高校“去行政化”的必要性及對(duì)策研究

彭妍妍

（河南師范大學(xué) 教育與教師發(fā)展學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007）

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彭妍妍

（河南師范大學(xué) 教育與教師發(fā)展學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007）

目前，由于歷史、觀念等原因，我國(guó)高校 “行政化”現(xiàn)象嚴(yán)重。“去行政化”是高校去功利化、培養(yǎng)創(chuàng)新人才、消除內(nèi)部腐敗的基礎(chǔ)，更是實(shí)現(xiàn)高校自主發(fā)展的迫切要求。為實(shí)現(xiàn)高校“去行政化”，應(yīng)落實(shí)和擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，建立高校自主發(fā)展的自主動(dòng)力機(jī)制；制定并出臺(tái)高校章程及學(xué)校管理?xiàng)l例，建立高校自主發(fā)展的自主運(yùn)行機(jī)制；成立校董事會(huì)，建立高校自主發(fā)展的內(nèi)部制衡機(jī)制；實(shí)行校長(zhǎng)公開選聘制度，培養(yǎng)自主發(fā)展的新型領(lǐng)導(dǎo)者；協(xié)調(diào)行政管理與學(xué)術(shù)管理的關(guān)系，形成高校自主發(fā)展的學(xué)術(shù)民主制度。

高校；行政化；去行政化；自主發(fā)展

高校要謀求自身的科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)持自主發(fā)展道路。從世界各大學(xué)發(fā)展來(lái)看，高水平大學(xué)都是走的自主性發(fā)展路子。高校在自主發(fā)展的道路上，更加有利于學(xué)術(shù)自由傳統(tǒng)的弘揚(yáng)，保證了學(xué)校的教育教學(xué)活動(dòng)按照教育規(guī)律來(lái)運(yùn)行發(fā)展，從而能夠使高校真正成為知識(shí)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的搖籃。

“行政化”在特定的歷史時(shí)期的確發(fā)揮了一定的作用，正如著名的美國(guó)高等教育家伯頓·克拉克（Burton Clark）指出的那樣，“行政化”至少有這樣幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：效率、紀(jì)律、平衡、計(jì)劃、導(dǎo)向。[1]82但就現(xiàn)階段而言，“行政化”在一定程度上挫傷了高校自主發(fā)展的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，嚴(yán)重影響了高校自主發(fā)展的進(jìn)程，從而使“去行政化”的重要性和緊迫性更顯突出，“去行政化”成為高校自主發(fā)展的訴求。

一、高?！靶姓钡谋憩F(xiàn)及成因

（一）高?！靶姓钡谋憩F(xiàn)

高校的“行政化”可以概括為內(nèi)部“行政化”和外部“行政化”兩個(gè)方面。內(nèi)部“行政化”主要表現(xiàn)在高校內(nèi)部治理上，具體表現(xiàn)為高校內(nèi)部行政權(quán)力泛化。高校管理常常以行政權(quán)力干預(yù)或是取代學(xué)術(shù)權(quán)力，以行政的管理方式處理學(xué)術(shù)事務(wù)。外部“行政化”涉及的則是政府與高校的關(guān)系問(wèn)題，是指政府在管理高校時(shí)，在一定程度上忽略了高校作為學(xué)術(shù)組織這一特性，沒有按照高等教育規(guī)律進(jìn)行管理，而往往采用行政思維方式與處理方法。

目前高?！靶姓北憩F(xiàn)主要為以下幾個(gè)方面。

1．高校級(jí)別行政化

我國(guó)公辦院校通常按照辦學(xué)層次和規(guī)模被賦予從“正處級(jí)”到“副部級(jí)”不等的行政級(jí)別，而民辦高校則沒有劃分行政級(jí)別。高校級(jí)別行政化一方面使得公立院校和重點(diǎn)院校的社會(huì)地位與社會(huì)影響力得以提升，但同時(shí)也削弱了高校作為獨(dú)立法人的地位，強(qiáng)化了高校對(duì)政府部門的依附和隸屬關(guān)系，[2]進(jìn)而弱化了高校自主發(fā)展的能力；另一方面使得行政級(jí)別較低和沒有行政級(jí)別的高校，在辦學(xué)資源上難以得到公正對(duì)待，因而發(fā)展受阻。由此可見，高校級(jí)別行政化易導(dǎo)致高校發(fā)展的“馬太效應(yīng)”。

