致力于促進社會公平的學前教育公共政策設計

李亞娟

[摘要]當前我國學前教育發(fā)展中存在諸多不公平問題，需要通過學前教育公共政策設計加以解決。為解決學前教育不公平問題，江蘇省南京市政府設計了一系列學前教育公共政策，包括學前教育考核問責，學前教育資源合理配置，提升幼兒園教師專業(yè)素養(yǎng)，關(guān)注弱勢群體兒童等制度或政策的研制，以致力于推進教育公平，進而通過教育公平促進社會公平。

[關(guān)鍵詞]學前教育公共政策；公共服務；政府責任；教育公平；社會公平

[中圖分類號]G617 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4604（2014）01/02-0012-05

平等接受教育的權(quán)利作為基本人權(quán)，已成為現(xiàn)代社會普適的基礎價值，但目前我國的學前教育發(fā)展仍然存在著資源相對短缺、師資水平參差不齊等問題，導致適齡幼兒入園機會不平等、過程質(zhì)量不公平等問題。譬如江蘇省南京市，雖然適齡幼兒入園率一直保持高位，但近年來家長“入園焦慮”和幼兒園“超額運轉(zhuǎn)”現(xiàn)象日益突出。從總量看，全市幼兒園數(shù)量仍然相對不足；從結(jié)構(gòu)看，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的比率亟待大幅提高；從教育質(zhì)量看，不同地區(qū)、不同性質(zhì)幼兒園間差距較大；從增量看，舊城改造和新區(qū)開發(fā)中配套幼兒園建設存在“縮水”現(xiàn)象。普惠性幼兒園所占比率不高，導致學前教育資源相對短缺，很難保障適齡幼兒平等入園。

《國際教育百科全書》列舉了若干種導致教育不公平的原因，包括個體所處社會地位，政府、社會、個體提供和獲得教育的權(quán)利，國家和個人為教育提供的資源，各階段教育之間的資源分配，各地區(qū)配置的和向各類社會群體提供的教育機構(gòu)類型，教師能力，家庭在教育方面的直接成本與間接成本，不同教育階段的生源選拔，代際之間的教育資源分配，等等。由此看出，教育是否公平與政府的政策設計有很大關(guān)系。公共政策的不同取向會加劇或減輕現(xiàn)實中教育不公平的程度，影響社會公平的實現(xiàn)。

針對學前教育發(fā)展中的各種不公平現(xiàn)象，從政府層面集中研制與實施促進社會公平的學前教育政策，有利于對地區(qū)學前教育事業(yè)發(fā)展進行總體把控。為促進社會公平，南京市政府設計了一系列致力于推進學前教育公平的公共政策，可供其他地方政府參考。

一、學前教育考核問責制度

教育是實現(xiàn)社會公平的利器，其實現(xiàn)需要一系列的制度保障與頂層設計。為促進社會公平，在設計學前教育公共政策的探索過程中，南京市政府依托學前教育聯(lián)席會議制度，在廣泛征求各方意見的基礎上擬定了《關(guān)于開展學前教育發(fā)展年度考核評估工作的通知》，并以市人民政府辦公廳文件的形式頒發(fā)。這一文件把學前教育發(fā)展年度考核結(jié)果作為評價各區(qū)縣政府教育工作成效的重要內(nèi)容之一，從制度上強化了各區(qū)縣政府在發(fā)展學前教育中的核心責任，可以有效推進學前教育公平。

考核內(nèi)容主要包括組織領導、經(jīng)費保障、園所建設、隊伍建設、規(guī)范管理、事業(yè)發(fā)展六個方面。具體而言，第一項組織領導主要考核政府重視程度、建立學前教育管理體制、出臺發(fā)展學前教育的專門政策并制定切實可行的行動計劃等方面。目的在于落實政府責任和部門職責，完善管理體制，健全工作機制，建立督促檢查、考核獎懲和問責機制等。本著發(fā)展性、激勵性原則，對區(qū)縣政府定期召開年度學前教育推進會、主動承辦市級學前教育推進會的，給予加分獎勵，從而使各區(qū)縣政府在重視學前教育、著力于學前教育優(yōu)先發(fā)展等方面逐步提高認識。

