自然遺產(chǎn)保護和開發(fā)中的社區(qū)參與機制研究

王青瑤， 馬永雙

（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，杭州311300）

一、自然遺產(chǎn)保護與開發(fā)中社區(qū)參與缺失的主要表現(xiàn)

（一）自然遺產(chǎn)的概念

1972年聯(lián)合國教科文組織大會第17屆會議在巴黎通過的《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》中關(guān)于自然遺產(chǎn)的定義是“從審美或科學(xué)角度看具有突出的普遍價值的由物質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)或這類結(jié)構(gòu)群組成的自然景觀；從科學(xué)或保護角度看具有突出的普遍價值的地質(zhì)和地文結(jié)構(gòu)以及明確劃為受到威脅的動物和植物生境區(qū)；從科學(xué)、保存或自然美角度看具有突出的普遍價值的天然名勝或明確劃分的自然區(qū)域。”《自然遺產(chǎn)保護法(征求意見稿)》第三條第一款規(guī)定，“自然遺產(chǎn)是指在國際上有影響在國內(nèi)有典型代表意義的，自然演化形成的，有生態(tài)價值、科學(xué)價值、美學(xué)價值和經(jīng)濟價值的國家資源；包括自然生態(tài)系統(tǒng)、物種棲息地、自然遺跡地和自然景觀、人文景觀比較集中地兩種類型”。該征求意見稿把人文景觀納入到了自然遺產(chǎn)的范疇?！蹲匀贿z產(chǎn)保護法(征求意見稿)》對于自然遺產(chǎn)的界定標(biāo)準相比于《世界遺產(chǎn)公約》采取了擴大化的立法解釋[1]。

（二）社區(qū)參與缺失的主要表現(xiàn)——自然遺產(chǎn)保護和開發(fā)與當(dāng)?shù)卦【用竦臎_突

自然遺產(chǎn)保護和開發(fā)中社區(qū)參與的缺失主要表現(xiàn)為遺產(chǎn)保護和開發(fā)與當(dāng)?shù)卦【用裰g的矛盾沖突。自然遺產(chǎn)是具有突出普遍價值的自然環(huán)境資源，具有稀缺性和不可再生性。因此，對自然遺產(chǎn)的保護就顯得尤為重要。自然遺產(chǎn)具有自然資源的屬性。自然資源是指存在于自然界中在一定的經(jīng)濟技術(shù)條件下可以被用來改善生產(chǎn)和生活狀態(tài)的物質(zhì)和能量[2]。自然遺產(chǎn)的資源性決定了對其進行開發(fā)利用的必然性。然而自然遺產(chǎn)的保護和開發(fā)必然會影響到自然遺產(chǎn)地周邊居民的生產(chǎn)生活。由于我國目前在自然遺產(chǎn)保護和開發(fā)中缺乏社區(qū)參與，因而導(dǎo)致了一系列矛盾沖突的產(chǎn)生。隨著自然遺產(chǎn)保護和開發(fā)進程的深入，這些利益沖突也日益凸顯。

1.自然遺產(chǎn)保護中的沖突

（1）自然資源權(quán)屬變更引發(fā)的沖突。因保護管理的需要，有時需要改變自然遺產(chǎn)的保護區(qū)域內(nèi)的土地、森林、草原、水域、海域等自然資源的權(quán)屬，這些自然資源原本的所有權(quán)人或用益物權(quán)人地合法權(quán)益就會遭受損害，從而導(dǎo)致沖突。

（2）限制自然資源利用引發(fā)沖突。自然遺產(chǎn)地原住居民祖祖輩輩都生活在自然遺產(chǎn)保護區(qū)的土地之上，他們在那里種墾、采伐、開礦、捕獵等，這些經(jīng)濟活動已成為原住居民日常生活的重要組成部分。但是為了自然遺產(chǎn)的保護，必須限制甚至是禁止這類活動，原住居民因此而要被迫改變生活方式。這種改變極大地影響了原住居民的生產(chǎn)生活，引發(fā)了沖突。

（3）自然遺產(chǎn)地原住居民搬遷引發(fā)沖突。一些情況下，為了更好地保護自然遺產(chǎn)，根據(jù)保護規(guī)劃的要求，必須將自然遺產(chǎn)保護區(qū)域的部分居民遷出。這部分搬遷居民的安置、補償及就業(yè)等問題也正是導(dǎo)致沖突的原因。