2．高校領(lǐng)導(dǎo)班子來(lái)源行政化

以前高校領(lǐng)導(dǎo)班子中做學(xué)問(wèn)的人占多數(shù)，可以稱之為學(xué)術(shù)型領(lǐng)導(dǎo)班子。但是，近些年越來(lái)越多的原本在各級(jí)政府部門工作的人被安排到高校任職，這使得高校領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)的非學(xué)術(shù)型干部越來(lái)越多，比例也不斷增加。[3]非學(xué)術(shù)型領(lǐng)導(dǎo)的增加不僅不利于學(xué)術(shù)決策的科學(xué)形成，而且使高?！靶姓爆F(xiàn)象變得更加嚴(yán)重，致使高校走自主發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展道路變得更加艱難。

3．高校機(jī)構(gòu)設(shè)置與上級(jí)部門對(duì)口化

高等院校本應(yīng)按照教育教學(xué)和學(xué)術(shù)發(fā)展的規(guī)律與需要來(lái)設(shè)置內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，然而現(xiàn)在很多高校的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)卻是根據(jù)上級(jí)政府部門的對(duì)口需要進(jìn)行設(shè)置的。這些機(jī)構(gòu)更多的是用來(lái)和上級(jí)政府部門對(duì)接并執(zhí)行相關(guān)政策，而在學(xué)校內(nèi)部服務(wù)和管理方面的功能則相對(duì)較弱，并且官員多、官氣重，這就造成學(xué)校行政體系的官僚作風(fēng)強(qiáng)、服務(wù)意識(shí)差，進(jìn)而導(dǎo)致高校自主發(fā)展的動(dòng)力不足。

4．教師參與學(xué)術(shù)事務(wù)管理被邊緣化

學(xué)術(shù)性是高校的本質(zhì)屬性，學(xué)術(shù)活動(dòng)是高校的中心活動(dòng)。高校的學(xué)術(shù)研究、人才培養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)等功能決定了高校應(yīng)實(shí)行教授治學(xué)。[4]但學(xué)術(shù)事務(wù)的行政化決策，使得本該由學(xué)術(shù)委員會(huì)和教授委員會(huì)決定的學(xué)術(shù)決策被行政部門所代替，教師在學(xué)術(shù)事務(wù)上被剝奪了或很少有發(fā)言權(quán)。行政人員成為高校運(yùn)行的核心，作為高校自主發(fā)展生力軍的教學(xué)、科研成員難以獲得學(xué)術(shù)事務(wù)管理的支配權(quán)，阻礙了高校自主發(fā)展的積極性。

（二）高?！靶姓钡某梢?/p>

1．歷史原因

由于行政體制歷史原因，我國(guó)高校一直以政府相關(guān)部門下屬事業(yè)單位的形式存在，這就使得行政權(quán)力在高校的內(nèi)部管理中占據(jù)了相當(dāng)大的深度和廣度。而正是因?yàn)楦咝ｉL(zhǎng)期被作為政府下屬事業(yè)單位來(lái)管理，政府往往通過(guò)任命校長(zhǎng)的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)高校的組織管理，這更加強(qiáng)化了高校的行政屬性，淡化了高校相對(duì)獨(dú)立的法人地位。

2．觀念原因

我國(guó)傳統(tǒng)的“官本位”思想就是由歷代知識(shí)分子所崇尚的“學(xué)而優(yōu)則仕”觀念發(fā)展而來(lái)的，“官本位”思想與高校的“行政化”密不可分。高校“行政化”為“官本位”思想提供了基礎(chǔ)與環(huán)境，“官本位”思想則對(duì)高?！靶姓逼鸬搅艘欢ǖ膹?qiáng)化作用。從本質(zhì)上講，高校“行政化”是官本位思想的產(chǎn)物。從外部來(lái)看，高校為獲取發(fā)展所需的辦學(xué)資源，采用行政化的手段，與政府的行政部門進(jìn)行對(duì)接。從內(nèi)部來(lái)看，官本位思想致使行政權(quán)力一權(quán)獨(dú)大，教師僅僅成為行政命令的執(zhí)行者?；魻柊秃眨℉olbach）就曾指出，中國(guó)普通的行政人員，在其他國(guó)家應(yīng)該是給專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人才做輔助工作的，而在中國(guó)卻常常能領(lǐng)導(dǎo)和指揮專家。[5]423

3．制度原因

我國(guó)高校從20世紀(jì)50年代起就已經(jīng)開始設(shè)立不從事科研和教學(xué)，只做黨務(wù)行政工作的專職干部，并有相應(yīng)的行政級(jí)別，高校行政化的基礎(chǔ)便由此建立。此外，雖然國(guó)家頒布的高等教育法賦予了高校自主辦學(xué)的權(quán)利，但是由于沒有相應(yīng)的保障措施，缺乏有效的法律救濟(jì)途徑，相關(guān)的條款規(guī)定內(nèi)容抽象，可操作性不強(qiáng)，使得高等院校自主辦學(xué)權(quán)難以落實(shí)，權(quán)利的實(shí)際掌控者仍然是國(guó)家教育行政主管部門，導(dǎo)致高校無(wú)法抵制外部的行政干涉，行政化難以規(guī)避。

