行土地征用“兩公告一登記”的工作程序，即土地征用公告、征地補(bǔ)償方案公告和征地補(bǔ)償?shù)怯?，?duì)征收承包地的農(nóng)戶(hù)，必須規(guī)范程序全部到戶(hù)簽字確認(rèn)，尊重農(nóng)民的意愿。同時(shí)，確保集體經(jīng)濟(jì)組織其他未征地農(nóng)戶(hù)的知情權(quán)。而不是現(xiàn)在部分地區(qū)簡(jiǎn)單的公告上墻，照片一拍就撕掉；幾個(gè)干部就代替了廣大集體經(jīng)濟(jì)組織成員的欺上瞞下的做法。

（2）對(duì)涉及征地農(nóng)戶(hù)不愿放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，可給予群眾選擇權(quán)，探索土地置換的方式。放棄土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)與集體未發(fā)包土地或其他未涉及征地、不愿繼續(xù)耕種農(nóng)戶(hù)的等面積土地置換，相應(yīng)補(bǔ)償給予土地置換讓出方。同時(shí)，按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定予以調(diào)整承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（第二十七條“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶(hù)之間承包的耕和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門(mén)批準(zhǔn)”）。

（四）多渠道加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的生活保障

目前，單一的貨幣補(bǔ)償情況下，有些地方簡(jiǎn)單操作將征地補(bǔ)償資金一分了之，沒(méi)有充分重視解決失地農(nóng)民的就業(yè)等長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題，一些未到法定退休年齡的農(nóng)民將征地補(bǔ)償資金用完后生活又陷入了困境。所以，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)、提供工作崗位就尤其重要了。目前比較成功的做法有，天津市東麗區(qū)與天津港保稅區(qū)空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管委會(huì)就被征地農(nóng)民就業(yè)簽訂合作協(xié)議，雙方共同對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，空港經(jīng)濟(jì)區(qū)在今后5年內(nèi)每年向失地農(nóng)民提供崗位2000個(gè)以上①參見(jiàn)“天津模式”：化解征地拆遷矛盾解決農(nóng)民后顧之憂(yōu)。。確保了農(nóng)民失地后迅速向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)型、向市民轉(zhuǎn)型，有效的保障了失地農(nóng)民的長(zhǎng)久利益。

土地征收過(guò)程中引發(fā)的諸多社會(huì)矛盾原因，既有中國(guó)歷史造成的土地制度上的不完善，也有執(zhí)行層面的工作確失、現(xiàn)實(shí)利益各方的利益驅(qū)使，這是現(xiàn)階段不可回避的矛盾。只有首先從制度層面進(jìn)一步完善，合理分配各方利益，才能確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定。

F321.1

A

2095-4263（2014）03-0039-03

2014-02-10