如何推動(dòng)中國(guó)全面深化改革——從“體改委”到“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”*

李江寧

(中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)，北京，100081)

20世紀(jì)80年代初期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“體改委”)成立，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入了快速推進(jìn)的時(shí)期。2003年前后各級(jí)體改委撤銷，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)意識(shí)出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，改革速度有所放慢。中共十八屆三中全會(huì)決定成立“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，標(biāo)志著改革形成了新的共識(shí)，并有望成為強(qiáng)大的改革推動(dòng)者。

一、體改委的歷史成就

(一)體改委23年的歷程

國(guó)家體改委前后大約存續(xù)了23年時(shí)間。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)奠定了中國(guó)改革開放的總路線，但是怎么改革，當(dāng)時(shí)并沒有一個(gè)清晰的思路，“迫切需要一個(gè)高層機(jī)構(gòu)來規(guī)劃和協(xié)調(diào)改革全局”。1980年5月，國(guó)務(wù)院成立“國(guó)務(wù)院體制改革辦公室”，國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)兼任辦公室主任。1982年5月，五屆全國(guó)人大決定設(shè)立國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“國(guó)家體改委”)，由國(guó)務(wù)院總理親自擔(dān)任主任。此后，到1990年8月，除1987年－1988年李鐵映擔(dān)任主任外，一直是總理兼體改委主任。當(dāng)時(shí)，體改委被賦予了4項(xiàng)任務(wù):理論創(chuàng)新;設(shè)計(jì)總體方案;協(xié)調(diào)各方利益;組織試點(diǎn)。①杜亮:《體改委沉浮》，《中國(guó)企業(yè)家》2003年第3期。

1990年9月，陳錦華接替李鵬出任體改委主任?？偫砑嬷魅蔚膽T例被打破。但是，體改委的位勢(shì)并沒有改變，仍然與計(jì)委、經(jīng)委同處政府組成機(jī)構(gòu)序列最高層次的宏觀調(diào)控部門之列。

1998年機(jī)構(gòu)改革，體改委降格，從體改委變成經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室(簡(jiǎn)稱“體改辦”)，退出政府組成序列，人員編制也從200人壓縮至不到90人。隨后的5年，體改辦的聲音日漸衰微，主要做國(guó)務(wù)院交辦的一些與改革有關(guān)的調(diào)研項(xiàng)目，包括棉花流通體制改革、供銷社體制改革、小城鎮(zhèn)改革以及整頓藥品市場(chǎng)流通秩序等各方面內(nèi)容。

2002年11月，最后一任體改辦主任王岐山赴海南任省委書記。2003年3月，體改辦并入發(fā)改委，結(jié)束了歷史使命。各地方體改部門，大多數(shù)也于2004年撤銷，人員有的并入發(fā)改委，有的到了政府研究室，有的到了金融改革辦公室(簡(jiǎn)稱“金融辦”)。

(二)體改委是一面改革旗幟

20世紀(jì)80年代初，體改部門成立時(shí)的政治環(huán)境與今天絕然不同。雖然十一屆三中全會(huì)已經(jīng)召開，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想依然根深蒂固。那時(shí)候，不要說市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是說有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)也可能犯政治錯(cuò)誤。當(dāng)時(shí)地方改革搞得最有聲勢(shì)的是四川和安徽。安徽改革成績(jī)最大的是以小崗村為代表的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，四川改革最突出的是擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)。這些改革起初受到了廣泛的批評(píng)和質(zhì)疑。當(dāng)時(shí)中央不可能自上而下部署這些改革，一是拿不準(zhǔn)，二是中央部門層面的阻力更大。鄧小平的態(tài)度就是“不爭(zhēng)論，允許試”。

四川省委書記到北京任國(guó)務(wù)院總理后，面對(duì)眾多老領(lǐng)導(dǎo)、老同志，面對(duì)依然激烈的姓資姓社的爭(zhēng)論，亟需理論家的支持，急需新生力量的支持。于是國(guó)家體改委便應(yīng)運(yùn)而生，總理親任體改委主任。除兼任領(lǐng)導(dǎo)外，國(guó)家體改委還聚集了一大批長(zhǎng)期在經(jīng)濟(jì)部門工作的高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)和理論權(quán)威，如廖季立、安志文、童大林、薛暮橋、馬洪、董輔礽、蔣一葦、吳敬璉、林凌等都是體改委的成員或顧問。隨后不久，周小川、樓繼偉、郭樹清、張維迎、曹遠(yuǎn)征等改革開放后畢業(yè)的年輕的經(jīng)濟(jì)學(xué)人也加入體改委。體改委實(shí)際成為改革的一面旗幟，具有很大的影響力。

時(shí)任總理經(jīng)常請(qǐng)?bào)w改委的專家們對(duì)一些改革試點(diǎn)研究、指導(dǎo)、總結(jié)，形成改革建議。如蔣一葦、林凌對(duì)首鋼承包制改革的跟蹤總結(jié)①林凌:《與改革同行》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第17頁。。著名的巴山輪會(huì)議，實(shí)際上也是由國(guó)家體改委組織召開的。會(huì)議邀請(qǐng)了包括耶魯大學(xué)教授諾貝爾獎(jiǎng)獲得者托賓、匈牙利科爾內(nèi)等一批世界級(jí)專家;中國(guó)國(guó)內(nèi)很多頂級(jí)專家也參加了，如薛暮橋、馬洪、劉國(guó)光、吳敬璉、周叔蓮等。巴山輪會(huì)議的成果，對(duì)沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想束縛，樹立商品經(jīng)濟(jì)乃至后來的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念起了極大的推動(dòng)作用。

(三)研究設(shè)計(jì)改革大方向

30多年前中國(guó)改革剛開始時(shí)，自稱是“摸著石頭過河”。但實(shí)際上，當(dāng)時(shí)的改革不僅僅是“摸石頭”，也在找方向和基本思路。從十一屆三中全會(huì)“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”到十三大“國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”，其實(shí)就是改革總方向的頂層設(shè)計(jì)。改革設(shè)計(jì)需要組織，單靠某個(gè)人或者某個(gè)一般的機(jī)構(gòu)是難以完成的。國(guó)家體改委是當(dāng)時(shí)層次最高的機(jī)構(gòu)，匯集了一大批經(jīng)濟(jì)專家。體改委又是一個(gè)全新的利益超脫的部門，于是就成為那一時(shí)期中國(guó)改革大方向設(shè)計(jì)的主要組織者之一。

