從轉(zhuǎn)變政府職能角度淺議中國船員的適任管理

王統(tǒng)廣

（連云港海事局，江蘇連云港222042）

從轉(zhuǎn)變政府職能角度淺議中國船員的適任管理

王統(tǒng)廣

（連云港海事局，江蘇連云港222042）

近年來，國際國內(nèi)船舶發(fā)展對船員的適任性提出了更高的要求。但目前船員適任管理存在傳統(tǒng)的管理理念和方式明顯滯后、監(jiān)管過程中“重物輕人”、良性的船員市場運(yùn)作機(jī)制尚未完全建立、航運(yùn)發(fā)展與船員自身發(fā)展沒有做到和諧統(tǒng)一等問題。為此，要從改變傳統(tǒng)管理理念和方式、堅(jiān)持以船員為本、簡政放權(quán)、營造體面勞動(dòng)環(huán)境、加強(qiáng)信息化建設(shè)等方面采取措施。

政府職能；船員；適任管理

水路運(yùn)輸具有載重量大、成本低、投資省的優(yōu)勢，適于擔(dān)負(fù)大宗、低值、笨重和各種散裝貨物的中長距離運(yùn)輸。特別是海運(yùn)，更適于承擔(dān)各種外貿(mào)貨物的進(jìn)出口運(yùn)輸。船員是水上運(yùn)輸?shù)淖罱K實(shí)現(xiàn)者，是航運(yùn)業(yè)健康發(fā)展和水上交通安全的關(guān)鍵要素。以船員作為船舶直接管理者和骨干的航運(yùn)業(yè)，擔(dān)負(fù)著中國45.8%的貨物周轉(zhuǎn)量和93%的對外貿(mào)易運(yùn)輸任務(wù)，為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和擴(kuò)大對外開放做出了巨大貢獻(xiàn)。隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，船員用工制度發(fā)生了根本變化，越來越多的船員從公司走向市場，從“公司人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，成為個(gè)體船員。船員自由度提高和新的船舶管理模式的形成給現(xiàn)代航運(yùn)帶來了很大便利，但也誘發(fā)了船員適任性弱化，以及主管機(jī)關(guān)對船員適任管理越位、錯(cuò)位和缺位的問題。如何正確認(rèn)識(shí)船員市場發(fā)展態(tài)勢和面臨的形勢，如何發(fā)揮船員在整個(gè)航運(yùn)業(yè)發(fā)展中扮演的核心作用，如何處理好政府與市場關(guān)系，實(shí)現(xiàn)管理職能轉(zhuǎn)變，提升船員的適任能力，是當(dāng)前應(yīng)該認(rèn)真思考和應(yīng)對的問題。本文旨在通過闡述航運(yùn)發(fā)展對船員適任性的要求，分析船員適任管理存在的問題及原因，并從轉(zhuǎn)變政府職能的角度，提出加強(qiáng)和改進(jìn)船員適任管理的建議措施。

一、航運(yùn)發(fā)展對船員適任性的要求

近年來，國際國內(nèi)船舶發(fā)展的大型化、高速化、現(xiàn)代化以及船舶設(shè)計(jì)方法和制造技術(shù)的不斷進(jìn)步和創(chuàng)新，對船員的適任性提出了更高的要求。船員職業(yè)的艱苦性、風(fēng)險(xiǎn)性、流動(dòng)性、技術(shù)性和涉外性（國際航行船舶船員）特征決定了船員的適任不再是一個(gè)單純指標(biāo)，而是一個(gè)綜合性指標(biāo)，它包括技術(shù)的、生理的、心理的、文化的和道德的因素。僅就與航運(yùn)發(fā)展和船舶安全密切相關(guān)而言，船員適任性要求主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

（一）技術(shù)業(yè)務(wù)素質(zhì)

它集中體現(xiàn)著船員職業(yè)的技術(shù)性特征，包括船舶航行、作業(yè)、停泊等操作要求，以及貨物操作與積載、人員管理、設(shè)備維護(hù)與修理等技術(shù)管理要求，還包括船員水上工作經(jīng)歷、任職資格和任職表現(xiàn)要求，是政府主管部門應(yīng)制定市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并著力加強(qiáng)監(jiān)管的重要指標(biāo)。

（二）身體素質(zhì)

它主要體現(xiàn)著船員職業(yè)艱苦性特征，是從事船員職業(yè)的內(nèi)在要求。包括身高、血壓、血液、視力、聽力等生理機(jī)能以及耐受能力、職業(yè)禁忌、既往病史等要求，是政府主管部門應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的職業(yè)適任性指標(biāo)。