（4）自然遺產(chǎn)保護限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展引發(fā)沖突。自然遺產(chǎn)保護限制當(dāng)?shù)刈匀毁Y源使用的同時，也限制了經(jīng)濟發(fā)展項目的引進等，這對于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展無疑是具有阻礙作用的。這種阻礙作用最終的導(dǎo)致的結(jié)果是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的落后與當(dāng)?shù)卦【用裆钏降牡拖?，沖突也由此產(chǎn)生。這些沖突在一定程度上阻礙了自然遺產(chǎn)保護的發(fā)展。

2.自然遺產(chǎn)開發(fā)中的沖突

（1）自然遺產(chǎn)保護區(qū)的經(jīng)營權(quán)沖突。自然遺產(chǎn)一般屬于國家所有，在經(jīng)營方式上也一般采用所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的方式，即國家的自然遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)通過特許經(jīng)營的方式將自然遺產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)授給一定的個人或企業(yè)，由該個人或企業(yè)進行管理經(jīng)營。在這一特許經(jīng)營權(quán)讓與模式中，獲得特許經(jīng)營權(quán)的往往不是當(dāng)?shù)卦【用?，原住居民不僅不能從中獲利，而且一部分利益更是流入了外地人之手，導(dǎo)致原住居民的利益受損。這種利益分配機制的不公引發(fā)了原住居民的不滿，沖突不可避免。

（2）旅游活動帶來的各種不良影響引發(fā)沖突。自然遺產(chǎn)的稀缺性使得自然遺產(chǎn)地成為了旅游勝地，自然遺產(chǎn)地的旅游發(fā)展成為了一種必然。旅游活動給自然遺產(chǎn)地帶來經(jīng)濟利益的同時，其帶來的負面影響也不容忽視。如環(huán)境污染、生態(tài)破壞等日益嚴重，這些后果最終影響的是當(dāng)?shù)卦【用瘢L此以往，勢必引發(fā)沖突。

遺產(chǎn)管理與經(jīng)濟資源管理的目標(biāo)截然不同。如果說經(jīng)濟資源管理首要的和最終的目標(biāo)是“經(jīng)濟營利”的話，那么遺產(chǎn)管理顯然“志不在此”，其使命無非就是遺產(chǎn)的“保護”與“展示”[3]。雖然自然遺產(chǎn)的開發(fā)利用的目的除了展示外，更重要的是為自然遺產(chǎn)的保護提供資金，以便更好地保護自然遺產(chǎn)。因此，在自然遺產(chǎn)開發(fā)中引發(fā)的與當(dāng)?shù)卦【用裰g的沖突也間接影響到自然遺產(chǎn)的保護。

二、自然遺產(chǎn)保護和開發(fā)中社區(qū)參與機制的必要性

自然遺產(chǎn)保護和開發(fā)中的社區(qū)參與是指社區(qū)居民以管理者的身份參與到自然遺產(chǎn)的的保護管理和開發(fā)當(dāng)中，形成政府、自然遺產(chǎn)管理機構(gòu)和社區(qū)居民三方共同保護、共同管理、互相監(jiān)督的一種自然遺產(chǎn)管理模式。這一模式是近年來歐美國家開始嘗試的一種新的自然遺產(chǎn)管理模式。

（一）解決利益沖突的需要

自然遺產(chǎn)的保護與開發(fā)過程中涉及多方利益的協(xié)調(diào)，原住居民與政府、經(jīng)營者之間的矛盾和沖突在所難免，社區(qū)參與機制試圖實現(xiàn)三方利益的均衡，相互制約，避免矛盾和沖突的產(chǎn)生。