1986年4月國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革方案研討小組成立，組長(zhǎng)為國(guó)務(wù)院副總理田紀(jì)云，辦公室主任是體改所所長(zhǎng)高尚全。辦公室下設(shè)財(cái)稅、外貿(mào)、金融、企業(yè)等組，配套改革方案在8月份的北戴河中央財(cái)經(jīng)小組會(huì)上獲得了批準(zhǔn)。1987年10月，時(shí)任國(guó)家體改委主任李鐵映提出開門搞規(guī)劃，委托了8個(gè)課題組，研究經(jīng)濟(jì)體制改革三年、五年、八年中期規(guī)劃，又稱“三五八規(guī)劃”。負(fù)責(zé)人分別是中國(guó)社科院、北京大學(xué)、國(guó)務(wù)院農(nóng)研中心、國(guó)家計(jì)委等。到課題結(jié)題時(shí)，李鵬已成為體改委主任。1988年6月1日，體改委召開經(jīng)濟(jì)體制改革中期規(guī)劃研討會(huì)，李鵬到會(huì)聽取課題組匯報(bào)。1988年7月，國(guó)家體改委規(guī)劃司將各家成果編輯成《中國(guó)改革大思路》一書出版。20多年后，吳敬璉回憶這段經(jīng)歷時(shí)，仍然對(duì)這種開門設(shè)計(jì)總體改革方案的做法贊賞有加，認(rèn)為這些討論“為1993年11月中共十四屆三中全會(huì)通過對(duì)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革若干問題的決定》打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！雹趨蔷喘I、胡德平、郭樹清等:《中國(guó)2012:尋找真實(shí)的成長(zhǎng)》，南京:江蘇文藝出版社，2012年，第20頁。

體改委不僅研究整體改革方案，對(duì)一些重要方面的改革，如股份制、承包制、價(jià)格改革、市場(chǎng)體系建設(shè)、流通體制改革、財(cái)稅體系改革等都提出過改革方案。價(jià)格改革，從“計(jì)劃為主”到“調(diào)放結(jié)合”、“雙軌制”到“價(jià)格闖關(guān)”，體改委起了很大作用。雖然1988年的“價(jià)格闖關(guān)”因?yàn)闀r(shí)機(jī)和方法選擇不當(dāng)而失敗了，但價(jià)格改革的方向是正確的，其后隨著形勢(shì)的演變也慢慢取得了很大成功。

當(dāng)然，當(dāng)時(shí)大力推動(dòng)改革的不僅僅是體改委，還有中共中央書記處農(nóng)村政策研究室、國(guó)家經(jīng)委等。農(nóng)研室主任杜潤(rùn)生被稱為“中國(guó)農(nóng)村改革之父”，從1982年到1986年連續(xù)5年參與主持起草了著名的5個(gè)“中央一號(hào)文件”，對(duì)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在中國(guó)農(nóng)村的推廣和鞏固發(fā)揮了重要作用。在國(guó)有企業(yè)改革方面，當(dāng)時(shí)的國(guó)家經(jīng)委也發(fā)揮了很大作用。如20世紀(jì)80年代初企業(yè)放權(quán)讓利、兩步利改稅，20世紀(jì)80年代中期企業(yè)承包制，20世紀(jì)90年代的現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)等，都主要是由國(guó)家和地方各級(jí)經(jīng)委、體改部門共同推動(dòng)的。

(四)自下而上與自上而下的漸進(jìn)改革

與今天的改革相比，當(dāng)時(shí)對(duì)改革的鼓勵(lì)主要來自中央，而改革的具體行動(dòng)，主要從基層的某一個(gè)點(diǎn)開始。有的試點(diǎn)，實(shí)際上一直得到了最高層的支持，如農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、股票市場(chǎng)的建立等。有的試點(diǎn)是中央直接抓的，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)惠政策和沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)大膽改革，吸引了一大批港澳資金和全國(guó)各地的創(chuàng)業(yè)者，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的奇跡。起到了很好的示范效應(yīng)，極大地推動(dòng)了全國(guó)的改革開放。①傅高義:《鄧小平時(shí)代》，香港:香港中文大學(xué)出版社，2012年，第394頁。

當(dāng)時(shí)的中國(guó)，大江南北、各行各業(yè)的改革積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過今天，人人都想改革，誰改革誰是英雄好漢。如承包大王馬勝利、浙江海鹽襯衫廠廠長(zhǎng)步鑫生、首鋼周冠武、天津大邱莊禹作敏等，都以改革而名動(dòng)一時(shí)。公務(wù)員辭職，教師下海，也比比皆是。如著名的“萬通六君子”潘石屹、馮侖、王功權(quán)、易小迪等大都是從體制內(nèi)單位辭職下海的。其中的馮侖，還曾在體改所工作過。一些改革并不是什么人部署的，什么人推動(dòng)的，也沒有引起特別大的爭(zhēng)論。如蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、珠三角的“三來一補(bǔ)”等。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，從蘇南起步，很快就在全國(guó)形成燎原之勢(shì)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。鄧小平欣喜地稱之為“異軍突起”。②《鄧小平文選》(第3卷)，北京:人民出版社，1993年，第355頁。

與蘇聯(lián)東歐改革不同，中國(guó)改革被稱之為“漸進(jìn)式改革”。如價(jià)格逐步放開，先有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增量改革，再有國(guó)有企業(yè)存量改革。實(shí)際上這主要是后來的總結(jié)，當(dāng)時(shí)改革者并沒有這種漸進(jìn)式改革的“頂層設(shè)計(jì)”。當(dāng)時(shí)中央高層設(shè)計(jì)的改革著力點(diǎn)主要還是放活國(guó)有企業(yè)，但現(xiàn)在看并沒有取得明顯的效果。后來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、“三來一補(bǔ)”企業(yè)發(fā)展壯大起來，擠占了國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)大面積虧損，這才逼迫國(guó)有企業(yè)實(shí)行了更深刻的產(chǎn)權(quán)改革和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。

(五)地方體改委的主要成就

當(dāng)時(shí)，中國(guó)幾乎所有的省級(jí)政府和地市級(jí)政府都成立了體改委，縣級(jí)政府多數(shù)也成立了獨(dú)立的體改委機(jī)構(gòu)。但是，除了深圳等少數(shù)地方，大多數(shù)時(shí)間地方體改委的地位作用無法與國(guó)家體改委相比。因?yàn)閮r(jià)格改革、財(cái)稅改革、金融改革等是中央政府的事情，地方?jīng)]有自主權(quán)，機(jī)構(gòu)改革等也主要是上行下效。但很多地方體改委卻推動(dòng)了中國(guó)歷史上非常了不起的一項(xiàng)改革，這就是國(guó)有中小企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革。其中，最有代表性的就是陳光領(lǐng)導(dǎo)的山東諸城股份合作制改革。1992年9月20日，諸城決定在全市進(jìn)行股份合作制改革，到1994年7月第一步改制工作就全面完成了。為了避免政治上的批評(píng)，諸城改革采取了全體員工購買股份的辦法，取名叫股份合作制改革，自我宣傳是集體經(jīng)濟(jì)的一種形式。就是這樣，諸城改革仍然引來了全國(guó)范圍很多嚴(yán)厲的批評(píng)。山東省委和省政府對(duì)諸城改革非常支持，1994年到1998年在山東省體改委的具體組織下，山東省委和省政府連續(xù)4年召開中小企業(yè)企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)(工作會(huì))。1988年的工作會(huì)，時(shí)任山東省委書記吳官正親自到會(huì)部署改革。山東諸城改革，可以說是那個(gè)時(shí)期全國(guó)國(guó)有企業(yè)改革最有影響的事情，全國(guó)各地紛紛到諸城考察學(xué)習(xí)。到2003年初國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立時(shí)，全國(guó)大部分地方的國(guó)有中小企業(yè)多數(shù)已經(jīng)完成了產(chǎn)權(quán)退出的改革。

