新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民利益保護(hù)問題分析

作者簡(jiǎn)介：

胡俊?。?991-）女，河南信陽人。西華師范大學(xué)商學(xué)院2012級(jí)研究生，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)。

摘 要：新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)，而新型城鎮(zhèn)化的核心是要實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，重視農(nóng)民的利益保護(hù)問題。本文通過對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀的分析，指出在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中農(nóng)民利益保護(hù)存在的問題，并提出了一些對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；發(fā)展現(xiàn)狀；農(nóng)民利益

引言

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。”[1]這充分體現(xiàn)了本屆政府已經(jīng)將新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)列為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)工作。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，社會(huì)也要進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)型。而社會(huì)轉(zhuǎn)型的工作主要在于城市轉(zhuǎn)型，當(dāng)前的根本任務(wù)就是從舊的城市化道路向新型城市化道路轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)化的核心是改變舊城鎮(zhèn)化以土地融資、土地財(cái)政、土地?cái)U(kuò)張為核心的建設(shè)方式，這種舊模式最主要的特點(diǎn)是拋開了城市化的主體——農(nóng)民，因此新型城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)就是如何回到為城市化主體服務(wù)上來。我們?nèi)绾卧谛滦统擎?zhèn)化推進(jìn)的過程中保護(hù)農(nóng)民的利益是我們當(dāng)前亟需關(guān)注的問題。

一、我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程也快速推進(jìn)，取得了顯著的成就。城鎮(zhèn)人口占全國(guó)人口的比重從改革開放初期的18%，增長(zhǎng)到2013年的53.73%。根據(jù)世界上其他國(guó)家的發(fā)展歷程來看，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30%-70%時(shí)即處于城鎮(zhèn)化的加速階段，而目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化正處于加速階段上半場(chǎng)向下半場(chǎng)轉(zhuǎn)折的階段。

在經(jīng)歷了粗獷式的舊城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，我國(guó)提出了新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)道路。新型城鎮(zhèn)化同過去片面追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張的發(fā)展模式不同，它的核心是以人為本，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，即讓農(nóng)民成為新的市民，提高城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥械谋戎?，?shí)現(xiàn)讓更多農(nóng)民參與社會(huì)共享的目的。農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移不出來，不僅農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益出不來，擴(kuò)大內(nèi)需也無法實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前我國(guó)的具體情況是，雖然每年有很多農(nóng)村勞動(dòng)力都轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)中，但由于這些轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力的家庭并沒有隨之遷移，所以這部分人口卻具有很大的不穩(wěn)定性，并沒有真正的融入城市成為市民。很多農(nóng)民長(zhǎng)期在城市里工作生活，但沒有城市戶口，享受不了城市居民的待遇，到了節(jié)假日的時(shí)候不得不在城鄉(xiāng)之間來回流動(dòng)。大量人口在城鄉(xiāng)之間和不同區(qū)域之間流來流去，這就是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的獨(dú)特現(xiàn)象：“農(nóng)民工”、“城鄉(xiāng)兩棲”、“留守兒童”等。而導(dǎo)致這些現(xiàn)象的主要原因有兩方面，一是長(zhǎng)期在城市工作生活的農(nóng)民無法被城市接納，主要是考慮到農(nóng)民進(jìn)城在戶籍、住房、社保、醫(yī)保以及教育等制度上存在一定的限制，農(nóng)民工在城里無法享受城市居民應(yīng)有的待遇；二是他們自己不愿意在城市定居，這里是擔(dān)心農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益的喪失。要促使農(nóng)民工在城市定居和農(nóng)村人口向城市遷移，就要從城市“融入”和農(nóng)村“遷出”兩方面排除相應(yīng)的制度障礙。

對(duì)于一直留在農(nóng)村的農(nóng)民，土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，不僅是農(nóng)民的衣食來源更是農(nóng)民生活和養(yǎng)老的保障。在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，政府征地?cái)U(kuò)大建設(shè)對(duì)農(nóng)民就造成了很大的影響?，F(xiàn)在最大的問題就在于，地方政府為了解決進(jìn)程農(nóng)民的福利保障待遇，以地生財(cái)或者以地套現(xiàn)，大規(guī)模的征收農(nóng)民土地，使得農(nóng)民被動(dòng)上樓，被城鎮(zhèn)化。而征用農(nóng)地的土地收益分配格局：政府占60%-70%，村組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%[2]，嚴(yán)重的侵占了農(nóng)民集體組織經(jīng)濟(jì)和廣大農(nóng)民的利益。失地農(nóng)民的利益得不到保護(hù)，就沒有積極的心態(tài)和經(jīng)濟(jì)能力去參加新的就業(yè)技能培訓(xùn)以便投入到工業(yè)化的建設(shè)當(dāng)中，這樣不僅會(huì)對(duì)工業(yè)化發(fā)展造成一定的影響還會(huì)因失地農(nóng)民無法在城市生存，形成大量城市貧民，威脅社會(huì)安定進(jìn)而影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)展。因此在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，一定要加強(qiáng)配套的制度建設(shè)，特別是如何以農(nóng)民為主體，使農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化主體。