1.有利于解決自然遺產(chǎn)保護中的沖突

首先，自然資源權(quán)屬變更引發(fā)的沖突在社區(qū)參與機制下可以有效予以避免。不考慮原住居民利益，強制變更自然資源權(quán)屬的行為必然引起原住居民的反對。社區(qū)參與正是強調(diào)在出于保護需要要對自然遺產(chǎn)地的自然資源權(quán)屬進行變更時，政府的自然遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)要充分考慮原住居民的利益，通過與原住居民交流溝通的基礎(chǔ)上，進行平等協(xié)商，廣泛聽取原住居民的意見，并作出合理補償。這樣的方式一方面能夠緩和原住居民的情緒，另一方面也更有利于保護相關(guān)權(quán)利人的合法利益。其次，社區(qū)參與機制在避免因限制自然資源使用而引發(fā)的沖突方面的作用也不容小覷。社區(qū)參與要求自然遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)不能采用單方面強制規(guī)定限制自然資源的使用，而應(yīng)當(dāng)通過簽訂協(xié)議等方式，規(guī)定限制利用的方式和范圍，允許一定條件先對自然資源的使用，并給予適當(dāng)補償。再次，在處理因自然遺產(chǎn)地原住居民搬遷引發(fā)的沖突中，社區(qū)參與機制則強調(diào)有關(guān)政府或主管部門要妥善安置搬遷居民的住所、就業(yè)等，并給予合理補償。最后，社區(qū)參與強調(diào)原住居民參與利益的分配。原住居民為了自然遺產(chǎn)的保護而犧牲了自身利益，因此有權(quán)利參與到由自然遺產(chǎn)保護帶來的利益分配中，即應(yīng)當(dāng)獲得國家或其他受益人的相應(yīng)補償。從長遠上看，原住居民通過參與，能夠增進對自然遺產(chǎn)保護工作的理解，從而積極主動地參與保護，實現(xiàn)保護自然遺產(chǎn)的目的。

2.有利于解決自然遺產(chǎn)開發(fā)中的沖突。

在自然遺產(chǎn)的開發(fā)過程中，針對不公平利益分配，社區(qū)參與機制可以保障原住居民參與自然遺產(chǎn)的管理經(jīng)營和利益分享。自然遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)可以通過將特許經(jīng)營權(quán)優(yōu)先授給原住居民等方式保障原住居民的經(jīng)營權(quán)便于其參與利益分享，通過分配給原住居民對自然遺產(chǎn)的管護工作等來保障原住居民的管理權(quán)。而對于過度開發(fā)導(dǎo)致的環(huán)境問題，社區(qū)參與機制也可以通過賦予原住居民一定的知情權(quán)、決策權(quán)來使居民在充分了解自然遺產(chǎn)地的環(huán)境狀況的基礎(chǔ)上對過度開發(fā)行為進行一定限制，保障其自身的合法權(quán)益。同時，這種參與方式也直接對自然遺產(chǎn)的保護起到了關(guān)鍵性作用。

自然遺產(chǎn)是全社會的公共資源，也是當(dāng)?shù)卦【用竦慕?jīng)濟資源。自然遺產(chǎn)保護要求原住居民放棄經(jīng)濟發(fā)展，選擇保護自然遺產(chǎn)，并且由其承擔(dān)損失，這對他們來說無疑是不公平的。因此要在保護自然遺產(chǎn)的同時保障原住居民的利益，避免沖突的發(fā)生。當(dāng)然這需要一系列機制來實現(xiàn)，社區(qū)參與機制能較好地協(xié)調(diào)這兩者之間的關(guān)系，有利于實現(xiàn)自然遺產(chǎn)保護和開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）約束政府權(quán)力的需要

遺產(chǎn)開發(fā)的公共物品性、外部性和自然壟斷性等經(jīng)濟特征要求發(fā)揮政府規(guī)制的作用[4]。自然遺產(chǎn)具有公共物品性質(zhì)，需要政府的介入來避免公共物品消費所產(chǎn)生的不良影響。尤其在對自然遺產(chǎn)的開發(fā)利用過程中，更是需要政府對開發(fā)利用行為的引導(dǎo)。但是，由于思想偏差、缺乏科學(xué)規(guī)劃、自然遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰及政府機構(gòu)設(shè)置不合理等原因，政府在自然遺產(chǎn)開發(fā)利用過程中很容易出現(xiàn)如權(quán)力尋租等出軌的行為。這種行為在無任何約束的情況下會愈演愈烈，導(dǎo)致自然遺產(chǎn)過度開發(fā)，最終的后果是自然遺產(chǎn)的破壞甚至是消失，這對人類社會的損失是巨大的。因此，在對自然遺產(chǎn)保護和管理中，尤其是在對其的開發(fā)利用中，應(yīng)由與自然遺產(chǎn)密切相關(guān)的當(dāng)?shù)卦【用褡鳛槌徒?jīng)營者以外的第三方對自然遺產(chǎn)的保護和管理進行參與。在環(huán)境保護領(lǐng)域中一切單位和個人均有權(quán)通過一定的程序和途徑，參與與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的活動，其目的在于制約和保障政府依法、公正、合理地行使行政權(quán)力[5]。社區(qū)參與涉及政府對自然遺產(chǎn)保護和開發(fā)的決策和實際管理，以及經(jīng)營主體的經(jīng)營行為，能夠在很大程度上對政府和經(jīng)營者的行為起到監(jiān)督約束作用。