4．利益原因

根據(jù)國(guó)外高等教育改革的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)費(fèi)的分配常常會(huì)使行政化加快、加大。[6]我國(guó)政府對(duì)高校實(shí)行財(cái)政直接撥款，所以各個(gè)高校在爭(zhēng)取項(xiàng)目撥款的過(guò)程中，往往把管理經(jīng)費(fèi)劃撥的政府官員作為公關(guān)對(duì)象，此時(shí)各種各樣的權(quán)力尋租便由此滋生。在這種情況下，政府主管部門自然不愿意把可以帶來(lái)利益的權(quán)利放還給高校，更有甚者還會(huì)人為設(shè)權(quán)。[7]由此可見，利益誘導(dǎo)也是導(dǎo)致高?！靶姓钡闹匾颉?/p>

二、高校“去行政化”的必要性

高?！叭バ姓笔侵笇?duì)高校以行政化為主導(dǎo)的管理體制進(jìn)行改革，確立學(xué)術(shù)權(quán)力的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)高校管理中的學(xué)術(shù)權(quán)、行政權(quán)和民主管理權(quán)的相互制約與相互配合，從而使得高校自身成為自主辦學(xué)的主體。[8]高校自主發(fā)展則是指學(xué)校為了內(nèi)部的個(gè)人、集體的自主發(fā)展而主動(dòng)地利用外部賦予的條件、資源確立明確的目標(biāo)，合理使用自己的選擇、決定的權(quán)利，不斷調(diào)整、完善、變革學(xué)校內(nèi)部的關(guān)系、結(jié)構(gòu)和環(huán)境，從而使學(xué)校整體自主能力得以提高。但是，行政化的影響由外而內(nèi)，逐漸成為高校改革和發(fā)展的掣肘，“去行政化”勢(shì)在必行。

（一）去行政化是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的要求

高校雖然名義上擁有辦學(xué)自主權(quán)，但是政府部門作為實(shí)際主辦者，直接參與和制定了諸如高校招生計(jì)劃、高校招生規(guī)模、高校專業(yè)設(shè)置、高校教學(xué)計(jì)劃以及管理高?？蒲泻徒?jīng)費(fèi)使用等本來(lái)應(yīng)該由高校自主的辦學(xué)活動(dòng)。[9]而高校只有在真正意義上擁有了這些本該屬于自己的權(quán)利，才能獲得學(xué)校發(fā)展所需的資源與機(jī)會(huì)。缺乏這些發(fā)展必需的權(quán)利，高校自主發(fā)展只會(huì)淪為紙上談兵。因此，只有去行政化改革中落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)，高校自主發(fā)展才會(huì)成為可能。

（二）去行政化是引導(dǎo)教師專注于教學(xué)和學(xué)術(shù)研究的保障

高校內(nèi)部在行政化管理下，權(quán)力意志成為學(xué)校運(yùn)作的根本價(jià)值信號(hào)，權(quán)利價(jià)值成為評(píng)價(jià)的根本依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。很多高校在福利政策制定上比照黨政機(jī)關(guān)干部級(jí)別，這一舉措更加強(qiáng)化了官本位思想，擾亂了科研學(xué)術(shù)人員心境，讓一些本該在學(xué)術(shù)上有更大造詣的教師為了爭(zhēng)名逐利而自毀學(xué)術(shù)前途。[10]這不僅不利于教師專心教學(xué)和學(xué)術(shù)研究，更不利于高校自主發(fā)展。而改變目前這一評(píng)價(jià)方式的有效措施就是去行政化，只有去行政化，才能重新構(gòu)建引導(dǎo)學(xué)術(shù)研究的激勵(lì)機(jī)制，從而為教師提供自主發(fā)展的條件。

（三）去行政化是培養(yǎng)創(chuàng)新人才的基本條件

高校行政化的內(nèi)部管理體制，是以權(quán)力和服從為基礎(chǔ)的，這對(duì)于學(xué)生養(yǎng)成民主精神和創(chuàng)新精神十分不利。朱清時(shí)校長(zhǎng)就曾旗幟鮮明的提出，培養(yǎng)創(chuàng)新人才根本在于“去行政化”。如果不解決好這個(gè)問(wèn)題，無(wú)論目標(biāo)設(shè)計(jì)的再好、管理體系再健全，也難以走出創(chuàng)新人才培養(yǎng)的困境。[11]去行政化改革可以改變高校價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，改變學(xué)術(shù)研究功利化、急躁化現(xiàn)象，有助于學(xué)生形成良好的人文素質(zhì)和科學(xué)研究品格，為學(xué)生創(chuàng)新能力的培養(yǎng)提供良好的環(huán)境。