地方體改委主抓的另一項(xiàng)改革是股份制(股份有限公司)改革試點(diǎn)。上海證券交易所、深圳證券交易所成立后，一段時(shí)間內(nèi)地方股份公司的上市推薦和額度分配主要由體改部門掌握。這也幾乎是體改部門歷史上唯一一項(xiàng)行政審批權(quán)。正是這一審批權(quán)，讓江蘇、四川、西安等省市當(dāng)時(shí)的體改委主任因此受賄判刑?？梢?，一旦有了審批權(quán)，改革工作者也難以逃脫權(quán)力尋租的魔咒。這也是新設(shè)立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)該借鑒的一個(gè)教訓(xùn)。

國(guó)家體改部門與地方體改部門于2003年、2004年先后退出了歷史舞臺(tái)。撤銷體改部門有各面原因，當(dāng)時(shí)很多部門都進(jìn)行了調(diào)整，體改部門人數(shù)減少、職責(zé)弱化是逐步演化的。所以，我們這些體改部門的人，當(dāng)時(shí)也沒有覺得有很多不妥。10年過去之后，面對(duì)很多改革工作的停滯，很多人又感慨體改委撤早了。其實(shí)，主要的問題也不在于體改委撤不撤，如果沒有改革的意識(shí)、改革的勇氣和智慧，體改委不撤又會(huì)怎樣呢?

二、體改委后改革的調(diào)整

體改委撤銷后10年左右，改革進(jìn)入了調(diào)整期。有人認(rèn)為改革出現(xiàn)了停頓甚至倒退，例如國(guó)企改革、司法改革、高校行政化、醫(yī)藥改革中政府采購的強(qiáng)化等等。也有人認(rèn)為，很多方面的改革有很大進(jìn)步，如社會(huì)保障覆蓋面擴(kuò)大、銀行等金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)，收入差距拉大出現(xiàn)了扭轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。我們認(rèn)為，這一時(shí)期的改革確實(shí)有了很大的調(diào)整，但改革的調(diào)整并不僅是某些人某些部門的問題，而是有著更廣泛的社會(huì)意識(shí)變換的基礎(chǔ)。

(一)公平與效率認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)換

改革開放前十幾年，改革的一項(xiàng)重要原則就是“效率優(yōu)先，兼顧公平”。為了打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大鍋飯，提高人們干事創(chuàng)業(yè)的積極性，鄧小平提出“讓一部分人先富起來”。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使廣大農(nóng)民收入普遍增加。城市個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使一批能人發(fā)家致富。國(guó)有企業(yè)改革，也快速造就了一批百萬富翁億萬富翁的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者。隨著一部分人先富起來，中國(guó)的貧富差距迅速拉大。2003年基尼系數(shù)達(dá)到0.479，明顯超過了0.4的警戒線。民眾的不滿情緒越來越強(qiáng)烈。

香港中文大學(xué)教授郎咸平2004年前后通過剖析格林柯爾、TCL、海爾3個(gè)案例，批評(píng)出售國(guó)有企業(yè)導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)的流失，認(rèn)為只要加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者的信托責(zé)任，國(guó)有企業(yè)就可以搞好。無論當(dāng)時(shí)還是現(xiàn)在，筆者都認(rèn)為郎咸平的批評(píng)缺乏科學(xué)依據(jù)，給出的答案不可行。但令人奇怪的是，郎咸平的言論有極強(qiáng)的號(hào)召力，網(wǎng)上90%以上的跟帖支持他。而過去廣受尊重的改革旗手式人物，如吳敬璉、張維迎、樊綱等，卻因批評(píng)郎咸平遭到了很多網(wǎng)民的唾罵。

2003年11月30日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作的意見》。2003年12月31日，國(guó)資委和財(cái)政部又出臺(tái)了《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法》。兩個(gè)辦法，對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)出售改革做了更嚴(yán)格清晰的規(guī)定。按照新規(guī)定，國(guó)有企業(yè)改革操作非常復(fù)雜，過去各地實(shí)施的一些優(yōu)惠政策也不能再執(zhí)行了。從此，全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)出售改革基本停止。

很多人指責(zé)之前的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)出售改革造成了大量國(guó)有資產(chǎn)流失，損害了廣大職工的利益。作為國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的親歷者，我對(duì)上述指責(zé)不能完全認(rèn)同。當(dāng)時(shí)的改革主要是市(地)、縣兩級(jí)黨委政府推動(dòng)的。特別是縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，在地方分權(quán)的格局下，思想最解放，改革意識(shí)最強(qiáng)。當(dāng)時(shí)他們普遍提出了“不求所有，但求所在”的口號(hào)，普遍認(rèn)為國(guó)有企業(yè)搞好了，對(duì)就業(yè)稅收的貢獻(xiàn)也不比非公有制企業(yè)多，而虧損倒閉就是地方極大的負(fù)擔(dān)。①李江寧:《誰是中小企業(yè)改革的主要推動(dòng)力量》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革》1999年第1期。但現(xiàn)在看來，那一時(shí)期的改革確實(shí)部分存在國(guó)有資產(chǎn)流失問題，特別是一些地方的改革政策過于向經(jīng)營(yíng)者傾斜，普遍實(shí)行“經(jīng)營(yíng)者持大股”，職工基本上成為改革的陪襯。但當(dāng)時(shí)，多數(shù)改制企業(yè)并沒有出現(xiàn)職工普遍反對(duì)的情況。只是到了2003年“郎顧之爭(zhēng)”時(shí)，社會(huì)上的批評(píng)聲音才逐漸強(qiáng)大起來。

其實(shí)不止國(guó)有企業(yè)改革，中國(guó)過去很多推行順利的改革和發(fā)展工作，此時(shí)都受到了廣泛批評(píng)質(zhì)疑，如政府形象工程建設(shè)與房屋拆遷等。俞正聲1990年初擔(dān)任青島市委書記時(shí)，決定市委市政府辦公大樓東遷，結(jié)果帶動(dòng)了整個(gè)青島經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，贏得了青島和全國(guó)上上下下的一致贊譽(yù)。當(dāng)時(shí)城市和農(nóng)村居民的拆遷工作也比較順利，不像今天動(dòng)不動(dòng)就會(huì)遇到釘子戶，而網(wǎng)絡(luò)輿論遇到釘子戶常常不分青紅皂白就力挺。

其實(shí)，這就是時(shí)勢(shì)的變化，社會(huì)普遍認(rèn)識(shí)的變化。人們更加重視公平與正義，而不是過去的效率與財(cái)富增長(zhǎng)等等?！翱茖W(xué)發(fā)展觀”、“和諧社會(huì)”總方針的提出，就是順應(yīng)時(shí)事變化的結(jié)果。1993年十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的決定》關(guān)于收入分配改革的原則是“效率優(yōu)先，兼顧公平”;2002年十六大報(bào)告提出“再分配注重公平，加強(qiáng)政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)職能，調(diào)節(jié)差距過大的收入”;2007年十七大報(bào)告要求“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”;十八大報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”。在這種輿論環(huán)境下，一些改革怎樣繼續(xù)推進(jìn)，確實(shí)需要重新認(rèn)識(shí)和調(diào)整了。

