突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置中的信息公開問題研究

許瓚

摘 要：目前，中國已經(jīng)進(jìn)入突發(fā)環(huán)境事件的高發(fā)期，成為公民的生命、財(cái)產(chǎn)安全，乃至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的隱患。突發(fā)環(huán)境事件具有突發(fā)性、蔓延性、嚴(yán)重危害性三個(gè)突出特征。由此決定了突發(fā)環(huán)境事件信息公開過程中政府主動(dòng)公開的法定義務(wù)，公開信息更加及時(shí)、準(zhǔn)確、完整，具有統(tǒng)一性以及政府問責(zé)機(jī)制的及時(shí)啟動(dòng)性。通過中國突發(fā)環(huán)境事件信息公開的立法現(xiàn)狀，中國應(yīng)從憲法中賦予公民環(huán)境知情權(quán)、制定《突發(fā)環(huán)境事件信息公開辦法》、完善信息公開協(xié)調(diào)管理機(jī)制、健全行政問責(zé)機(jī)制等方面予以完善。

關(guān)鍵詞：突發(fā)環(huán)境事件；應(yīng)急法律；信息公開；完善

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）05-0225-02

目前，中國已經(jīng)進(jìn)入突發(fā)環(huán)境事件的高發(fā)期。據(jù)2012年《中國環(huán)境狀況公報(bào)》公布，該年度全國共發(fā)生542起突發(fā)環(huán)境事件，包括5起重大突發(fā)環(huán)境事件，5起較大突發(fā)環(huán)境事件，532起一般突發(fā)環(huán)境事件，未發(fā)生特別重大突發(fā)環(huán)境事件[1]。環(huán)境問題成為公民的生命、財(cái)產(chǎn)安全，乃至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)，社會(huì)的發(fā)展的隱患。檢視中國突發(fā)環(huán)境事件信息公開制度實(shí)施狀況，存在明顯不足。

一、突發(fā)環(huán)境事件特點(diǎn)及其應(yīng)急處置中信息公開的特殊性

（一）突發(fā)環(huán)境事件的概念與特征

對突發(fā)環(huán)境事件的內(nèi)涵及外延，目前學(xué)界尚未形成一致的結(jié)論[2]。根據(jù)《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》第7.1條和《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》第1條的規(guī)定，突發(fā)環(huán)境事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡，重大財(cái)產(chǎn)損失和對全國或者某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，政治安定構(gòu)成重大威脅和損害，有重大社會(huì)影響的涉及公共安全的環(huán)境事件[3]。

突發(fā)環(huán)境事件，相比較于普通事件，其特征極其明顯：（1）突發(fā)性。突發(fā)環(huán)境事件沒有固定的發(fā)生時(shí)間，突然發(fā)生有很大的偶然性和瞬時(shí)性。因其發(fā)生迅速，人們?nèi)狈︻A(yù)防而可能造成更大的社會(huì)恐慌和危害。（2）蔓延性。突發(fā)環(huán)境事件一旦發(fā)生，無論是污染物擴(kuò)散，傳播規(guī)律，其危害程度等，很難在極短的時(shí)間內(nèi)明確，甚至可能導(dǎo)致國家危機(jī)和國際間的糾紛。（3）嚴(yán)重危害性。突發(fā)環(huán)境事件造成的危害，通常直接威脅公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，破壞社會(huì)穩(wěn)定。事件發(fā)生后的長期整治與恢復(fù)，會(huì)造成嚴(yán)重的間接損失。

（二）突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置過程中信息公開的特殊性

1.政府主動(dòng)公開環(huán)境信息義務(wù)的法定性。只有讓公眾充分，及時(shí)，準(zhǔn)確的掌握相關(guān)環(huán)境信息，才能使其人身和財(cái)產(chǎn)損失降到最低。增強(qiáng)公眾對政府應(yīng)急工作的配合，有效預(yù)防和從容應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件，充分維護(hù)好公眾的切身利益。

2.信息公開主體。為了使信息廣泛傳播，公開途徑多元化使得媒體蜂擁而上，公眾有被誤導(dǎo)的可能。如何解決多地區(qū)、多部門、多媒體與信息公開統(tǒng)一性之間的矛盾，便成為政府環(huán)境信息公開亟待解決的問題。