（三）自然遺產(chǎn)保護的真實性和完整性原則的要求

真實性和完整性原則是《世界遺產(chǎn)公約實施行動指南》中明確規(guī)定的衡量遺產(chǎn)價值的標(biāo)尺，也是保護遺產(chǎn)所需依據(jù)的關(guān)鍵。

根據(jù)傳統(tǒng)的真實性和完整性原則，自然遺產(chǎn)保護中“人”的因素是被排除在外的。隨著社會的發(fā)展，真實性和完整性原則被賦予了新的涵義。“真實性檢驗中考察的要素已經(jīng)被大大拓展，完整性條件則容納了人類活動，它們都是相對而非絕對的概念?！盵6]自然與文化逐漸交融為一體，出現(xiàn)了如“文化景觀”這樣的自然與文化雙重遺產(chǎn)，真實性和完整性原則也具有了新的發(fā)展。自然遺產(chǎn)中往往也包含著人文因素，自然遺產(chǎn)保護也無法排除人為因素影響。根據(jù)完整性原則的要求，自然遺產(chǎn)應(yīng)當(dāng)在保持其自然環(huán)境的完整性的同時，人作為其中的要素也應(yīng)當(dāng)與自然一起依據(jù)完整性原則的要求而受到保護，畢竟人與自然是不可分割的。同樣，自然遺產(chǎn)地本來就有人的存在，并且人對于自然遺產(chǎn)本身也受到人為因素的影響，若在自然遺產(chǎn)保護中排除“人”的因素則無法真實反映自然遺產(chǎn)的原貌，也就違背了真實性原則。因此，根據(jù)自然遺產(chǎn)保護的真實性和完整性原則，在自然遺產(chǎn)保護中，不能只側(cè)重于自然遺產(chǎn)本身的保護，將自然遺產(chǎn)與其中包含的人文因素分割開來，而應(yīng)對自然遺產(chǎn)中的形形色色的“人”的因素同樣加以關(guān)注。這就要求在對自然遺產(chǎn)保護的過程中，要把自然遺產(chǎn)地的原住居民與自然遺產(chǎn)看成一個整體予以保護，重視自然遺產(chǎn)保護的同時重視原住居民的合法權(quán)益的保護。達到這種整體保護的最好方式就是社區(qū)參與，使原住居民共同參與到自然遺產(chǎn)的保護中，從而滿足真實性和完整性原則的要求，實現(xiàn)自然遺產(chǎn)與原住居民的和諧發(fā)展。

（四）環(huán)境保護公眾參與原則的要求

公眾參與原則是環(huán)境法中的重要原則，環(huán)境法鼓勵廣大群眾積極參與環(huán)境保護事業(yè)，保護他們對污染和破壞環(huán)境的行為依法進行監(jiān)督的權(quán)利[7]。公眾參與原則是指在環(huán)境資源保護中，公民有權(quán)通過法定的程序和途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的活動[8]。公眾參與原則強調(diào)公民基于自身所享有的權(quán)利，積極主動地參與環(huán)境保護和管理，不同于單純依靠國家自上而下進行保護和管理的模式。社區(qū)參與機制正是公眾參與原則在自然遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的體現(xiàn)。隨著公民環(huán)境意識的增強，公眾參與原則在環(huán)境保護領(lǐng)域的作用也日顯重要，在自然遺產(chǎn)保護領(lǐng)域亦是如此。