(二)宏觀調(diào)控與結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線

經(jīng)歷1998年的亞洲金融危機(jī)和國(guó)企脫困改革之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)很長(zhǎng)一段時(shí)間一直在高位運(yùn)行。2008年美國(guó)次級(jí)債引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國(guó)急促推出4萬億投資計(jì)劃，導(dǎo)致流動(dòng)性急劇增加，隨后又不得不進(jìn)行調(diào)整?？偲饋砜?，這一時(shí)期中央著力最多的是宏觀調(diào)控和“轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)”，而不是過去的農(nóng)村土地改革、政府職能轉(zhuǎn)變、國(guó)有企業(yè)改革等。

這期間，房地產(chǎn)價(jià)格屢創(chuàng)新高，成為宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重要工作。泡沫經(jīng)濟(jì)危害巨大，泡沫經(jīng)濟(jì)主要表現(xiàn)在股市和房地產(chǎn)。這十幾年，中國(guó)股市只短暫出現(xiàn)了過度上漲，而房地產(chǎn)則多數(shù)時(shí)間都在快速上漲。房地產(chǎn)過度上漲，不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是普遍的民生問題、政治問題，政府不可能不管。房地產(chǎn)價(jià)格高漲，貨幣存量大是重要因素。2013年中國(guó)的M2突破了100萬億元人民幣。中國(guó)貨幣當(dāng)局從嚴(yán)格控制存貸比到大幅提高存款準(zhǔn)備金等，幾乎用盡了所有的調(diào)控手段。問題產(chǎn)生的主要原因其實(shí)不在央行，而在于中國(guó)長(zhǎng)期進(jìn)出口比例失衡。而出口大大多于進(jìn)口，又與中國(guó)人儲(chǔ)蓄的傳統(tǒng)有關(guān)。一種文化傳統(tǒng)的改變，需要更多時(shí)間。

轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，主要是改變粗放式的發(fā)展方式。改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直是能快則快，一段時(shí)間甚至鼓勵(lì)“有水快流”。結(jié)果造成了過度的資源消耗和嚴(yán)重的環(huán)境污染。這不僅危及子孫后代，當(dāng)代人也無法忍受。這一時(shí)期，通過嚴(yán)格控制土地開發(fā)、征收資源稅、征收排污費(fèi)、提高企業(yè)環(huán)保準(zhǔn)入門檻等措施，中國(guó)粗放式發(fā)展的問題已經(jīng)開始有了積極的變化。

調(diào)結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)方式有很多共同點(diǎn)。如果剔除限制資源消耗和環(huán)境污染問題，單純從產(chǎn)業(yè)升級(jí)的角度看，這些年的調(diào)結(jié)構(gòu)有比較成功的方面，也有不成功的方面。例如鋼鐵壓縮產(chǎn)能鼓勵(lì)發(fā)展板材管材等高端產(chǎn)品，結(jié)果卻是總產(chǎn)能越來越多，低端產(chǎn)品越來越多。鼓勵(lì)發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，結(jié)果不幾年光伏產(chǎn)業(yè)就出現(xiàn)了嚴(yán)重的過剩。調(diào)結(jié)構(gòu)效果不理想，有各種原因，其中原因之一是有關(guān)方面仍然熱衷于行政手段。有的中央部門經(jīng)常公布某某產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩多少多少，并下達(dá)分地區(qū)的壓縮指標(biāo)。市場(chǎng)是不斷變化的，你怎么能精確計(jì)算出多少產(chǎn)能才是合適的呢。用行政手段調(diào)整經(jīng)濟(jì)，早就被中外歷史證明是錯(cuò)誤的。而有的部門，不用行政手段他就不知道該怎么辦了。

調(diào)結(jié)構(gòu)不理想的另一個(gè)原因是地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)介入太深。改革開放30多年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的一個(gè)重要原因，就是分權(quán)制改革導(dǎo)致地方政府成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)者。但是，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，也加劇了產(chǎn)業(yè)過剩以及調(diào)整的難度。例如光伏產(chǎn)業(yè)，是最新的高技術(shù)節(jié)能產(chǎn)業(yè)，各地政府競(jìng)相用提供廉價(jià)土地和資金等優(yōu)惠政策促進(jìn)這個(gè)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，結(jié)果導(dǎo)致遍地開花，很快全國(guó)就過剩了。對(duì)一些因?yàn)楫a(chǎn)能過剩等原因面臨破產(chǎn)倒閉的企業(yè)，特別是規(guī)模較大的企業(yè)，當(dāng)?shù)卣话銜?huì)千方百計(jì)竭力救助。這實(shí)際上也會(huì)影響結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(三)民生和收入分配改革取得重要進(jìn)展

這一時(shí)期，中央政府對(duì)民生工作特別重視。胡錦濤同志提出“包容性增長(zhǎng)”，“讓改革成果惠及更多人民群眾”。①胡錦濤:《深化交流合作，實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)》，《人民日?qǐng)?bào)》2010年9月17日。農(nóng)業(yè)方面，2004年，中央“一號(hào)文件”宣布農(nóng)村新政策:用5年的時(shí)間逐步取消農(nóng)業(yè)稅，取消煙葉以外的農(nóng)林特產(chǎn)稅，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，實(shí)施直接補(bǔ)貼政策，逐步擴(kuò)大對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼范圍。2006年，提前在全國(guó)范圍內(nèi)全部免除了農(nóng)業(yè)稅。社會(huì)保障方面，2003年國(guó)務(wù)院決定開展建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)，2007年開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，到2012年底，基本實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)全民覆蓋。2007國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，2012年底，全國(guó)參加城市低保人數(shù)2143.5萬人，參加農(nóng)村低保人數(shù)5344.5萬人，總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保應(yīng)保盡保。2009年國(guó)務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，2011年開展城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，2012年實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

這一時(shí)期收入分配改革的方向發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，從效率優(yōu)先到更加注重公平，并且初步扭轉(zhuǎn)了貧富差距拉大的趨勢(shì)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)馬建堂介紹，2003年到2008年中國(guó)的基尼系數(shù)分別是 0.479，0.473，0.485，0.487，0.484，0.491，整體上一直是上升的。2009年到2012年則逐年有所回落，分別是 0.490，0.481，0.477，0.474。②李蕾:《經(jīng)濟(jì)年報(bào):基尼系數(shù)降至10年最低》，《新京報(bào)》2014年1月21日。國(guó)家推出的一些改革措施，對(duì)縮小收入差距起了一定作用。如提高社會(huì)保障水平、提高最低工資水平線、建立工資集體協(xié)商制度、加強(qiáng)對(duì)高收入者稅收征管、限制國(guó)有企業(yè)高管和金融企業(yè)高管薪酬等。同時(shí)，應(yīng)該看到基尼系數(shù)下降也是劉易斯拐點(diǎn)到來和勞動(dòng)力供求關(guān)系變化的結(jié)果。③蔡昉2014年3月17日接受《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》采訪認(rèn)為:劉易斯拐點(diǎn)是一個(gè)區(qū)間，中國(guó)2004年開始民工荒，可以看成是一個(gè)起點(diǎn)，2010年開始15歲到59歲的勞動(dòng)年齡人口出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，總共才6年。但是這個(gè)區(qū)間在日本走了30年，在韓國(guó)走了40年。農(nóng)民工平均工資2003－2012實(shí)際增長(zhǎng)率達(dá)到12%;2011年達(dá)到了21.2%;2012年在GDP增速降到7.8%的情況下仍然增長(zhǎng)了11.8%。農(nóng)民工等原來的低收入者工資的快速增長(zhǎng)，對(duì)改進(jìn)收入分配格局起了特別重要的作用。