（三）心理素質(zhì)

它側(cè)重體現(xiàn)著船員職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性特征。船員工作環(huán)境惡劣，活動(dòng)范圍狹小，與外界接觸少，生活環(huán)境比較枯燥、單一。這些均對船員的心理承受能力、心理調(diào)適能力、人際關(guān)系的處理提出了更高要求，是全社會(huì)應(yīng)該共同關(guān)注的問題。

（四）安全責(zé)任意識(shí)

它重點(diǎn)體現(xiàn)著船員職業(yè)流動(dòng)性特征。船員從“公司人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，流動(dòng)性增強(qiáng)，商品屬性增大，社會(huì)屬性減少，直接導(dǎo)致船員安全意識(shí)的下降和責(zé)任意識(shí)的缺失，是政府主管部門與航運(yùn)企業(yè)應(yīng)該共同應(yīng)對的問題。

（五）職業(yè)操守

職業(yè)操守既是對船員在職業(yè)活動(dòng)中的行為要求，也是對社會(huì)所應(yīng)承擔(dān)的道德、責(zé)任和義務(wù)。職業(yè)操守不單是道德問題，還涉及社會(huì)公共系統(tǒng)的治理問題。包括對船員社會(huì)責(zé)任、遵紀(jì)守法、誠信意識(shí)的要求，是一個(gè)教育、引導(dǎo)和自我修養(yǎng)相統(tǒng)一的綜合指標(biāo)。

這五項(xiàng)指標(biāo)相互交織和滲透，在一定或特定條件和環(huán)境下，決定或影響著船員的適任能力和水平。

二、船員適任管理存在的主要問題及原因

航運(yùn)發(fā)展對船員適任性要求，就是政府主管部門應(yīng)該注重加強(qiáng)與改進(jìn)管理的方向。中國是國際海事組織A類理事國，是第一批全面有效履行STCW公約“白名單”國家。近30年來，交通運(yùn)輸部海事局代表國家認(rèn)真履行STCW公約，在船員立法、執(zhí)法和船員隊(duì)伍建設(shè)方面均取得了卓有成效的成績。特別是2007年實(shí)施《船員條例》和2010年變革以“船員管理系統(tǒng)”為頂層設(shè)計(jì)的管理模式以來，順應(yīng)航運(yùn)市場發(fā)展，加快船員市場化、國際化的步伐，船員隊(duì)伍得到了空前大發(fā)展。中國船員隊(duì)伍當(dāng)前已達(dá)到165萬，其中內(nèi)河船員100萬，海船船員65萬，成為名符其實(shí)的航運(yùn)大國、船員大國。但是，隨著形勢的發(fā)展，船員再也不是過去的船員了。相對于這種變化和轉(zhuǎn)變政府職能的要求，目前船員適任管理顯得有些乏力和不足，主要體現(xiàn)在：

（一）傳統(tǒng)的管理理念和方式明顯滯后航運(yùn)業(yè)發(fā)展新形勢要求

長期以來，船員適任管理基本上采取了以考試發(fā)證為主體內(nèi)容、源頭控制為主要形態(tài)、由船員管理部門主導(dǎo)的單一管理模式。這一模式的基本特征是船員管理部門自我循環(huán)、自我封閉、自成體系。船員管理部門與海事其他職能部門之間業(yè)務(wù)交叉少，難以很好地從全局角度評價(jià)船員適任的能力和水平。船員管理部門與現(xiàn)場監(jiān)管的關(guān)聯(lián)度不高，無法處在航運(yùn)發(fā)展的視角去客觀地審視船員適任管理的效能，結(jié)果是海事管理的整體效力得不到有效發(fā)揮，制約著船員市場的健康發(fā)展。加之思想僵化，理念守舊，管理理念跟不上形勢發(fā)展，管理措施滯后于管理手段的進(jìn)步。比如，出臺(tái)相關(guān)政策有時(shí)還停留在傳統(tǒng)管理模式的水平，有時(shí)一味地強(qiáng)調(diào)履行STCW公約而脫離國情，忽視市場規(guī)律，導(dǎo)致執(zhí)法的針對性不強(qiáng)、操作性不強(qiáng)，船員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)矛盾突出，阻礙著船員隊(duì)伍的發(fā)展。