把經(jīng)費保障作為考核的第二項內(nèi)容，旨在強調(diào)經(jīng)費投入是當前學前教育發(fā)展的重要保障，為此設計了財政投入占比、生均經(jīng)費、專項經(jīng)費、助學券發(fā)放四項二級指標進行權(quán)重賦分。《江蘇省學前教育條例》規(guī)定2012年學前教育投入不低于5%。為了鼓勵政府加大投入，在設立區(qū)縣評定辦法時，特別指出財政投入占比每增加1%，加1分。為鼓勵部門辦園與普惠性辦園，特別提出了政府參照生均公用經(jīng)費，學前教育生均公用經(jīng)費發(fā)放對象若包括部門辦園或普惠性民辦園，各加2分。為保障學前教育發(fā)展專項經(jīng)費投入正常化，明確規(guī)定若發(fā)現(xiàn)無專項經(jīng)費或經(jīng)費有截留或挪用現(xiàn)象的，本項不得分。為體現(xiàn)普惠性與公益性辦園原則，專門對幼兒助學券發(fā)放政策作出規(guī)定，以確保每個幼兒在享有入園機會公平的同時，享有教育過程公平。

第三項是考核園所建設，主要是針對全市學前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，著力于幼兒園的均衡、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。在規(guī)劃布局方面，要求能夠制定落實配套幼兒園規(guī)劃用地和建設專門文件。按照3年行動計劃，合理規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)學前教育布局，城鄉(xiāng)每1萬-1.5萬常住人口配備1所幼兒園，辦園規(guī)模不超過12個班，班級人數(shù)不超過省規(guī)定限額。未達標準的，平均每年新改擴建達省優(yōu)質(zhì)園建設標準的幼兒園不得少于2所。在公辦園數(shù)量方面，要求公辦園占比不低于70%。新增幼兒園均由當?shù)卣y(tǒng)籌辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。在創(chuàng)省優(yōu)質(zhì)園方面，要求每個街鎮(zhèn)至少有2所達省優(yōu)質(zhì)園建設標準的公辦園。未達標區(qū)縣，每年創(chuàng)建省優(yōu)質(zhì)園不得少于2所。已達標者，可加分。在協(xié)同發(fā)展方面，采取多種方式支持普惠性民辦園發(fā)展，采取有效措施支持民辦園等級創(chuàng)建，對部門辦園和集體辦園有扶持政策。在獨立法人方面，全面落實小學附設幼兒園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中心幼兒園等幼兒園的獨立事業(yè)法人地位。同時強調(diào)，非普惠性民辦園轉(zhuǎn)為公辦園或普惠性民辦園，每所園可加1分。區(qū)域內(nèi)平均每所幼兒園覆蓋常住人口超過2萬人的，本項不得分。

第四項是考核隊伍建設，是為了全面提高幼兒園師資水平，滿足學前教育發(fā)展需要。為提高幼兒園教師的地位與整體專業(yè)素養(yǎng)，以落實教師編制為起點，要求建立幼兒園教職工收入增長機制。所有教師持證上崗，整體提升幼兒園教師學歷水平，注重幼兒園教師的繼續(xù)教育，建立完善區(qū)縣幼兒園教師繼續(xù)教育和定期培訓制度，五年一周期的全員培訓覆蓋率不低于90%。

第五項是規(guī)范管理，主要從收費規(guī)范、招生有序、辦園規(guī)范、科學保教、安全保障等方面進行考核。為解決“入園貴”問題，明確規(guī)定了幼兒園收費標準，高于當?shù)匚飪r部門所確定的公辦園最高收費標準的幼兒園所占比率不得超過10%，以保障區(qū)域內(nèi)幼兒園收費規(guī)范合理。幼兒園招生秩序須平穩(wěn)有序，保證90%以上適齡幼兒在公辦園或普惠性民辦園入園，以解決“入園難”問題。在辦園規(guī)范方面，健全辦園體制，民辦園、公辦園實行統(tǒng)一的行業(yè)管理制度；建立幼兒園年檢制度和幼兒園辦園質(zhì)量動態(tài)監(jiān)管制度，對幼兒園進行分級分類管理；實施得力措施，規(guī)范無證辦園（點）。為促進保教質(zhì)量明顯提高，規(guī)定幼兒園以游戲為主。保教并重，避免“小學化”傾向。在安全保障方面，要求年內(nèi)無安全責任事故，無重大惡性案件，無產(chǎn)生重大負面影響的事件。