(四)既得利益集團(tuán)阻礙改革

改革開放初期，改革的阻力很多來自意識(shí)形態(tài)。而這一時(shí)期改革的阻力，很大程度上則來自于利益集團(tuán)的反對(duì)。利益集團(tuán)有的是壟斷企業(yè)和行業(yè)，如石油、電力、煙草、食鹽等。中石油、中石化、中海油三大石油央企壟斷了中國(guó)石油的開采和石油進(jìn)口，而處在夾縫中的地方煉油企業(yè)，雖然機(jī)制更靈活、效率更高，但依然處境十分艱難。中國(guó)控?zé)煘槭裁词植涣δ?這與煙草行業(yè)的政企不分、壟斷經(jīng)營(yíng)有很大關(guān)系。食鹽這種總銷售額并不很大、監(jiān)管也不特別困難的行業(yè)為什么還要專營(yíng)呢?因?yàn)橛懈骷?jí)鹽務(wù)局的利益。

很多部門本身就成為某些方面改革的阻力，甚至是最大的阻力。高校行政化傾向?yàn)槭裁丛絹碓絿?yán)重?為什么醫(yī)院、文化單位管辦分離這么清晰簡(jiǎn)單的改革推進(jìn)這么慢?為什么人口計(jì)劃生育政策遲遲不調(diào)整?很大程度上都是因?yàn)楦母锊环夏承┎块T的利益。改革了，權(quán)力就削弱了，甚至部門的存在都成為問題。

一些行政審批和公共政策廣受詬病，但就是長(zhǎng)期改不掉。如財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付公司IPO等。分散在各中央部門掌握的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付如果取消了，那些部門對(duì)地方的影響也就大大削弱了。郭樹清一到證監(jiān)會(huì)就曾問“IPO能不能不審”，但在其任上這項(xiàng)改革并沒有實(shí)現(xiàn)突破。這與其任職時(shí)間太短有關(guān)，也與部門利益太重有關(guān)。所以，改革并不主要取決于部門領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)，即使部門領(lǐng)導(dǎo)有很清醒的改革認(rèn)識(shí)和強(qiáng)烈的改革愿望，也很難沖破強(qiáng)大的部門群體的利益。

既得利益集團(tuán)甚至影響立法。一些重要法律，如《預(yù)算法》遲遲不能出臺(tái)，很重要的一個(gè)原因就是各部門為了自己的利益而爭(zhēng)執(zhí)不下。2003年10月召開的十六大提出:“國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制?！?004年11月《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定:“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能，政府其他機(jī)構(gòu)、部門不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)?！钡?008年10月出臺(tái)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》卻規(guī)定:“國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。”《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》在統(tǒng)一監(jiān)管方面，明顯又照顧了原有主管部門的利益訴求，這是不利于政企分開改革的。因此，“我們必須高度重視和妥善解決改革中因利益調(diào)整引發(fā)的社會(huì)矛盾，……切實(shí)解決影響社會(huì)穩(wěn)定的深層次矛盾和問題”①孫占元主編:《中國(guó)共產(chǎn)黨理論創(chuàng)新史》，濟(jì)南:山東人民出版社，2012年，第509頁。。

(五)試點(diǎn)式改革成效減弱

改革開放初期，推動(dòng)改革很重要的一個(gè)方法就是試點(diǎn)。很多改革都是從局部試點(diǎn)開始，試點(diǎn)成功后再推廣，如農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、國(guó)有企業(yè)承包制改革、國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、深圳特區(qū)改革，等等。

這一時(shí)期的改革，也搞了很多試點(diǎn)，但成效遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如第一個(gè)時(shí)期。這一時(shí)期，源自地方基層自發(fā)的改革試點(diǎn)少了，最有影響的是國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的國(guó)務(wù)院批復(fù)的各類“綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”和“綜合改革試驗(yàn)區(qū)”，如上海浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)、天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、長(zhǎng)株潭城市群全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)等。另外，還有上海、重慶開征房產(chǎn)稅試點(diǎn)，上海試點(diǎn)延稅型保險(xiǎn)等。目前影響最大的是上海自貿(mào)區(qū)的改革試點(diǎn)。

國(guó)家發(fā)改委主要想通過這些試驗(yàn)區(qū)從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、行政管理、公共服務(wù)、社會(huì)管理和區(qū)域發(fā)展等方面探索改革發(fā)展的新路子。但多數(shù)改革因?yàn)闆]有稅收優(yōu)惠、特殊政策，因而并沒有取得明顯的實(shí)際效果，有的只是成為股市短期炒作的題材。試驗(yàn)區(qū)也有發(fā)展很好的，如天津?yàn)I海新區(qū)，改革如火如荼，推動(dòng)天津經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度連續(xù)多年位居全國(guó)第一。天津的成功更重要的是天津領(lǐng)導(dǎo)者的改革勇氣、智慧和能力，他們更會(huì)借題發(fā)揮。

這一批改革試點(diǎn)，有的也有一定的稅收優(yōu)惠和金融創(chuàng)新試點(diǎn)的特殊政策。如天津?yàn)I海新區(qū)曾試點(diǎn)投資香港股市的直通車改革試點(diǎn);前海合作區(qū)試點(diǎn)跨境人民幣使用、企業(yè)稅收優(yōu)惠、允許香港執(zhí)業(yè)專業(yè)人士在區(qū)內(nèi)執(zhí)業(yè);上海自貿(mào)區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)利率市場(chǎng)化、匯率等金融改革。而金融方面的改革，是不是試點(diǎn)先行是有爭(zhēng)議的。因?yàn)榻鹑诓幌駥?shí)體經(jīng)濟(jì)。實(shí)體經(jīng)濟(jì)，其改革影響一定時(shí)期可以局限在某一區(qū)域內(nèi);而金融屬于虛擬經(jīng)濟(jì)，虛擬經(jīng)濟(jì)具有極強(qiáng)的流動(dòng)性，所以金融改革成效很難局限在試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的改革很快就會(huì)傳導(dǎo)到外面，或者很快就吸引區(qū)外巨量資金涌入試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，極易引發(fā)大規(guī)模的資金波動(dòng)。如天津港股市直通車，還沒有開通，全國(guó)各地的資金就開始大規(guī)模向天津聚集。這次上海自貿(mào)區(qū)設(shè)想的利率、匯率改革，怎樣防范溢出風(fēng)險(xiǎn)也值得高度關(guān)注。其實(shí)，金融改革的方向甚至步驟已經(jīng)有了基本的共識(shí)，不一定非要通過試點(diǎn)推進(jìn)。

三、如何推動(dòng)全面深化改革

十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革的決定，受到各方面熱烈歡迎，改革正在形成新的共識(shí)。與改革意識(shí)同等重要的還有改革的推進(jìn)路徑和方法。建立新的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有利于促進(jìn)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)全面深化改革成為新的共識(shí)