3.政府問責(zé)機(jī)制的可及時(shí)啟動(dòng)性。突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置中政府主動(dòng)公開信息[4]，它不是一個(gè)簡單的將有關(guān)環(huán)境信息公布一下的問題，而是時(shí)刻處在社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。政府在環(huán)境信息公開過程中的任何遲延、疏漏或不盡責(zé)都可能耽誤最佳處置時(shí)機(jī)。

二、中國突發(fā)環(huán)境事件信息公開的立法現(xiàn)狀與不足

（一）中國突發(fā)環(huán)境事件信息公開的立法現(xiàn)狀

1.綜合性基本法中的原則性規(guī)定。在《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定，“因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成或者可能造成環(huán)境污染事故的單位，及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民，并向當(dāng)?shù)丨h(huán)保行政主管部門報(bào)告，接受調(diào)查處理。”2007年《突發(fā)事件應(yīng)對法》第53條規(guī)定，“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，準(zhǔn)確，及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息?！钡?3條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有關(guān)部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責(zé)的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正……”這兩條則準(zhǔn)確及時(shí)公開信息定位為政府法定義務(wù)，違者將受到行政處分。

2.環(huán)境保護(hù)單位法律法規(guī)的規(guī)定。2000年修訂的《大氣污染防治法》第20條規(guī)定，“單位因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成或者可能造成大氣污染事故，必須立即采取防治大氣污染危害的應(yīng)急措施，通報(bào)可能受到大氣污染危害的單位和居民，并報(bào)告當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門，接受調(diào)查處理”；2008年修訂的《水污染防治法》第66條則要求各級(jí)人民政府及有關(guān)部門依照《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定做好應(yīng)急處置工作，這自然包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》中環(huán)境信息公開的義務(wù)和責(zé)任。除《水污染防治法》外，均未明確規(guī)定政府環(huán)境信息公開的法定義務(wù)。

3.國家和地方突發(fā)（環(huán)境）事件應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定。2006年1月，國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，將環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件納入事故災(zāi)難類突發(fā)公共事件范疇。并發(fā)布了《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》以應(yīng)對突發(fā)性的環(huán)境污染事件。在《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》第四章第6條中對信息的規(guī)定，與《突發(fā)事件應(yīng)對法》的第53條規(guī)定基本相同，都是以“要及時(shí)”，“信息準(zhǔn)確、權(quán)威”等籠統(tǒng)的要求政府對突發(fā)環(huán)境事件的信息進(jìn)行公開，不得不說是一種操作性不強(qiáng)的法律規(guī)制。

（二）中國突發(fā)環(huán)境事件信息公開立法的不足

與發(fā)達(dá)國家相比，中國在突發(fā)環(huán)境事件信息公開方面亦存在明顯不足。僅以美國為例，1986年，美國頒布了《應(yīng)急計(jì)劃與社區(qū)知情權(quán)法案》，旨在保障公民的知情權(quán)[5]。迄今為止，美國已形成了包括《電子政務(wù)法》、《陽光下的政府法》、《隱私法》、《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》等，在內(nèi)的完善的信息公開法律體系。其次，美國的突發(fā)環(huán)境事件管理體制以國家環(huán)境署為核心，政府相關(guān)職能部門鼎力協(xié)助，參議院、眾議院負(fù)責(zé)相關(guān)法案的制定。最后，美國在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件中，建立了完備的信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布平臺(tái)，有效降低了信息傳播不暢所帶來的弊端[6]。

對照美國等發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，中國突發(fā)環(huán)境事件信息公開制度至少存在以下不足：

1.公眾環(huán)境知情權(quán)法律地位不明確。環(huán)境知情權(quán)是公民對本國乃至世界的環(huán)境狀況，以及自身的環(huán)境狀況等有關(guān)信息獲取的權(quán)利[7]。在中國現(xiàn)行法律中，憲法對公眾環(huán)境知情權(quán)未作出任何規(guī)定。在《環(huán)境保護(hù)法》中類似環(huán)境知情權(quán)的內(nèi)容僅有兩個(gè)方面：一是在一定范圍內(nèi)規(guī)定了政府的環(huán)境信息公開的義務(wù)，二是規(guī)定了排污企業(yè)在特殊情形下的環(huán)境信息公開的義務(wù)。

2.現(xiàn)行立法并未體現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件中信息公開的特殊性，原則性過強(qiáng)。中國現(xiàn)行立法主要針對的是常態(tài)下的環(huán)境信息公開，突發(fā)環(huán)境事件下的信息公開僅有零星的規(guī)定。緊急狀態(tài)下的信息公開因其公開的方式、內(nèi)容、程序等特殊性，使得中國現(xiàn)行以環(huán)境信息公開為依據(jù)的法律法規(guī)難以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。

