關(guān)于新形勢(shì)下海事行政職能轉(zhuǎn)變的思考

李義良

（秦皇島海事局，河北秦皇島066002）

關(guān)于新形勢(shì)下海事行政職能轉(zhuǎn)變的思考

李義良

（秦皇島海事局，河北秦皇島066002）

文章以政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)服務(wù)型政府理論分析為切入點(diǎn)，剖析了海事行政職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的必要性和存在的問(wèn)題，提出了服務(wù)型海事建設(shè)的對(duì)策。

海事；行政職能；轉(zhuǎn)變

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，黨和國(guó)家提出要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)并有力推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。海事部門(mén)作為國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的重要組成部分，其職能包括保障水運(yùn)經(jīng)濟(jì)安全有序發(fā)展和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，是為社會(huì)提供公共服務(wù)和社會(huì)管理的行政機(jī)構(gòu)。目前，海事部門(mén)“離事歸政，核編轉(zhuǎn)制”工作已經(jīng)完成，如何有效實(shí)現(xiàn)海事行政職能轉(zhuǎn)變以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)服務(wù)型政府理論分析

自1988年黨中央明確提出政府職能轉(zhuǎn)變以來(lái)，經(jīng)過(guò)20多年的改革探索，中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉蔑@著成效。黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》都明確提出，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變理論發(fā)展及服務(wù)型政府理念的提出

改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，中國(guó)在1988年、1993年進(jìn)行的第二次、第三次政府機(jī)構(gòu)改革中，提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題，但這兩次改革都沒(méi)有提出轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)涵及方向。1998年第四次政府機(jī)構(gòu)改革對(duì)政府職能的方向做了具體明確的規(guī)定，要將在舊體制下形成的政府職能最終轉(zhuǎn)變到三個(gè)領(lǐng)域：宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)。通過(guò)此次改革，初步改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的傳統(tǒng)觀念和政府管理方式，逐步轉(zhuǎn)向主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，政府行政管理理念得到進(jìn)步。

在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的背景下，2003年開(kāi)始的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，提出政府職能從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，明確政府職能應(yīng)集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面，要建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制，并于2004年首次提出了“服務(wù)型政府”這一概念。2008年政府機(jī)構(gòu)改革以建設(shè)服務(wù)型政府和改善宏觀調(diào)控為目標(biāo)，提出以行政管理體制改革為重點(diǎn)的全面改革，具有明顯的服務(wù)特色和民生特色。

黨的十八大從國(guó)家發(fā)展全局出發(fā)，強(qiáng)調(diào)要以建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制為目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》清晰界定了政府5項(xiàng)職能：宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)，明確了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

（二）建設(shè)服務(wù)型政府的必要性

建設(shè)服務(wù)型政府是中國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)行政體制改革過(guò)程中所探索得到的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是目前世界各國(guó)政府發(fā)展潮流，對(duì)完善中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展以及深化行政管理體制改革具有重要意義。

1.建設(shè)服務(wù)型政府是全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求

全面建成小康社會(huì)，要求政府履行好兩方面職能：履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，創(chuàng)造小康社會(huì)物質(zhì)基礎(chǔ)；履行公共服務(wù)、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)職能，為人民群眾提供完善的公共服務(wù)，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)境清潔。目前公共服務(wù)、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)是政府職能的薄弱環(huán)節(jié)，需要通過(guò)加快建設(shè)服務(wù)型政府來(lái)完善和加強(qiáng)。

2.建設(shè)服務(wù)型政府是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然需要

目前政府行為缺位及越位、行政審批過(guò)多且效率低下、政府職能交叉等現(xiàn)象普遍存在，影響了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，急切需要政府職能轉(zhuǎn)變到為市場(chǎng)主體提供服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上。服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)之一是把不該管也管不好的事情交給市場(chǎng)、把該管的事情管好，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

3.建設(shè)服務(wù)型政府是加強(qiáng)政府自身改革和建設(shè)的突破口

目前改革已進(jìn)入了攻堅(jiān)期和深水區(qū)，越來(lái)越多地觸及深層利益關(guān)系，一些既得利益與政府部門(mén)自身利益相關(guān)聯(lián)，改革難度很大。建設(shè)服務(wù)型政府是樹(shù)立政府威信和維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的突破口，可以更好的凝聚政府內(nèi)部共識(shí)，減少改革阻力。

二、海事行政職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的必要性及存在的問(wèn)題

交通運(yùn)輸行業(yè)具有很強(qiáng)的服務(wù)性質(zhì)，交通運(yùn)輸部向來(lái)注重服務(wù)型政府建設(shè)工作。海事部門(mén)作為中國(guó)交通運(yùn)輸行業(yè)的重要組成部分，管理模式一直隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。在加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的大背景下，海事行政管理職能也應(yīng)做出調(diào)整。