此前10年左右，改革之所以進(jìn)展不快，與對(duì)改革出現(xiàn)新的爭(zhēng)議、改革共識(shí)不足有一定的關(guān)系。有的爭(zhēng)議關(guān)系到改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大方向。如公平與效率的矛盾、保護(hù)個(gè)體權(quán)利與維護(hù)公共利益的矛盾、國(guó)進(jìn)民退還是國(guó)退民進(jìn)、中國(guó)模式(政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大作用)等等。很多人認(rèn)為房改改得多數(shù)人買不起房子了，醫(yī)改改得看不起病了，國(guó)企改革使得一批人一夜暴富了。改革開放初期，城市發(fā)展中涉及居民房屋拆遷一般都比較順利，而這之后難度越來越大，釘子戶越來越多，自焚等極端事件不斷發(fā)生。一段時(shí)間里，輿論對(duì)釘子戶幾乎是毫無保留的支持甚至是歡呼。很大程度上這是對(duì)過去政府無視被拆遷人利益的一種強(qiáng)烈反彈。但是，如果釘子戶不合理地漫天要價(jià)，不僅影響開發(fā)商的利益，影響政府的行為，也會(huì)對(duì)已拆遷者造成極大的傷害。拆遷與被拆遷必須找到一個(gè)利益平衡點(diǎn)和有效的爭(zhēng)議解決途徑，而不能長(zhǎng)時(shí)間的對(duì)抗。

說改革形成了新的共識(shí)，首先是對(duì)改革大方向和改革重要性的認(rèn)識(shí)。改革開放初期，姓資姓社、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激烈交鋒。今天雖然還有極個(gè)別人從意識(shí)形態(tài)角度反對(duì)改革，但總起來看堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向已形成高度共識(shí)。第二，說改革形成共識(shí)，是大家普遍認(rèn)識(shí)到不改革中國(guó)難以進(jìn)步，甚至?xí)霈F(xiàn)倒退。改革必然觸及某些人的利益，必須下決心打破利益集團(tuán)的阻礙。第三，一些重要改革的目標(biāo)及改革路徑已經(jīng)有了共識(shí)，如人民幣利率、匯率改革，財(cái)政預(yù)算改革，房產(chǎn)稅的開征等。有的改革路徑雖然不完全清晰，但對(duì)改革目標(biāo)的認(rèn)識(shí)基本一致，如企業(yè)、教育、文化單位行政級(jí)別的取消，司法改革，等等。

但在中國(guó)，僅有改革共識(shí)依然不夠，還必須有強(qiáng)大的推動(dòng)者。像改革開放初期那樣自發(fā)改革，一般情況下已經(jīng)不可能。例如，2013年12月11日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于中小銀行設(shè)立社區(qū)支行、小微支行有關(guān)事項(xiàng)的通知》，實(shí)際叫停了民生銀行以“自助銀行+人”模式開設(shè)社區(qū)銀行的創(chuàng)新。實(shí)際上，中國(guó)極其缺乏社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，但如果沒有監(jiān)管部門的認(rèn)可，社區(qū)金融機(jī)構(gòu)很難發(fā)展。而監(jiān)管部門單純從監(jiān)管職責(zé)出發(fā)，也缺乏發(fā)展社區(qū)金融機(jī)構(gòu)的動(dòng)力。有人認(rèn)為，利益集團(tuán)出現(xiàn)并不是壞事，美國(guó)就合法地存在著大量的院外集團(tuán)，并且發(fā)揮了巨大的作用。不同利益集團(tuán)的博弈可以使改革政策兼顧更多人的利益，例如2005年前后股票市場(chǎng)的股權(quán)分置改革，通過不能流通的法人股與流通股討價(jià)還價(jià)，解決了長(zhǎng)期困擾中國(guó)股市的一個(gè)基本問題。但這幾乎是僅有的一個(gè)比較成功的例子。在中國(guó)民主政治體系很不健全的情況下，在利益集團(tuán)成長(zhǎng)也不完善的情況下，很難建立通過博弈達(dá)成妥協(xié)的機(jī)制。在這種情況下各種利益主體的自由博弈，很可能是一事無成。

不管你喜歡不喜歡，中國(guó)目前改革很大程度上還是需要最高領(lǐng)導(dǎo)層和最高領(lǐng)導(dǎo)者的推動(dòng)。當(dāng)年如果沒有鄧小平這位德高望重的偉人，沒有鄧小平的高瞻遠(yuǎn)矚，沒有鄧小平的決斷(很多是力排眾議的)，就不可能有農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、深圳特區(qū)等偉大改革。幾十年后，中國(guó)民間力量有了很大發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)方面和意識(shí)形態(tài)方面的影響力都大大提高。雖然如此，但是在事關(guān)全局的改革問題上，最高領(lǐng)導(dǎo)者的意識(shí)、勇氣和智慧仍然是至關(guān)重要的。相信大家對(duì)前些年經(jīng)常出現(xiàn)“有令不行，有禁不止”的現(xiàn)象都有切實(shí)的感受。十八屆三中全會(huì)《決定》，讓人們看到中央對(duì)推進(jìn)改革的決心，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)立也應(yīng)該能夠加大改革的推動(dòng)力度。

利益集團(tuán)其實(shí)并不那么可怕。利益集團(tuán)的形成是正常的，利益集團(tuán)的利益訴求一般也都有其合理性。需要防范的是，改革不能被某一利益集團(tuán)綁架。在中國(guó)目前的政治環(huán)境下，很多利益集團(tuán)的力量其實(shí)也是有限的。部門維護(hù)部門的利益，分管部門的領(lǐng)導(dǎo)也維護(hù)部門的利益。但一旦這種維護(hù)遇到強(qiáng)勢(shì)的上級(jí)，威脅到個(gè)人政治生命時(shí)，他們也會(huì)轉(zhuǎn)變立場(chǎng)。中國(guó)官場(chǎng)腐敗沉疴已久，屢禁不止，很多人幾乎已經(jīng)失去了信心。但這次習(xí)近平總書記履職不久就強(qiáng)力推出八項(xiàng)規(guī)定，高調(diào)反腐，加之王岐山全力輔佐，“老虎蒼蠅一起打”，官場(chǎng)風(fēng)氣乃至社會(huì)風(fēng)氣迅速轉(zhuǎn)變。這就是上行下效，人心所向，大勢(shì)所趨。當(dāng)年地方政府推動(dòng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，一把手親自抓，不改革就改人，原來的企業(yè)主管部門想擋也不敢擋了。

(二)從經(jīng)濟(jì)改革到全面深化改革

中國(guó)改革從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始，從底層試點(diǎn)開始。但實(shí)際上，即使在體改委時(shí)代，改革也不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)體制。如機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變，石油部、化工部、紡織部、冶金部、煤炭部、機(jī)械部等部門，早在20年前就都已經(jīng)改掉了。今天政企不分仍然受到廣泛批評(píng)，但相比改革開放初期已經(jīng)有了非常大的進(jìn)步。但是，相比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革，文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、軍隊(duì)、社會(huì)治理乃至國(guó)家政治方面的改革確實(shí)滯后了。為什么大家一致贊同十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革呢?一方面大家認(rèn)識(shí)到，沒有其他方面的改革，經(jīng)濟(jì)體制改革不可能更深入地發(fā)展;另一方面，一個(gè)文明富強(qiáng)的國(guó)家，也必須是經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、政治全面協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家。一個(gè)國(guó)家如果文化落后，政治不民主，即使物質(zhì)非常發(fā)達(dá)，也不能成為現(xiàn)代國(guó)家。