（二）現(xiàn)場監(jiān)管過程中“重物輕人”現(xiàn)象還相當(dāng)突出

受傳統(tǒng)做法的影響，對于在船舶簽證、安全檢查、現(xiàn)場巡視過程中發(fā)現(xiàn)的安全問題、設(shè)備缺陷，一直重在對船舶（公司）的處罰，忽視對船員的責(zé)任追究。對船員本身違反水上或市場管理秩序的行為，即使進(jìn)行了處罰，也缺少對責(zé)任船員不良任職的記錄。有些地方特別是內(nèi)河船員管理中，以罰代管的現(xiàn)象還相當(dāng)突出，致使現(xiàn)場暴露出的問題，不能及時(shí)有效地反饋給考試、發(fā)證的源頭管理，現(xiàn)場管理與源頭管理不相銜接，船員履職活動(dòng)得不到真實(shí)反映。因而，因船員履職不充分、安全責(zé)任意識(shí)下降、實(shí)際操作與應(yīng)急處置能力不強(qiáng)、職業(yè)操守滑坡等因素所導(dǎo)致的水上交通險(xiǎn)情或事故，對責(zé)任船員僅作責(zé)任的認(rèn)定和追究，未對責(zé)任船員的適任能力進(jìn)行專業(yè)性評估與處置以及不良任職的記錄與跟蹤。存在“重物輕人”的根源是，對船員在促進(jìn)水上交通運(yùn)輸發(fā)展、保障水上交通安全中的核心作用的認(rèn)識(shí)上，還沒能達(dá)成廣泛的認(rèn)知認(rèn)同。

（三）良性的船員市場運(yùn)作機(jī)制尚未完全建立

長期堅(jiān)持和奉行的傳統(tǒng)管理模式，割裂了考場與市場的內(nèi)在聯(lián)系。航運(yùn)業(yè)發(fā)展需要什么樣執(zhí)業(yè)資格和標(biāo)準(zhǔn)的船員，取得執(zhí)業(yè)資格證書應(yīng)該考什么、怎么考，這種互動(dòng)聯(lián)系的機(jī)制尚未有效地建立。單純注重“考場”、忽視“現(xiàn)場”、摒棄“市場”的管理模式，必然導(dǎo)致管理的盲目性，制約著船員綜合適任素質(zhì)的提升，也阻礙著船員市場化的進(jìn)程，衍生出諸多市場問題?！澳芨傻牟荒芸肌薄ⅰ澳芸嫉牟荒芨伞?、“持證的不能干”、“能干的拿不到證”等船員實(shí)際適任能力與持證水平不符的問題依然存在。假身份、假證書、假資歷、假體檢問題，出租出借船員證書問題，企業(yè)惡性競爭問題，船員無序流動(dòng)和“拎包就走”問題還甚囂塵上，屢禁不止，成為頑疾，擾亂了船員市場秩序。近年來，雖然在船員培訓(xùn)許可、船員服務(wù)許可、構(gòu)建海上勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制等方面做了大量的工作，但由于監(jiān)管能力和手段的不到位，部分企業(yè)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)誠信理念缺失，只注重船員的商品屬性而忽視和拋棄其社會(huì)屬性，放棄對船員教育和培養(yǎng)的責(zé)任。少數(shù)船員為追逐眼前利益，放松了職業(yè)操守。這些均為建立健全良性的船員市場機(jī)制設(shè)置了重重障礙，提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（四）職能轉(zhuǎn)變的要求沒有得到有效落實(shí)

近年來，要求轉(zhuǎn)變政府職能的呼聲不絕于耳，但收效不夠明顯。其根本原因就是沒有很好地研究船員市場運(yùn)作規(guī)律，沒有很好地區(qū)分哪些問題是政府主管部門應(yīng)該管住管好的，哪些應(yīng)該交給市場，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。也沒有對全面履職能力和情況進(jìn)行科學(xué)的評價(jià)，職能越位、錯(cuò)位和缺位問題依然存在。比如，船員適任培訓(xùn)中“逢考必培”的要求是“適宜”的還是“過度”的？考試前須完成的要求與《行政許可法》、《船員條例》是否一致？通過一定比例教學(xué)技巧培訓(xùn)的師資才予以認(rèn)可的規(guī)定是否存在越位和錯(cuò)位問題？認(rèn)可的醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的健康證明與衛(wèi)生檢疫部門出具的健康證是一個(gè)怎樣的關(guān)系？有無整合的可能和必要？這些問題需要在轉(zhuǎn)變職能過程中加以思考和解決。