第六項是事業(yè)發(fā)展，主要從普及水平、優(yōu)質(zhì)均衡與社會評價三個方面來考核。在普及水平方面，為切實解決“入園難”問題，要求學前三年毛入園率達98%以上；將轄區(qū)內(nèi)流動人口子女納入本地學前教育規(guī)劃，實現(xiàn)按需入園；為充分體現(xiàn)學前教育的多樣性與包容性，為有需求的適齡殘疾幼兒提供免費的融合教育和特殊教育。在優(yōu)質(zhì)均衡方面，切實做到城鄉(xiāng)差距不斷縮小，城鄉(xiāng)省優(yōu)質(zhì)園占比差距小于10%，公、民辦省優(yōu)質(zhì)園占比差距逐步縮小。在社會評價方面，及時處理群眾反映的問題，保證轄區(qū)內(nèi)適齡幼兒家庭對學前教育的滿意率不低于90%。

考核問責的督導與評估由南京市人民政府教育督導室與市級學前教育聯(lián)席會議辦公室聯(lián)合進行，督導對象是各區(qū)縣人民政府。督導時間與程序為，每年6月，各區(qū)縣政府完成自查工作，7月南京市人民政府教育督導室與市級學前教育聯(lián)席會議辦公室完成對各區(qū)縣的督導檢查。隨后，各區(qū)縣匯總學前教育發(fā)展情況監(jiān)測統(tǒng)計結(jié)果，結(jié)合當年區(qū)縣教育督導檢查的情況，填寫區(qū)縣學前教育督導評估自評報告單，上報市政府。南京市人民政府教育督導室對各區(qū)縣的報告進行分析，撰寫南京市學前教育發(fā)展情況年度監(jiān)測報告。與此同時，建立學前教育工作表彰與問責機制，把學前教育督導評估和監(jiān)測結(jié)果作為評價政府教育工作成效的重要內(nèi)容，并作為表彰學前教育成績突出地區(qū)的重要依據(jù)。此外，市政府還在政策、組織和經(jīng)費保障上下功夫，比如出臺《南京市學前教育現(xiàn)代化建設年度督導評估的實施辦法》，建立區(qū)縣年度督導以分管市長為組長的考核領導小組，切實保障財政部門用于專項獎勵的?？钅軌?qū)Ｓ玫取?/p>

二、學前教育資源合理配置保障政策

無論是教育公平還是社會公平，資源的合理配置都是基本前提。在各地學前教育發(fā)展中，不公平的主要表現(xiàn)在資源配置上的不合理、不公平，如財政投入、規(guī)劃布局、辦園體制、評優(yōu)獎勵等。為了盡快解決這一問題，南京市政府及相關(guān)部門制定了如下三類政策。

第一類是資源統(tǒng)籌類政策。要想實現(xiàn)學前教育資源配置公平，整體的制度設計是前提條件。為此，市政府制定了《關(guān)于加快學前教育現(xiàn)代化建設的實施意見》及相關(guān)重點問題解決方案，從制度層面完善學前教育的資源配置，從頂層設計上保障資源配置公平。