從保障經(jīng)濟(jì)體制改革成果的角度看，當(dāng)前最重要的是司法改革。很多人認(rèn)為，這些年司法改革進(jìn)步不大，甚至出現(xiàn)了倒退，重慶打黑就是一個(gè)很極端的例子。①2013年3月25日中國(guó)政法大學(xué)原校長(zhǎng)江平接受《財(cái)經(jīng)》雜志采訪，認(rèn)為重慶打黑過于倚重公安部門，搞運(yùn)動(dòng)，不擇手段，不遵守程序正義，嚴(yán)重踐踏法律。(參見《再談法制中國(guó)——專訪江平、吳敬璉、張卓元》，《財(cái)經(jīng)》2013年第9期)為什么中國(guó)的民營(yíng)企業(yè)很難成長(zhǎng)為世界級(jí)企業(yè)呢?為什么那么多人海外移民、向海外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)呢?很大程度上就是對(duì)司法公正不放心，對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不放心。當(dāng)一個(gè)公民連基本的產(chǎn)權(quán)、基本的人身權(quán)都得不到保護(hù)時(shí)，這個(gè)國(guó)家能是一個(gè)和諧文明的國(guó)家嗎?司法改革的內(nèi)容很多，如法院獨(dú)立于地方、法官職業(yè)化、審判獨(dú)立、審判公開等。改革方向已基本形成共識(shí)，下一步主要是怎樣落實(shí)推動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)體制等各項(xiàng)改革要進(jìn)一步推進(jìn)，還必須進(jìn)行干部考核體系的改革。從干部考核指標(biāo)和方法角度看，要改變過分倚重GDP的傾向，加大環(huán)保、資源消耗、資產(chǎn)負(fù)債、就業(yè)、社會(huì)保障等考核指標(biāo)的權(quán)重。同時(shí)，重視對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等結(jié)果的利用，加強(qiáng)對(duì)政府行政行為的約束。從更根本和更長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還應(yīng)該推進(jìn)和擴(kuò)大民主選舉，增強(qiáng)人民對(duì)政府官員的監(jiān)督。

促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，也是全面深化改革非常重要的方面。這次十八屆三中全會(huì)提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。治理和管理有很大不同，管理是自上而下的，而治理一定程度上是相互的。治理強(qiáng)調(diào)作為公共機(jī)構(gòu)的政府和社會(huì)力量共同管理社會(huì)事務(wù)的過程。國(guó)家治理和社會(huì)治理的前提是不同利益主體和體現(xiàn)不同利益主體利益的社會(huì)組織的形成。通過不同利益主體博弈形成的政策或管理辦法，執(zhí)行會(huì)更順暢。目前，社會(huì)組織發(fā)育還極不成熟，很多所謂的協(xié)會(huì)其實(shí)都是官辦的。最近，國(guó)家正在大力推動(dòng)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織與政府主管部門脫鉤，清理官員兼職。但在中國(guó)目前情況下，社會(huì)組織的發(fā)育還不能完全靠自發(fā)，政府怎樣合理引導(dǎo)非常重要。社會(huì)組織建立之后，如何制定規(guī)則，如何發(fā)揮作用，也需要政府參與。

更深一層的改革，就是人大的改革了。這是政治改革的核心之一。包括擴(kuò)大直接選舉、人大代表專職化等等。很多問題的解決最后都?xì)w集到人大，如國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理、央行的獨(dú)立、預(yù)算決定與監(jiān)督等等。這些本該由人大行使的重要權(quán)力，或者根本就沒有行使，或者沒有能力行使好。所以，能力建設(shè)是人大改革一個(gè)非常重要的方面。目前，人大改革還只能由中共中央推動(dòng)，國(guó)務(wù)院不能推動(dòng)，人大自身也難以推動(dòng)。人大改革是高度敏感的政治問題，但也是必須要解決的問題?？梢杂尚鲁闪⒌娜嫔罨母镱I(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組織研究人大改革的長(zhǎng)期計(jì)劃，提交中央決定，分步推進(jìn)。

(三)全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的組建及其職責(zé)

現(xiàn)在中央已經(jīng)決定全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由總書記兼任，領(lǐng)導(dǎo)小組成員包括有關(guān)的政治局委員、各有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)等。2014年1月22日和2014年2月28日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開了兩次會(huì)議，在第一次會(huì)議上決定成立6個(gè)專項(xiàng)小組，包括經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革、民主法制領(lǐng)域改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、黨的建設(shè)制度改革、紀(jì)律檢查體制改革專項(xiàng)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。據(jù)報(bào)道，辦公室設(shè)在中央政策研究室，政治局委員王滬寧兼任辦公室主任。①孫昌鑾:《中央深化組將如何推進(jìn)?》，《北京青年報(bào)》2014年3月13日。改革辦公室設(shè)在中央政策研究室，符合多數(shù)人的預(yù)期。改革辦公室的組建非常重要?，F(xiàn)在中央層面已有若干領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，如中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等。全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)該與現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室都有所不同。它的職責(zé)更廣泛，層次也更高。它不只是一個(gè)上傳下達(dá)的秘書機(jī)構(gòu)，它需要有一定數(shù)量業(yè)務(wù)水平很高的專職工作人員?？梢越梃b當(dāng)年國(guó)家體改委的做法，聘請(qǐng)一部分兼職的專家顧問，包括一部分退下來的老同志。

全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立之前，中共中央和國(guó)務(wù)院已經(jīng)成立了一些改革方面的領(lǐng)導(dǎo)小組，或者一些部門實(shí)際上已經(jīng)履行了統(tǒng)籌某一方面改革的職責(zé)。如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組等。中央編委這些年實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)了機(jī)構(gòu)改革、減少政府審批的改革工作，人民銀行在利率、匯率改革方面也做了很多工作。全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室成立后，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新成立的6個(gè)專項(xiàng)小組，又要與過去已有的改革領(lǐng)導(dǎo)小組和改革統(tǒng)籌部門理順關(guān)系?？偲饋砜?，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，不可能全面取代它們。有的領(lǐng)導(dǎo)小組和機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮得很好，就應(yīng)該繼續(xù)以它們?yōu)橹魍七M(jìn)原來的改革;有的領(lǐng)導(dǎo)小組和機(jī)構(gòu)推動(dòng)改革難度大的，就應(yīng)該加強(qiáng)深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組直接推動(dòng)的作用。