（五）航運(yùn)發(fā)展與船員自身發(fā)展沒有做到和諧統(tǒng)一

這些年來，航運(yùn)得到了大發(fā)展。相反，船員職業(yè)不體面的社會(huì)認(rèn)知卻越來越趨同。船員得不到社會(huì)應(yīng)有的關(guān)愛，社會(huì)地位下降，職業(yè)自尊心不強(qiáng)，主人翁意識(shí)弱化，心理承受力在增加。由于缺少實(shí)質(zhì)性、可操作的促進(jìn)船員發(fā)展和職業(yè)保障的政策和措施，諸如休息、帶薪休假、社會(huì)保障、減免個(gè)人所得稅等合理訴求得不到實(shí)質(zhì)性推進(jìn)和有效落實(shí)。船員的社會(huì)地位與其為航運(yùn)業(yè)作出的突出貢獻(xiàn)極不相稱，影響著船員隊(duì)伍的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。近幾年，雖然交通運(yùn)輸部提出了“三保一維”（維護(hù)船員合法權(quán)益）的新目標(biāo)，《2006海事勞工公約》規(guī)定了保障海員體面就業(yè)的權(quán)利，2010年IMO外交大會(huì)確立了每年的6月25日為海員日，但要得到全社會(huì)的認(rèn)知，真正實(shí)現(xiàn)船員體面勞動(dòng)，讓船員均能分享航運(yùn)發(fā)展帶來的紅利，做到航運(yùn)發(fā)展與船員自身發(fā)展的和諧統(tǒng)一還任重道遠(yuǎn)。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)船員適任管理的建議措施

變革船員管理不僅是一個(gè)理念問題，更是一個(gè)認(rèn)識(shí)和實(shí)踐問題。不僅是一個(gè)轉(zhuǎn)變職能問題，也是一個(gè)如何轉(zhuǎn)變，向何處轉(zhuǎn)變的根本性問題。對此，交通運(yùn)輸部海事局提出了“用開放的、發(fā)展的、創(chuàng)新的、系統(tǒng)的、聯(lián)系的思維謀劃船員管理工作”的要求，這是對船員管理工作的戰(zhàn)略性部署。為達(dá)此目標(biāo)，提出以下建議措施：

（一）改變傳統(tǒng)管理理念和方式，實(shí)現(xiàn)效能整合

在大部門制改革和海事被賦予新的管理職能的背景下，改變傳統(tǒng)管理理念和方式，打破以考試發(fā)證為主導(dǎo)和“重管物輕管人”的封閉、保守的傳統(tǒng)管理思想和理念的束縛，主動(dòng)探尋一種新的管理模式，解放和發(fā)展船員生產(chǎn)力，適應(yīng)航運(yùn)業(yè)發(fā)展，已是當(dāng)務(wù)之急。實(shí)現(xiàn)這一改變，需要抓住船員執(zhí)業(yè)資格許可、船員履職活動(dòng)監(jiān)督檢查和船員市場宏觀管理“三駕馬車”的韁繩，做好“考場”、“現(xiàn)場”和“市場”三篇大文章，構(gòu)建起源頭、現(xiàn)場、市場相互支撐的體系，實(shí)現(xiàn)船員管理從“重管物”向“重管人”、從部門小循環(huán)向海事管理大循環(huán)、大協(xié)同的轉(zhuǎn)變，提高管理效率和效能。

（二）堅(jiān)持以船員為本，大力培植船員市場

目前，船員市場還處在市場化初級階段，市場機(jī)制還不健全，中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織缺乏足夠的自律，政府引導(dǎo)市場發(fā)展和監(jiān)管市場的經(jīng)驗(yàn)和能力還不足，市場問題和矛盾很多。要積極推進(jìn)船員服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展，發(fā)揮好政府機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)、航運(yùn)企業(yè)海上勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，規(guī)范行業(yè)行為，提高服務(wù)水平，增強(qiáng)自律能力，營造公平公正的競爭環(huán)境，促進(jìn)船員有序流動(dòng)。要把落腳點(diǎn)放在服務(wù)航運(yùn)、關(guān)愛船員上來，實(shí)現(xiàn)航運(yùn)又好又快發(fā)展的同時(shí)，滿足船員的利益和情感需求，維護(hù)和落實(shí)船員合法權(quán)益和合理訴求，實(shí)現(xiàn)航運(yùn)發(fā)展與船員自身發(fā)展的和諧統(tǒng)一。