（一）海事行政職能轉(zhuǎn)變的必要性

目前交通運(yùn)輸業(yè)已進(jìn)入全面建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的新階段，列入國(guó)家服務(wù)業(yè)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，地位更加突出。在國(guó)際金融危機(jī)影響尚未消退、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不盡合理、人民群眾對(duì)交通運(yùn)輸服務(wù)水平要求不斷提高的情況下，海事部門(mén)需要加快職能轉(zhuǎn)變、著力提升公共服務(wù)能力和水平。黨的十八大提出了“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略目標(biāo)，如何實(shí)現(xiàn)由海洋大國(guó)向海洋強(qiáng)國(guó)的歷史跨越，是海事管理機(jī)構(gòu)面臨的新命題。海事行政管理是發(fā)展國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)、提高國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)和增強(qiáng)綜合國(guó)力的前沿陣地，亟需構(gòu)建成現(xiàn)代化、專(zhuān)業(yè)化的海事管理模式。

港口通航環(huán)境變化要求海事提高監(jiān)管服務(wù)能力。隨著港口經(jīng)濟(jì)發(fā)展，港口規(guī)模和靠泊等級(jí)不斷提高，海事監(jiān)管對(duì)象多樣化、通航環(huán)境復(fù)雜化日益凸顯。監(jiān)管環(huán)境的變化需要海事部門(mén)及時(shí)轉(zhuǎn)變管理觀念，通過(guò)主動(dòng)服務(wù)促進(jìn)有效監(jiān)管，改變被動(dòng)應(yīng)對(duì)形勢(shì)變化的管理弊端。海事行政管理覆蓋范圍廣，與航運(yùn)經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)，在推進(jìn)航運(yùn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。在國(guó)際金融危機(jī)影響尚未消除、國(guó)內(nèi)全面建設(shè)小康社會(huì)的背景下，需要海事部門(mén)更好地發(fā)揮專(zhuān)業(yè)職能，通過(guò)主動(dòng)服務(wù)幫助航運(yùn)企業(yè)提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

交通運(yùn)輸部作出了加強(qiáng)全國(guó)海事系統(tǒng)“革命化、正規(guī)化、現(xiàn)代化”建設(shè)的重要戰(zhàn)略部署，明確提出“努力打造人民滿(mǎn)意的中國(guó)海事”，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮海事保障人民群眾便捷出行，促進(jìn)海洋、航運(yùn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能和定位。要實(shí)現(xiàn)海事“三化”建設(shè)任務(wù)，必須采取措施落實(shí)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新定位，達(dá)到“人民滿(mǎn)意”的時(shí)代要求。

（二）海事行政職能轉(zhuǎn)變面臨的問(wèn)題

1.服務(wù)行政理念尚未形成

海事行政管理服務(wù)意識(shí)淡薄，表現(xiàn)在重管理輕服務(wù)、將管理理解為管制、部分審批程序復(fù)雜且低效等多個(gè)方面。其內(nèi)在原因在于海事行政管理缺乏競(jìng)爭(zhēng)對(duì)比機(jī)制，缺少與政府其他部門(mén)進(jìn)行服務(wù)交流對(duì)比的平臺(tái)；沒(méi)有形成有效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，服務(wù)好壞與績(jī)效評(píng)估無(wú)關(guān)；服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有細(xì)化且未納入體系管理；服務(wù)質(zhì)量以體制內(nèi)監(jiān)督為主，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制。

2.部門(mén)設(shè)置有待調(diào)整

中國(guó)海洋事務(wù)管理缺乏整體意識(shí)和合作觀念，海上管理部門(mén)職權(quán)交叉，重分工輕合作，不能形成合力；重新組建的國(guó)家海洋局正在調(diào)整內(nèi)部分工，尚未形成統(tǒng)一的執(zhí)法力量。海事部門(mén)與交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)部的港航管理部門(mén)、船級(jí)社也存在一定程度的職權(quán)交叉。

3.海事隊(duì)伍素質(zhì)有待提高

海事政風(fēng)建設(shè)依然存在著薄弱環(huán)節(jié)，個(gè)別執(zhí)法人員缺乏執(zhí)法為民、服務(wù)社會(huì)的主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，未能真正考慮行政相對(duì)人的訴求；存在特權(quán)思想，缺乏以人為本的服務(wù)意識(shí)，侵犯行政相對(duì)人利益行為時(shí)有發(fā)生。

4.績(jī)效考核體系及激勵(lì)機(jī)制有待完善

目前的考核管理辦法過(guò)于強(qiáng)調(diào)海事部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)督制約與程序規(guī)范化，導(dǎo)致了海事服務(wù)缺乏主動(dòng)性，甚至導(dǎo)致為避免被追責(zé)而人為設(shè)置更嚴(yán)格、更繁瑣的行政管理程序；海事服務(wù)評(píng)估缺乏有效的社會(huì)監(jiān)督和外部考核機(jī)制,導(dǎo)致海事服務(wù)難以得到有效評(píng)估和改進(jìn)。