根據(jù)2013年12月30日政治局會(huì)議的決定，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是研究確定經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度等方面改革的重大原則、方針政策、總體方案;統(tǒng)一部署全國(guó)性重大改革等。首先是改革總體方案的設(shè)計(jì)。單從經(jīng)濟(jì)體制的角度講，這項(xiàng)任務(wù)已經(jīng)不像體改委時(shí)代那么重要了。因?yàn)槭袌?chǎng)配置資源的基本格局已經(jīng)建立起來了，多種所有制共存、政府宏觀調(diào)控、破除壟斷、價(jià)格放開等等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則已獲得了廣泛認(rèn)可和執(zhí)行。只是一部分人在具體工作中仍然時(shí)不時(shí)地有意無意地違背破壞這些原則。但在經(jīng)濟(jì)體制之外或者說與經(jīng)濟(jì)體制相關(guān)的，還有很多重要領(lǐng)域的改革需要整體設(shè)計(jì)，如司法改革、人大改革、黨建改革等等。

對(duì)于一些非常重要、牽涉面很廣、非常復(fù)雜的改革，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)該加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，甚至直接組織設(shè)計(jì)。除了前面提到的司法、人大、黨建等，還有一些改革如用地改革、收入分配改革、破除壟斷改革等。中國(guó)總和生育率已經(jīng)降到1.4左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2.1的替代水平。生育率是關(guān)系中華民族子孫萬代的大事，現(xiàn)在還需不需要繼續(xù)實(shí)行了40多年的計(jì)劃生育政策，非常需要重新研究和設(shè)計(jì)。過去主要由計(jì)劃生育管理部門研究設(shè)計(jì)計(jì)劃生育政策的做法是絕對(duì)不行的。因而，“要從提供強(qiáng)有力體制保障的角度認(rèn)識(shí)今后的改革”①孫占元主編:《中國(guó)共產(chǎn)黨理論創(chuàng)新史》，濟(jì)南:山東人民出版社，2012年，第410頁。。

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組是否審核其他名目繁多的領(lǐng)導(dǎo)小組和有關(guān)部門的改革方案，這是一個(gè)難題。體改委時(shí)代，也沒能做到對(duì)各方面改革方案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核。但各有關(guān)方面的整體或重要改革方案報(bào)送中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，應(yīng)該是必須的。全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為必要的，可以要求重新設(shè)計(jì)。目前，各領(lǐng)導(dǎo)小組和有關(guān)部門仍在按照原來運(yùn)行規(guī)則推動(dòng)改革，有的改革實(shí)際上是維護(hù)部門的利益，有悖市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。有的方向有問題的改革，甚至打著十八屆三中全會(huì)改革的旗號(hào)在加速推進(jìn)，如不及時(shí)糾正，將對(duì)未來的改革構(gòu)成障礙。

全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室是否直接組織推動(dòng)某些改革也值得研究。體改委時(shí)期，除了經(jīng)濟(jì)體制改革整體方案設(shè)計(jì)、總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)外，也系統(tǒng)性地直接抓了一些具體改革，如股份制改革、股票市場(chǎng)的建立、房改，還有地方體改委推動(dòng)的國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革等。全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室直接推動(dòng)改革，除了權(quán)威性高、利益超脫之外，還可以鍛煉培養(yǎng)工作人員的操作能力。當(dāng)然，這對(duì)辦公室的人力要求相應(yīng)也就提高了。

(四)地方怎樣推進(jìn)全面深化改革

體改委時(shí)代，各省、市(地)絕大多數(shù)都成立了體改委，縣一級(jí)大多也成立了體改委。根據(jù)報(bào)道，十八屆三中全會(huì)后，大多數(shù)省已經(jīng)決定成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，如北京、天津、重慶、廣東、吉林、廣西、內(nèi)蒙古等。廣東省委書記要求市、縣都成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記、縣委書記擔(dān)任組長(zhǎng)。借鑒體改委時(shí)代經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)形勢(shì)的變化，省、市(地)兩級(jí)應(yīng)該成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而縣一級(jí)一般就不需要成立了。

很多改革，在中央層面非常重要，如匯率利率改革、財(cái)稅改革、壟斷企業(yè)改革等。但在省及省以下，這些改革都屬貫徹落實(shí)的問題，不需要地方去自己設(shè)計(jì)。成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，很重要的一個(gè)考慮就是打破部門利益對(duì)改革的阻礙。在縣一級(jí)，縣委縣政府的統(tǒng)籌能力非常強(qiáng)，部門很難構(gòu)成對(duì)改革的嚴(yán)重阻礙。當(dāng)年，縣一級(jí)體改委最大的成績(jī)是國(guó)有企業(yè)改革。現(xiàn)在，縣一級(jí)類似國(guó)有企業(yè)改革這種需要組織大量力量一家一家推進(jìn)的改革，恐怕已經(jīng)沒有了。

組建省、市全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，不像中央層面那樣有很多力量可以利用。最直接可能利用的是黨委、政府的研究室和發(fā)改委的有關(guān)人員，也可以從財(cái)政、國(guó)資、經(jīng)信、金融、宣傳、政法、人大等部門抽調(diào)一部分工作人員。省、市大學(xué)、社科院等研究機(jī)構(gòu)力量不一定很強(qiáng)，但是也應(yīng)該盡量利用。

省、市改革工作也有總體方向、總體方案設(shè)計(jì)問題。各地改革發(fā)展情況不一樣，有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已處于較高水平，有的還非常落后;有的民間力量非常強(qiáng)大，有的什么都要靠政府;有的城市人口多，有的農(nóng)村人口多。像浙江溫州、廣東東莞、福建泉州等地區(qū)，自發(fā)形成的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)非常發(fā)達(dá)，下一步政府統(tǒng)籌規(guī)劃的任務(wù)就比較重;而河北、陜西等地方調(diào)動(dòng)民間創(chuàng)業(yè)積極性的改革任務(wù)就更重。北京、上海可以不太重視GDP，而大多數(shù)地方不重視GDP還不行。河北目前階段環(huán)保壓力巨大，壓縮鋼鐵、水泥產(chǎn)能工作中，不可避免會(huì)使用行政手段，甚至?xí)?qiáng)化行政手段。但在其他地方一般不要用行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)企業(yè)。

與中央不同，地方改革操作層面的任務(wù)比較重。如學(xué)校管理改革、醫(yī)院改革、文化單位改革、廣電出版單位改革、國(guó)有企業(yè)改革、民間金融機(jī)構(gòu)培育等等。政企不分問題，在中央層面很大程度上也是破除壟斷問題。而在地方層面，則很少涉及壟斷問題。目前，各類機(jī)關(guān)下面還有大量事業(yè)、企業(yè)單位，包括設(shè)計(jì)研究機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、賓館甚至食堂、幼兒園等。各級(jí)國(guó)資委成立初期，要求企業(yè)一律與主管部門脫鉤，當(dāng)時(shí)就沒有完全做到。后來有的部門又建立了新的企業(yè)，有的企業(yè)又被主管部門收了回去。文化、衛(wèi)生部門下面仍然有大量演出單位、醫(yī)院等，管辦不分普遍存在。政企分開、管辦分離其實(shí)在1990年代就應(yīng)該完成。管辦分開后，還有改制和轉(zhuǎn)換機(jī)制等更為艱巨的任務(wù)。各地以往實(shí)踐證明，靠原有的主管部門推動(dòng)這些改革很難做好。這些都需要地方全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)研究組織推動(dòng)。