三、自然遺產(chǎn)保護和開發(fā)中社區(qū)參與機制的構(gòu)想

（一）《自然遺產(chǎn)保護法（征求意見稿）》中關(guān)于社區(qū)參與的規(guī)定及其缺陷

我國《自然遺產(chǎn)保護法（征求意見稿）》中已把社區(qū)參與的內(nèi)容寫入，第二章自然資源權(quán)屬管理、補償、當(dāng)?shù)鼐用竦睦姹Ｗo以及經(jīng)營管理等條款中都涉及到了社區(qū)參與。在第十六條自然資源權(quán)屬管理條款中規(guī)定對被改變了自然資源權(quán)屬的相關(guān)權(quán)利人進行合理補償；在第十七條中規(guī)定與被禁止或者限制自然資源利用的相關(guān)權(quán)利人充分協(xié)商并給予合理補償；在第十八條當(dāng)?shù)鼐用竦睦姹Ｗo條款中規(guī)定了自然遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)應(yīng)優(yōu)先安排原住居民承擔(dān)自然遺產(chǎn)的管護工作和相關(guān)勞務(wù)，保障原住居民就業(yè)；對于需要搬遷的原住居民予以妥善安置和合理補償，保障搬遷居民的利益。第十九條中則規(guī)定了原住居民可以優(yōu)先獲得特許經(jīng)營權(quán)。意見稿雖未正式通過，但對自然遺產(chǎn)保護中的社區(qū)參與機制的完善具有極大的推動作用。

但是《自然遺產(chǎn)保護法（征求意見稿）》中關(guān)于社區(qū)參與的規(guī)定仍顯不足，無法起到避免和化解矛盾沖突的作用。首先，征求意見稿中規(guī)定的社區(qū)參與仍然更多地體現(xiàn)的是以政府和自然遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)為主導(dǎo)，不足以體現(xiàn)自然遺產(chǎn)地原住居民參與自然遺產(chǎn)保護的積極性和主動性。其次，對于社區(qū)參與沒有規(guī)定任何保障措施，這容易造成實際操作的困難，社區(qū)參與機制無法在實踐中運行，那么這些條款也是形同虛設(shè)。再次，自然遺產(chǎn)的保護必然影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，原住居民為此是最終的損失承擔(dān)者，征求意見稿中也明確提出建立健全自然遺產(chǎn)保護生態(tài)補償機制。生態(tài)補償機制也應(yīng)是社區(qū)參與的一部分，是原住居民參與利益分配的體現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，生態(tài)補償?shù)姆绞綉?yīng)當(dāng)多樣化，也更應(yīng)強調(diào)市場機制的作用。因此，筆者在征求意見稿關(guān)于社區(qū)參與的規(guī)定的基礎(chǔ)上，對社區(qū)參與機制提出以下幾點構(gòu)想。

（二）完善社區(qū)參與機制的構(gòu)想

1.參與決策——避免沖突的有效方式

自然遺產(chǎn)地原住居民的社區(qū)參與應(yīng)包括對政府及自然遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)的有關(guān)自然遺產(chǎn)保護和管理決策的參與。參與決策使當(dāng)?shù)卦【用袷孪攘私夂蛥⑴c自然遺產(chǎn)保護和開發(fā)的過程，表現(xiàn)了對原住居民權(quán)利的充分尊重。在此過程中，政府可與當(dāng)?shù)卦【用襻槍ψ匀贿z產(chǎn)的保護開發(fā)進行解釋溝通，緩解原住居民的不滿情緒，從而有利于預(yù)先避免沖突的發(fā)生。

決策參與首先體現(xiàn)為原住居民對自然遺產(chǎn)保護規(guī)劃制定的參與。自然遺產(chǎn)保護規(guī)劃是自然遺產(chǎn)保護的行動指南，對自然遺產(chǎn)保護的意義重大。自然遺產(chǎn)保護規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在經(jīng)過科學(xué)論證，廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上制定審批?！蹲匀贿z產(chǎn)保護法（征求意見稿）》也對自然遺產(chǎn)保護規(guī)劃做出了規(guī)定，但其中并未涉及任何社區(qū)參與的條款。社區(qū)參與決策對自然遺產(chǎn)保護規(guī)劃的科學(xué)制定具有重要作用。自然遺產(chǎn)規(guī)劃只有根據(jù)自然遺產(chǎn)地的實際情況，經(jīng)過科學(xué)分析后制定，才能對自然遺產(chǎn)保護起到真正有效的指導(dǎo)作用。原住居民世世代代生活在自然遺產(chǎn)地，對當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境、自然資源的分布，生態(tài)破壞情況等是最為了解的。因此原住居民對規(guī)劃的意見才是最真實可靠的。除此之外，自然遺產(chǎn)保護規(guī)劃一旦實施無疑會對當(dāng)?shù)卦【用竦睦娈a(chǎn)生影響，通過社區(qū)參與決策能使規(guī)劃制定機構(gòu)在制定規(guī)劃過程的同時維護原住居民的利益。要保證利益博弈的平衡，實現(xiàn)環(huán)境利益在各主體間的公平分配，就必須建立健全公眾利益表達機制[9]。因此自然遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)在制定規(guī)劃過程中應(yīng)當(dāng)通過論證會等方式收集原住居民的意見，并形成書面材料作為規(guī)劃制定的依據(jù)之一，從而保證規(guī)劃的科學(xué)性、合理性。