（四）去行政化是消除高校內(nèi)部腐敗的關(guān)鍵

高校內(nèi)部行政化的管理模式使得行政權(quán)力泛化，行政權(quán)力獨(dú)大，雖然高校內(nèi)部設(shè)立了紀(jì)委、監(jiān)察和審計(jì)等監(jiān)督部門，也存在學(xué)術(shù)委員會(huì)、教師代表大會(huì)等民主監(jiān)督組織，但是這些主體都已經(jīng)被行政化權(quán)力同構(gòu)化。由于缺乏必要的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約，必然導(dǎo)致高校內(nèi)部的腐敗行為。去行政化可以改變我國(guó)目前高等教育行政化管理模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制衡，減少和杜絕學(xué)校內(nèi)部的腐敗現(xiàn)象。

三、我國(guó)高?！叭バ姓?，實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展的策略

高校 “行政化”已經(jīng)成為高校自主發(fā)展的絆腳石，“去行政化”成為高等教育管理體制改革的必由之路，更是高校獲取自主發(fā)展的基本要求。高校“去行政化”可以從以下方面著手。

（一）落實(shí)和擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，建立自主發(fā)展的自主動(dòng)力機(jī)制

自主動(dòng)力機(jī)制提倡在發(fā)展過(guò)程中，注重發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力來(lái)源于學(xué)校內(nèi)部，擴(kuò)大學(xué)校的自主權(quán)，使學(xué)校能夠主導(dǎo)未來(lái)的發(fā)展。如果學(xué)校由于受制于外界因素過(guò)多，感到自身無(wú)法主導(dǎo)學(xué)校發(fā)展，其發(fā)展動(dòng)力就會(huì)削弱。[12]而且從教育改革實(shí)踐成果來(lái)看，政府將學(xué)校應(yīng)有的權(quán)力下放，對(duì)提高學(xué)校的自主性、發(fā)揮學(xué)校效能具有重要的作用。這就要求政府部門必須更新觀念，將學(xué)校真正視為自主發(fā)展的法人實(shí)體，堅(jiān)持宏觀管理、依法行政，落實(shí)和擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，使高校建立起自主動(dòng)力機(jī)制，從而推動(dòng)高校的自主發(fā)展。

（二）制定并出臺(tái)高校章程及學(xué)校管理?xiàng)l例，建立自主發(fā)展的自主運(yùn)行機(jī)制

依法制定學(xué)校章程并嚴(yán)格依照章程治理，是高校設(shè)立、運(yùn)行、發(fā)展合法性的前提。根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》的要求，高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。然而，我國(guó)1 600余所公立高校中，僅有不到30所高校制定了章程，絕大多數(shù)高校未制定章程。[13]因此，各高校應(yīng)盡快制定和完善學(xué)校章程，以學(xué)校章程作為學(xué)校總體的運(yùn)行法則，對(duì)管理體制、運(yùn)行機(jī)制以及各級(jí)的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)作出明確規(guī)范，并賦予章程作為辦學(xué)根本的法律效力，從而真正建立起自主發(fā)展的自主運(yùn)行機(jī)制。這不僅有利于學(xué)校內(nèi)部的有序運(yùn)行，也有助于學(xué)校抵御外來(lái)的行政干擾，更能為實(shí)現(xiàn)學(xué)校的自主發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)。

（三）成立校董事會(huì)，建立自主發(fā)展的內(nèi)部制衡機(jī)制

自主發(fā)展的內(nèi)部制衡機(jī)制是指對(duì)學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的使用進(jìn)行監(jiān)督和制約，主要針對(duì)行政權(quán)力，以防權(quán)力的濫用和誤用。[14]110-112,197-199為此應(yīng)該按照規(guī)劃綱要的要求探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。高校董事會(huì)是目前最為成熟的大學(xué)管理制度，它是西方大學(xué)利益平衡的機(jī)構(gòu)，也是對(duì)大學(xué)自身行政權(quán)力制約的重要舉措。因此，建議在我國(guó)部分大學(xué)試點(diǎn)，探索成立具有中國(guó)特色的、符合現(xiàn)代大學(xué)制度的校董事會(huì)，建立起高校治理的新模式。校董事會(huì)的成員可以由政府相關(guān)部門代表、各領(lǐng)域的專家教授、校長(zhǎng)、社會(huì)各界代表等人員組成。董事會(huì)成員來(lái)源多元化，有助于減少高校行政管理中的官僚化現(xiàn)象，使高校管理置身于學(xué)校內(nèi)外部利益相關(guān)者的共同監(jiān)督之下，能夠幫助高校在自主辦學(xué)與社會(huì)責(zé)任之間找到適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。