二、在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中如何保護(hù)農(nóng)民利益

（一）進(jìn)行戶籍制度創(chuàng)新，保護(hù)農(nóng)民工的基本社會(huì)權(quán)益

取消從個(gè)人收入、納稅額度、工作年限、社保年限等僅從城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的角度而考慮的入戶條件，降低農(nóng)民工入戶的成本。取消依附在戶籍上的勞動(dòng)用工、住房、教育、培訓(xùn)、社會(huì)保障等城鄉(xiāng)居民權(quán)利不平等的制度，使戶口不再與一系列福利待遇關(guān)聯(lián)在一起，保障公民遷徙和居住的自由，使進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民享受市民同等待遇。取消城鎮(zhèn)中存在的“土地?fù)Q戶籍”、“土地?fù)Q社?！?、“宅基地?fù)Q住房”等專門針對(duì)農(nóng)民群體的不公平的戶籍政策。允許農(nóng)民帶著農(nóng)村所有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益及其附著資產(chǎn)進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶變身市民，即所謂“帶土進(jìn)城”[3]，從而從根本上消除農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的土地障礙，促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)政策和土地制度，保護(hù)農(nóng)民的土地經(jīng)濟(jì)利益

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和最后的生活保障，農(nóng)民作為農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體， 擁有土地的使用權(quán)和收益權(quán)， 不能因?yàn)橥恋乇徽魇斩鴵p害農(nóng)民的利益， 讓農(nóng)民不能分享土地的增值收益?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》中明確指出：“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。必須健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金資產(chǎn)資源管理制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)?！?“全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)”。這就為維護(hù)農(nóng)民利益提供了政策支持和制度支撐。建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，如轉(zhuǎn)包、代耕、股份經(jīng)營(yíng)等，同時(shí)規(guī)范流轉(zhuǎn)的對(duì)象、期限等，規(guī)范農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓行為，保證廣大農(nóng)村勞動(dòng)力能真正從土地上脫離出來，實(shí)現(xiàn)土地的集中經(jīng)營(yíng)，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（三）尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民利益

新城鎮(zhèn)化要把保障農(nóng)民權(quán)益放在首要位置，把發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的切入點(diǎn)，應(yīng)是農(nóng)民自愿選擇的結(jié)果。要尊重農(nóng)民的生產(chǎn)和生活需要，防止盲目改造，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。農(nóng)民不應(yīng)該被政府強(qiáng)推著進(jìn)人城市，而是應(yīng)該通過促進(jìn)城鎮(zhèn)的“自我發(fā)育”，增強(qiáng)城市的吸引力，使農(nóng)民自覺自愿地進(jìn)城，走健康的城鎮(zhèn)化之路。

（四）加強(qiáng)全面的技能培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)能力的提高

在現(xiàn)行較低的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下， 難以保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，要使廣大農(nóng)民能在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中有所作為，共享社會(huì)的發(fā)展成果，政府應(yīng)當(dāng)從提高勞動(dòng)技能著手來改變農(nóng)民收入偏低的現(xiàn)狀。首先， 地方政府應(yīng)從征地所獲得的收入中撥出專門的資金， 用于建立失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)基金和就業(yè)基地建設(shè)基金。建立完善的農(nóng)民知識(shí)技能培訓(xùn)工作，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)和創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民在就業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)能力和創(chuàng)業(yè)能力。其次，政府應(yīng)成立專門的就業(yè)指導(dǎo)小組， 幫助失地農(nóng)民聯(lián)系工作， 鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)在政策和稅收上給予優(yōu)惠，同時(shí)指導(dǎo)金融部門放寬農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款條件， 有針對(duì)性地發(fā)放政策型貸款， 全面提升農(nóng)民的再就業(yè)率。

總之，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，我們要保護(hù)好廣大農(nóng)民的利益，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，讓全體人民都能共享良好的社會(huì)福利和公共服務(wù)，提高人民的總體生活質(zhì)量。（作者單位：西華師范大學(xué)商學(xué)院）

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