決策參與還體現(xiàn)對確定特許經(jīng)營者過程的參與，對確定特許經(jīng)營者過程的參與可以有效避免自然遺產(chǎn)保護區(qū)的經(jīng)營權(quán)沖突。在自然遺產(chǎn)的開發(fā)決策中，《自然遺產(chǎn)保護法（征求意見稿）》規(guī)定了對依照自然遺產(chǎn)保護規(guī)劃設(shè)定的旅游、交通、服務(wù)項目實行特許經(jīng)營。自然遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)在采取公開招標(biāo)方式確定經(jīng)營者的過程中應(yīng)當(dāng)有原住居民的參與，并且賦予原住居民一定程度的決策權(quán)。自然遺產(chǎn)的開發(fā)對原住居民具有很大的影響，如上所述，可能引發(fā)沖突，因此對于經(jīng)營者的選定應(yīng)當(dāng)謹慎。一方面，原住居民來基于切身利益的考慮，對經(jīng)營者的選擇可能比自然遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)決策更加具有合理性。另一方面，由于對隨著近年來掀起的自然遺產(chǎn)地旅游熱潮，自然遺產(chǎn)經(jīng)營具有較大利益空間，在利益吸引下，投標(biāo)者可能會采取各種手段來爭取特許經(jīng)營權(quán)，作為政府部門的遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)來單獨選擇經(jīng)營者的方式會導(dǎo)致權(quán)力的濫用。因此，由原住居民來參與自然遺產(chǎn)經(jīng)營者的選擇既可以更合理地保障原住居民的利益，避免沖突，也可以對政府權(quán)力予以制約。

2.建立社區(qū)管理專設(shè)機構(gòu)——解決沖突的專門機構(gòu)

自然遺產(chǎn)保護區(qū)域一般涉及的范圍較大，原住居民也相對比較分散，加上原住居民的權(quán)利意識和環(huán)境意識還不強，他們自發(fā)地要求參與自然遺產(chǎn)保護和管理的可能性較小。社區(qū)參與機制無法在實踐中得到有效運行?！蹲匀贿z產(chǎn)保護法（征求意見稿）》中的對自然資源權(quán)屬變更、自然資源使用限制中的相關(guān)權(quán)利人和搬遷居民進行合理補償，對原住居民優(yōu)先安排工作和相關(guān)勞務(wù)以及原住居民優(yōu)先獲得特許經(jīng)營權(quán)等社區(qū)參與的規(guī)定缺乏保障措施予以保障實施。因此，要保證社區(qū)參與機制的運行，需要建立由社區(qū)居民組成的社區(qū)管理專設(shè)機構(gòu)。

社區(qū)管理專設(shè)機構(gòu)可以由村民委員會組織吸收一些有較強環(huán)境意識、權(quán)利意識或有一定知識水平的原住居民參加，負責(zé)社區(qū)參與自然遺產(chǎn)保護的工作。社區(qū)管理專設(shè)機構(gòu)負責(zé)指導(dǎo)原住居民如何參與自然遺產(chǎn)保護、協(xié)調(diào)在自然遺產(chǎn)保護中出現(xiàn)的居民之間的或同自然遺產(chǎn)保護管理機構(gòu)之間的糾紛、對自然遺產(chǎn)保護進行宣傳教育等工作。社區(qū)管理專設(shè)機構(gòu)由當(dāng)?shù)卦【用窠M成，對自然遺產(chǎn)保護開發(fā)以及當(dāng)?shù)鼐用竦木唧w情況較為了解，在解決沖突糾紛中，相較于其他糾紛解決機構(gòu)，更占優(yōu)勢。同時，該機構(gòu)的設(shè)置也可以對政府或有關(guān)主管部門保障社區(qū)參與的行為起到一定的監(jiān)督作用，從而把社區(qū)參與落到實處，使社區(qū)與保護區(qū)緊密地結(jié)合在一起，共同實現(xiàn)自然遺產(chǎn)保護的目的。