3.法律對信息公開統(tǒng)一性規(guī)制存在缺陷。由于突發(fā)環(huán)境事件的復(fù)雜性，應(yīng)對管理體制需要在“屬地管理”、“分級(jí)負(fù)責(zé)”，這不僅意味著政府系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)、合作，也要求政府和社會(huì)及公民之間積極協(xié)作，而單一、分散的管理體制很難適應(yīng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的現(xiàn)實(shí)需要。

4.突發(fā)環(huán)境事件政府信息公開的問責(zé)機(jī)制不健全。中國現(xiàn)行法律法規(guī)對信息公開義務(wù)的行政追究問題給予了原則性的規(guī)定。但中國的行政問責(zé)機(jī)制并沒有真正建立起來。其行政問責(zé)機(jī)制出現(xiàn)的問題主要包括了問責(zé)主體缺失、行政權(quán)責(zé)劃分不清等。

三、中國突發(fā)環(huán)境應(yīng)急處置中信息公開制度的完善

（一）在憲法和環(huán)境基本法中賦予公民環(huán)境知情權(quán)

中國《憲法》第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！苯ㄗh在其后面增加一款：“公民享有在良好（或適宜或健康的）環(huán)境中工作和生活的權(quán)利，有權(quán)獲得環(huán)境狀況的信息，有權(quán)參與環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)?！?/p>

（二）制定《突發(fā)環(huán)境事件信息公開辦法》

《突發(fā)環(huán)境事件信息公開辦法》應(yīng)允充分考慮突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置中信息公開的特殊性，制定具有可操作性的具體措施和制度。其內(nèi)容主要分為七部分：第一部分為總則；第二部分為信息公開的主體；第三部分信息公開的范圍；第四部分為信息公開的程序和方式；第五部分為信息公開責(zé)任追求；第六部分為信息公開救濟(jì)途徑；第七部分為附則。

（三）完善信息公開協(xié)調(diào)管理機(jī)制

首先，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置統(tǒng)一指揮部應(yīng)設(shè)立環(huán)境信息公開辦公室，負(fù)責(zé)信息公開，受理公眾信息申請與答復(fù)的機(jī)構(gòu)，在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，由新聞發(fā)言人及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布政府掌握的相關(guān)環(huán)境信息。其次，設(shè)立跨部門跨區(qū)域的信息協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將環(huán)境作為一個(gè)不可分割和相互關(guān)聯(lián)的整體進(jìn)行保護(hù)。此外，建立統(tǒng)一的環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)[8]。

（四）健全行政問責(zé)機(jī)制

在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置中，行政問責(zé)制既能強(qiáng)化政府責(zé)任，也有助于推動(dòng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的行政信息公開。首先，應(yīng)明確問責(zé)客體，包括全體的公共行政人員。其次，擴(kuò)大問責(zé)主體，問責(zé)必須嚴(yán)格按照規(guī)范程序，合理合法進(jìn)行。再次，完善責(zé)任體系。包括道德責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任四個(gè)層面。最后，確保行政問責(zé)機(jī)制的及時(shí)啟動(dòng)?？傊?，各司其職，擔(dān)當(dāng)責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

[1] 環(huán)境保護(hù)部.2012中國環(huán)境狀況公報(bào)[N].人民日報(bào)，2013-06-05.

[2] 邵道萍.突發(fā)環(huán)境事件信息公開制度[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2010，（10）.

[3] 范娟，楊嵐.對“突發(fā)環(huán)境事件”概念的探討[J].環(huán)境保護(hù)，2011，（10）.

[4] 韓大元，莫于川.應(yīng)急法治論——突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制的法律問題研究[M].北京：法律出版社，2005.

[5] 別濤.國外政府如何應(yīng)對公共環(huán)境危機(jī)[J].北方人，2013，（4）.

[6] 黃梓良.美國電子政府的政府信息公開服務(wù)[J].情報(bào)雜志，2003，（3）.

[7] 王京歌.試論中國環(huán)境信息公開制度的實(shí)施——紫金礦業(yè)污水池泄露事件思考[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（8）.

[8] 王樹義，莊超.為突發(fā)環(huán)境事件信息公開的理念更新與制度完善[J].中州學(xué)刊，2013，（3）.

[責(zé)任編輯 仲 琪]