第二類是財政投入類政策。為了使政府出臺的各項旨在促進教育公平的措施落到實處，教育主管部門參與制定了細化的資金分配方案，如《關(guān)于建立和完善幼兒教育公用經(jīng)費保障機制的通知》《關(guān)于2012年學前教育市級專項獎補資金實施辦法的通知》《關(guān)于印發(fā)創(chuàng)建“江蘇省學前教育改革發(fā)展示范區(qū)”市級專項獎補資金實施辦法的通知》等。為了進一步落實國家和省市關(guān)于“建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”的要求，市政府堅持加大財政投入。市學前教育財政性投入占財政性教育總投入的比率從2010年的1.87%上升為2012年的6.78%，實現(xiàn)了大幅度增長。在保證全市每年投入3億元發(fā)放幼兒助學券的基礎上，2012年發(fā)放市級學前教育財政性專項經(jīng)費1.6億元，2013年增至2.1億元。

第三類是規(guī)范管理類政策。在南京市域范圍內(nèi)，民辦園占比接近45%。為了進一步規(guī)范管理，市政府制定了《普惠性民辦幼兒園管理辦法（試行）》（征求意見稿）、《關(guān)于開展無證幼兒園清理整頓工作的實施意見》（征求意見稿）、《貫徹（江蘇省幼兒園收費管理辦法）的通知》，等等，在全市范圍內(nèi)促進底線公平，保障每個幼兒盡可能享有公平的教育機會。

三、提升幼兒園教師專業(yè)素養(yǎng)的相關(guān)制度或政策

教師的專業(yè)素養(yǎng)是決定教育過程公平及結(jié)果公平的核心要素。在政策設計中，南京市政府充分認識到教師專業(yè)素養(yǎng)提升對促進社會公平的意義，通過三方面努力提高師資隊伍專業(yè)水平：一是依托在寧高校，加強幼兒師范教育，提高職前教育質(zhì)量；二是規(guī)范編制考試、進入標準、學歷資質(zhì)，提升在職教師專業(yè)素養(yǎng)；三是重視在職教師隊伍培訓，2015年前將對全市幼兒園園長和教師完成一輪全員專業(yè)培訓。市政府通過實施新教師“凡進必考”、鼓勵在職教師攻讀教育碩士、農(nóng)村骨干教師“優(yōu)崗計劃”、優(yōu)秀教師境外培訓計劃等一系列措施，努力形成“讓最優(yōu)者從教、讓從教者敬業(yè)、讓敬業(yè)者樂業(yè)”的教育人才建設和管理機制。

為了增強幼兒園教師職業(yè)的吸引力，南京市政府建立了幼兒園教職工收入增長機制。對那些具備教師資格并經(jīng)正式聘用的公辦幼兒園教師，政府要求2014年人均工資水平不低于上一年度全省城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資水平。

四、關(guān)注弱勢群體兒童的相關(guān)政策舉措

教育公平的實現(xiàn)，最終以兒童的發(fā)展為衡量指標。從政府底線公平的責任倫理出發(fā)，各地區(qū)在制定公共政策的過程中，要充分遵循弱勢群體兒童價值優(yōu)先原則，從底線防守的角度阻斷貧困的代際傳遞，提高弱勢群體兒童的社會競爭力。南京市政府從促進社會公平的角度出臺了如下政策，以進一步強化學前教育的公益性和普惠性，保障弱勢群體兒童的權(quán)益。

第一，實施“幼教惠民工程”。為促進學前教育公平，全面推行幼兒助學券政策，除政府辦園外，系統(tǒng)辦園、集體辦園、民辦園均包括在內(nèi)，并且沒有城鄉(xiāng)區(qū)別，包括外來務工人員子女在內(nèi)的所有符合條件的3～6歲幼兒均可按照每人每年2000元標準享受政府發(fā)放的幼兒助學券。與此同時，對六類在園幼兒（不分公辦、民辦幼兒園）實行伙食費定額補助和保育教育費差額補助政策，幼兒按照每人每月100元的標準領取伙食費補助，全年按10個月計算。六類幼兒是指城市和農(nóng)村最低生活保障家庭幼兒、農(nóng)村低收入純農(nóng)戶家庭幼兒、特困職工家庭幼兒、孤殘幼兒、革命烈士或因公犧牲軍人和警察的子女、少數(shù)民族家庭經(jīng)濟困難幼兒。幼兒助學券政策切實保障了農(nóng)村地區(qū)、經(jīng)濟困難家庭、外來務工人員子女能享受基本的學前教育權(quán)益，從制度上切實提高了全市適齡幼兒的入園率。這一政策符合學前教育基準服務原則，體現(xiàn)了政府對學前教育的責任管理，同時也有利于引導社會力量參與促進學前教育發(fā)展。此外，為有效避免市民為子女入園連夜排隊現(xiàn)象，南京市政府還實施了“幼兒園增量與創(chuàng)優(yōu)工程”。