（四）實(shí)行校長(zhǎng)公開選聘制度，培養(yǎng)自主發(fā)展的新型領(lǐng)導(dǎo)者

學(xué)校能否去行政化實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵條件還在于學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)者——校長(zhǎng)。我國(guó)高校校長(zhǎng)一般都是由政府任命，推動(dòng)高校“去行政化”，需要政府部門主動(dòng)放權(quán)，取消這種直接任命制，改為公開選聘制，這也是保證大學(xué)獨(dú)立性的前提之一。因此，建議采用高校校長(zhǎng)公開選聘制度。由董事會(huì)制定校長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)，面向社會(huì)公開選聘，征選出具有“教育家”素質(zhì)的新型學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者。教育家素質(zhì)的校長(zhǎng)在管理學(xué)校的過(guò)程中要能運(yùn)用學(xué)術(shù)權(quán)力治理學(xué)校，能充分調(diào)動(dòng)學(xué)校各方面的積極性，在這個(gè)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)教育家辦學(xué)，創(chuàng)造出有利于自主發(fā)展的新學(xué)校。

（五）協(xié)調(diào)行政管理與學(xué)術(shù)管理的關(guān)系，形成自主發(fā)展的學(xué)術(shù)民主制度

擁有民主的學(xué)術(shù)制度是高校自主發(fā)展所必須的條件之一。行政管理者的責(zé)任不應(yīng)該是控制學(xué)者，而應(yīng)作為助手為學(xué)者服務(wù)，因?yàn)閷W(xué)術(shù)研究首要的就是有自由、獨(dú)立的學(xué)術(shù)環(huán)境。因此，要通過(guò)設(shè)計(jì)合理的制度和完善相應(yīng)的行政程序來(lái)限制行政機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)術(shù)部門工作的直接干預(yù)，降低學(xué)術(shù)決策的重心，強(qiáng)調(diào)行政的科學(xué)決策能力、執(zhí)行力和服務(wù)意識(shí)。并且應(yīng)將行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆蛛x，使得管理組織結(jié)構(gòu)扁平化，這樣有利于形成自下而上的學(xué)術(shù)管理體系，讓學(xué)術(shù)決策權(quán)回歸到專家教授的手里。[15]只要能恰當(dāng)界定好學(xué)術(shù)管理與行政管理的權(quán)力邊界，就可以實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。也只有協(xié)調(diào)好學(xué)術(shù)管理與行政管理的關(guān)系，才能形成自主發(fā)展的學(xué)術(shù)民主制度。

“去行政化”能使高校擺脫僵硬的行政枷鎖，按高等教育發(fā)展的規(guī)律和社會(huì)的實(shí)際需求辦學(xué)，完成從被動(dòng)型發(fā)展向自主發(fā)展的轉(zhuǎn)變。盡管目前在“去行政化”改革的過(guò)程中遇到一些困難和阻力，改革的進(jìn)程不是很順利，但是只要我們轉(zhuǎn)變觀念，落實(shí)改革措施，我國(guó)高校“去行政化”是可以逐步實(shí)現(xiàn)的。

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（責(zé)任編輯 蘇 肖）

On the Necessary and Policy of China’s College“De-administrationism”

PENG Yan-yan
（School of Education&Teacher Development，Henan Normal University，Xinxiang，Henan 453007，China）

At present，due to history，concept，etc.，China’s college“administrationism”is very serious.De-administrationism is the basis of college de-utilitarianism，cultivation of innovative talents，and eliminatation of internal corruption.It is also the urgent requirement of realizing the college independent development.In order to achieve the“de-administrationism”，we should propose the implementation and expansion for the school-running autonomy，and establish independent development of independent power mechanism；we should work out regulations on administration，and set up school board to form an independent development of internal check and balance mechanism；we should execute the President publicly hiring system to cultivate autonomous development of new leader；and we should coordinate administrative management and academic management to establish an independent development of academic democracy system.

college；administrationism；de-administrationism；autonomous development

G647

：A

：1673-1972（2014）01-0125-04

2013-06-28

彭妍妍（1986-），女，安徽桐城人，碩士研究生，主要從事教育管理學(xué)研究。