5.海事發(fā)展與地方建設(shè)脫節(jié)

海事部門(mén)與地方政府溝通渠道不暢，海事工作內(nèi)容未能及時(shí)納入地方政府發(fā)展規(guī)劃和工作部署中，無(wú)法保持與地方建設(shè)同步，阻礙海事部門(mén)履行職責(zé)。

三、海事行政職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的對(duì)策

（一）更新行政理念，優(yōu)化服務(wù)設(shè)施

應(yīng)強(qiáng)調(diào)海事行政的服務(wù)屬性，從港航企業(yè)需求出發(fā)，擴(kuò)大海事公共服務(wù)覆蓋面，將服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為海事工作的主要目標(biāo)。應(yīng)建立以人為本的施政理念，確定立足服務(wù)、奉獻(xiàn)社會(huì)的海事角色定位；通過(guò)公開(kāi)透明、便捷高效的行政過(guò)程，健全暢通信息公開(kāi)機(jī)制，完善海事公共服務(wù)結(jié)構(gòu)和布局；通過(guò)建立一站式政務(wù)中心、電子政務(wù)平臺(tái)、快速辦理通道等服務(wù)舉措，為社會(huì)、公眾提供更加便捷、高效的海事服務(wù)。

（二）規(guī)范內(nèi)部管理，提高行政效能

應(yīng)結(jié)合工作實(shí)際，梳理海事行政低效和服務(wù)薄弱環(huán)節(jié)，規(guī)范執(zhí)法流程、完善行政監(jiān)督制度，明晰行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，克服行政執(zhí)法的隨意性。通過(guò)規(guī)范內(nèi)部管理制度和監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)海事行政的規(guī)范運(yùn)行，提高執(zhí)法人員的服務(wù)能力和執(zhí)法水平。要完善績(jī)效考核體系及激勵(lì)機(jī)制，將行政效能和群眾滿(mǎn)意度納入工作考核標(biāo)準(zhǔn)，并與公務(wù)員職級(jí)、職務(wù)、工資晉升相掛鉤，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)工作人員的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和效能意識(shí)。

（三）建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，保障信息暢通

通過(guò)政務(wù)中心建設(shè)、海事內(nèi)設(shè)部門(mén)信息互通建設(shè)，實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)，便利行政相對(duì)人到海事部門(mén)辦理有關(guān)業(yè)務(wù)，避免多頭管理；通過(guò)做好頂層設(shè)計(jì)，完善法規(guī)、規(guī)章建設(shè)，以推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)為契機(jī)，捋順交通運(yùn)輸系統(tǒng)各部門(mén)職責(zé)權(quán)限，增加交通運(yùn)輸系統(tǒng)各部門(mén)之間分工協(xié)調(diào)；通過(guò)應(yīng)急指揮中心建設(shè)，順暢海事內(nèi)部業(yè)務(wù)部門(mén)與地方政府的溝通，避免多頭對(duì)外；通過(guò)推動(dòng)法律體系建設(shè)、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，做好與國(guó)家海洋局等涉海部門(mén)的分工協(xié)作。

（四）凝聚海事正能量，提高海事隊(duì)伍素質(zhì)

隊(duì)伍整體素質(zhì)決定著海事服務(wù)效能高低，進(jìn)而影響到海事職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。海事服務(wù)文化建設(shè)是凝聚海事發(fā)展正能量，提高海事隊(duì)伍精神面貌的有力手段。海事服務(wù)文化建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)海事行業(yè)特色的服務(wù)理念，以海事系統(tǒng)“三化”建設(shè)為契機(jī)，不斷挖掘并豐富“三化”建設(shè)的精神內(nèi)涵，把服務(wù)放到海事“三保一維護(hù)”之外的第五項(xiàng)職能的高度上，不斷提高海事工作人員的使命感、責(zé)任感和榮譽(yù)感。

（五）主動(dòng)服務(wù)，融入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局

要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，發(fā)揮自身專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)參與地方立法；進(jìn)一步完善工作流程和服務(wù)體系，積極支持地方口岸“大通關(guān)”建設(shè)，提高辦事效率，改善投資環(huán)境；對(duì)事關(guān)人民群眾出行和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行政管理行為開(kāi)通快速辦理通道，增強(qiáng)群眾幸福感和地方經(jīng)濟(jì)活力；要主動(dòng)搭建與地方溝通的橋梁，積極參與地方的文化體育、創(chuàng)優(yōu)爭(zhēng)先等活動(dòng)，以地方文明建設(shè)推動(dòng)海事文化軟實(shí)力建設(shè)，更好地樹(shù)立海事形象。

D631.5

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2095-4263（2014）03-0003-03

2014-02-10