（三）簡政放權(quán)，切實(shí)轉(zhuǎn)變海事職能

轉(zhuǎn)變海事職能就是要立于航運(yùn)發(fā)展的潮頭，處理好政府與市場的關(guān)系，更加尊重市場規(guī)律，更好地發(fā)揮政府作用。同時(shí)，要樹立服務(wù)理念，創(chuàng)新服務(wù)舉措，致力于服務(wù)型海事建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)海事全面履職創(chuàng)造良好環(huán)境。要思考和解決職能轉(zhuǎn)變中存在的問題，既要簡政放權(quán)，又要準(zhǔn)確科學(xué)地站位，發(fā)揮好“看不見”和“看得見”兩只手作用。要打造公益性、專業(yè)化的船員公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，比如，推進(jìn)中國船員發(fā)展與保障中心建設(shè)，為船員提供規(guī)范、實(shí)效且具有公信力的互動(dòng)交流渠道，正確地引導(dǎo)和便利船員的培訓(xùn)、考試、發(fā)證、任職和就業(yè)，維護(hù)社會(huì)的公平正義。

（四）營造體面勞動(dòng)環(huán)境，鼓勵(lì)船員自立自強(qiáng)

船員在航運(yùn)中發(fā)揮核心作用，但又處于弱勢地位。實(shí)現(xiàn)船員自身發(fā)展和體面勞動(dòng)，需要政府和全社會(huì)的共同努力，并最終通過內(nèi)因產(chǎn)生效果。為此，要利用6.25國際海員日的平臺(tái)，加大船員在航運(yùn)發(fā)展中主體地位和在促進(jìn)水上交通運(yùn)輸發(fā)展、保障水上交通安全的核心作用的宣傳，提升社會(huì)對船員職業(yè)的認(rèn)知認(rèn)同度。要以《2006海事勞工公約》批約履約為契機(jī)，加強(qiáng)促進(jìn)船員發(fā)展和職業(yè)保障的實(shí)質(zhì)性、可操作性的政策和措施的研究和落實(shí)，保障船員體面勞動(dòng)，樹立從業(yè)的自豪感，減輕船員體力、心理和情感的壓力。要從國家、社會(huì)、個(gè)人三個(gè)層面，通過政府主導(dǎo)，企業(yè)、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織共同參與，大力加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育，引導(dǎo)船員主動(dòng)求變、自立自強(qiáng)，激發(fā)船員的主人翁意識(shí)和主觀能動(dòng)性，調(diào)動(dòng)船員的積極性，增強(qiáng)使命感和責(zé)任感，讓船員的商品屬性與社會(huì)屬性均得以有效彰顯。

（五）加強(qiáng)信息化建設(shè)，提供變革保障

離開航運(yùn)市場對船員的需求，考場就會(huì)迷失方向；離開考場的源頭支持，現(xiàn)場監(jiān)管就難以奏效；沒有有效的現(xiàn)場監(jiān)管，船員市場就不能健康地發(fā)展。能承載這一“系統(tǒng)的大集成、數(shù)據(jù)的大集中、管理的大協(xié)同、服務(wù)的大提升”重任的，唯有依靠管理的信息化和數(shù)字化。信息化、數(shù)字化是推動(dòng)船員管理變革的根本保障和核心動(dòng)力，是撬動(dòng)船員管理變革的杠桿。實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)管理手段向信息化、數(shù)字化管理轉(zhuǎn)變，需要樹立數(shù)據(jù)管理新理念，繼續(xù)推進(jìn)和完善以“船員管理系統(tǒng)”為信息化頂層設(shè)計(jì)的“大系統(tǒng)”建設(shè)，有效整合船舶管理系統(tǒng)、法制管理系統(tǒng)、網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)和公共服務(wù)信息平臺(tái)，全面感知并跟蹤管理與船員執(zhí)業(yè)資格形成和履職活動(dòng)有關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)和要素，最終實(shí)現(xiàn)考場、現(xiàn)場和市場信息的共享。

四、結(jié)束語

船員的適任性由多種要素構(gòu)成，是一個(gè)綜合性指標(biāo)體系?？剂看瑔T的適任性應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，不能過分地夸大單一要素的作用而忽視其他要素的影響。評估船員的適任能力和水平，評判船員管理的效能，應(yīng)面向航運(yùn)市場的需求，作出全面的分析和科學(xué)界定。變革船員管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅涉及管理理念、管理模式、管理手段的轉(zhuǎn)變，還是一個(gè)實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建健全、良性船員市場機(jī)制的過程，需要具備超強(qiáng)的膽識(shí)、魄力和戰(zhàn)略性的謀劃思維。

D631.5

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2095-4263（2014）03-0023-04

2014-02-11