第二，實施“集體園扶持工程”。集體辦幼兒園是學前教育的重要組成部分，主要為廣大群眾特別是中低收入群體提供公益性、普惠性的保育教育服務。為持續(xù)提升集體辦幼兒園的辦園質(zhì)量，滿足廣大群眾對學前教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的強烈需求，保障不同類型幼兒園公平發(fā)展，從2012年起，南京市對城區(qū)集體辦幼兒園實行“專項扶持工程”。以對集體辦幼兒園養(yǎng)老保險（五險）統(tǒng)籌幼兒園支付部分實行專項補助為抓手，建立有利于集體辦幼兒園發(fā)展的長效扶持機制，全面提升集體辦幼兒園的辦園水平，推進集體辦幼兒園與其他各類幼兒園共同發(fā)展。在前兩輪扶持計劃的基礎上。南京市同步加大對城市集體辦幼兒園和農(nóng)村集體辦幼兒園的扶持力度，使集體辦幼兒園省優(yōu)比率提前達到70%的要求。

第三，實施“普惠性民辦園工程”。為讓更多幼兒享受均等、公平、優(yōu)質(zhì)的學前教育服務，南京市政府著力研制普惠性民辦幼兒園評估政策。普惠性民辦幼兒園是指設立條件和保育教育質(zhì)量達到同類公辦幼兒園水平，受政府委托或資助提供學前教育服務，執(zhí)行同類公辦幼兒園收費標準的民辦幼兒園。符合上述條件，執(zhí)行政府指導價的民辦幼兒園，也可視為普惠性民辦幼兒園。對普惠性民辦幼兒園的管理，堅持市級統(tǒng)籌，以區(qū)為主；多元協(xié)調(diào)，共同發(fā)展；強調(diào)惠民，注重質(zhì)量等原則，強調(diào)財政投入保障，加大政府扶持力度，積極扶持面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展，進一步增強全市幼教事業(yè)的公益性。在普惠性民辦幼兒園的申請、認定和管理上，由在資質(zhì)要求、辦園行為、收費標準、財務管理、資產(chǎn)管理等方面合乎要求的民辦幼兒園自主申報，按照自主申請、聯(lián)合審定、簽訂協(xié)議、公示掛牌、上報備案的基本程序進行認定，同時建立規(guī)范的支持與管理制度，明確制定管理辦法，建立日常管理機制，加強財務監(jiān)管，從而有效保障了普惠性民辦幼兒園的生存和發(fā)展。

通過對江蘇省南京市政府致力于促進社會公平的學前教育公共政策設計的分析發(fā)現(xiàn)，以上政策設計有利于學前教育資源配置漸趨合理。具體表現(xiàn)為：資源總量不斷增加，資源結(jié)構(gòu)日益合理；普惠性幼兒園數(shù)量不斷增加，公、民辦幼兒園一體化管理；提升幼兒園教師專業(yè)素養(yǎng)的培訓力度加大，教師的專業(yè)水平不斷提高；促進社會公平的學前教育公共政策落實到位，公眾滿意度提升，等等。不過，以上政策主要著眼于解決起點公平問題，在過程公平、結(jié)果公平，特別是在教師隊伍穩(wěn)定、待遇保障等方面的力度還有待加強。為此，筆者建議，可以考慮成立“學前教育公共服務政策制定咨詢委員會”，在完善幼兒助學券政策，制定切實可行的學前教育評審標準，支持社會力量辦園，實施促進兒童發(fā)展的綜合公共服務計劃等方面進行更多探索，從而通過教育公平真正促進社會公平。