3.參與利益分配，完善生態(tài)補償機制——化解沖突的最終途徑

生態(tài)補償制度自然遺產(chǎn)地原住居民參與利益分配的制度保障，也是化解因自然資源權(quán)屬變更、自然資源限制利用、居民搬遷、經(jīng)濟發(fā)展受限以及環(huán)境破壞而產(chǎn)生的矛盾沖突的最終和最有效的途徑。

《自然遺產(chǎn)保護法（征求意見稿）》中提出國家將自然遺產(chǎn)保護資金列入政府財政預(yù)算安排，建立健全自然遺產(chǎn)保護生態(tài)補償機制。為了保證公平，生態(tài)補償機制是對原住居民損失予以補償?shù)挠行Х绞??！吧鷳B(tài)效益補償是指為實現(xiàn)調(diào)節(jié)性生態(tài)功能的持續(xù)供給和社會公平，國家對致使調(diào)節(jié)性生態(tài)功能減損的自然資源特定開發(fā)利用者收費（稅）以及對調(diào)節(jié)性生態(tài)功能的有意提供者、特別犧牲者的經(jīng)濟和非經(jīng)濟形式的回報和彌補的法律行為?！盵10]自然遺產(chǎn)開發(fā)中的經(jīng)營者是生態(tài)功能減損的自然資源特定開發(fā)利用者，從自然遺產(chǎn)保護中受益，國家可以對其征收稅費，用以補償當(dāng)?shù)卦【用褚颦h(huán)境污染和破壞而造成的損失，解決由此引發(fā)的糾紛。

自然遺產(chǎn)的保護必然導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的限制，而經(jīng)濟發(fā)展落后的結(jié)果最終由當(dāng)?shù)卦【用駚沓惺?。因此，在自然遺產(chǎn)保護中，自然遺產(chǎn)地的原住居民是生態(tài)功能的有意提供者和特別犧牲者，因自然遺產(chǎn)的保護而承受了損失，應(yīng)當(dāng)由國家予以補償。生態(tài)補償過程中同樣需要社區(qū)參與，根據(jù)公平原則和協(xié)商原則讓當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)資源利益的分配。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民依據(jù)其長期的生產(chǎn)經(jīng)驗，已經(jīng)將他們所能支配的生產(chǎn)要素作了最優(yōu)配置，在他們所處的特定制度環(huán)境與自然條件下，他們的行為是最有效率的，因此，其理應(yīng)成為生態(tài)補償?shù)闹匾獏⑴c主體[11]。

生態(tài)補償?shù)膶嵤?yīng)考慮與居民現(xiàn)有的生產(chǎn)實踐相結(jié)合，實現(xiàn)補償方式的多樣化。國家對調(diào)節(jié)性功能的有意提供者給予經(jīng)濟（如金錢、實物等）和非經(jīng)濟（如技術(shù)、興辦企業(yè)、勞動力安置等）形式的回報或彌補[12]。對自然遺產(chǎn)地原住居民的補償除了經(jīng)濟補償外，也可采用為其安排就業(yè)、對原住居民進行專業(yè)技能培訓(xùn)、提供稅費減免等優(yōu)惠政策等方式。但是國家補償方式在實踐中存在缺陷。由政府主導(dǎo)的生態(tài)補償，其補償主體不清、管理職責(zé)交叉，因此生態(tài)保護效率低，容易出現(xiàn)生態(tài)保護與受益脫節(jié)的現(xiàn)象。市場主導(dǎo)的生態(tài)補償方式可以與國家補償方式同時存在，并在一定程度上彌補國家補償方式的缺陷。自然遺產(chǎn)地原住居民可以自行與自然遺產(chǎn)開發(fā)中取得特許經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者協(xié)商交易開發(fā)權(quán)等，獲得直接補償。該種方式一方面適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，另一方面也可使原住居民在生態(tài)補償過程中更具有主動性。完善的生態(tài)補償方式，尤其是市場主導(dǎo)的生態(tài)補償方式可以使原住居民更好地參與到自然遺產(chǎn)保護所帶來的利益分配中，使其合法權(quán)益得到保障，實現(xiàn)自然遺產(chǎn)保護和原住居民權(quán)益保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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