美國發(fā)展對外貿易區(qū)的經(jīng)驗與啟示*

姜作利

(山東大學 法學院，山東 濟南，250100)

我國自對外開放以來，先后推出了諸多舉措，取得了世人矚目的成績。然而，隨著經(jīng)濟全球化的快速發(fā)展，各國之間的競爭日趨激烈，我國已采取的開放措施逐漸失去發(fā)展?jié)摿?。尋找新的?jīng)濟增長點，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的當務之急。黨中央高瞻遠矚，適時抓住歷史機遇，于2013年宣布在上海設立自由貿易區(qū)。黨中央的這一戰(zhàn)略決策對全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗，無疑具有重要意義。我國第一個自由貿易區(qū)成立后，不少其他城市也在籌備成立自由貿易區(qū)。可以預見，全國各地在近幾年內將會設立不少自由貿易區(qū)，這已經(jīng)成為我國目前進一步深化改革的試驗田和重要的標志。由于自由貿易區(qū)源于西方資本主義市場經(jīng)濟及法律體制，我國缺乏相應的制度及管理經(jīng)驗，加強對國外自由貿易區(qū)的研究自然刻不容緩。美國對外貿易區(qū)是發(fā)達國家發(fā)展的最成功的自由貿易區(qū)之一②由于國外對自由貿易區(qū)的定義尚無定論，一般將保稅區(qū)、出口加工區(qū)、特殊經(jīng)濟區(qū)及自由貿易區(qū)等特殊海關區(qū)統(tǒng)稱為自由貿易區(qū)(美國則稱為對外貿易區(qū))，本文也采用通說。，為我國辦好自由貿易區(qū)提供了不少有益的借鑒和啟示。

一、美國對外貿易區(qū)的法律規(guī)制歷程

世界上的最早的自由貿易區(qū)是由公元前的腓尼基人創(chuàng)設的，他們首次提出了“國際自由貿易區(qū)”的概念。③Walter H.Diamond，Tax－Free Zones Aid Both Exporters and Importers，The American Banker 15，1980，p.128.后來的羅馬人為了經(jīng)濟及政治統(tǒng)治的目的，也設立自由貿易區(qū)。自17世紀以來，一些國家也開始設立自由貿易區(qū)，最著名的是直布羅陀和新加坡分別于1704年和1819年設立的自由貿易區(qū)。聯(lián)合國于1967年通過的經(jīng)濟與社會決定以來，發(fā)展中國家也開始設立自由貿易區(qū)。截止2013年底，全世界近140個國家已經(jīng)設立了近4000個自由貿易區(qū)。

在這些形形色色的自由貿易區(qū)中，美國的自由貿易區(qū)是最成功的自由貿易區(qū)之一。在1929年以來的“大衰退”中期，美國國會通過的《斯穆特－霍利關稅法案》(Smoot－Hawley Tariff Bill)致使美國的進口關稅低高達53%，嚴重阻礙了進出口貿易。為了消除上述法案帶來的負面影響，美國國會于1934年通過了《對外貿易區(qū)法案》，旨在鼓勵和加速美國外貿的發(fā)展。遺憾的是，直到1959年愛爾蘭設立的香農自由貿易區(qū)，美國的自由貿易區(qū)計劃進展不大。漸漸地，一些國際國內因素促使美國自由貿易區(qū)發(fā)展速度加快。國際方面，國際價格競爭日趨激烈，迫使美國企業(yè)尋找降低成本的途徑;自由貿易區(qū)的實踐逐漸使人們認識到，通過利用自由貿易區(qū)，可以節(jié)省成本;科學技術的快速發(fā)展使合作性全球生產(chǎn)成為可能。國內方面，最重要的因素是美國國會1950年修改了《對外貿易區(qū)法案》，允許自由貿易區(qū)內開展制造業(yè)。此外，美國財政部分別于1980年和1982年出臺了兩項行政決定，澄清了區(qū)內的制造商不用支付與進口商品有關的增值稅或代理或運輸費用。美國的上述立法和行政規(guī)定，促使美國自由貿易區(qū)數(shù)量激增，經(jīng)濟效益也明顯看好。

20世紀70年代，隨著日本和歐盟的鋼鐵、汽車、半導體及民用飛機等工業(yè)的快速發(fā)展，美國的這些工業(yè)日漸萎縮。關稅理論上，國家一般對進口的零部件的關稅低于成品，這是為了限制進口成品的數(shù)量，以便鼓勵國內工業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)。為了扭轉美國制造業(yè)的下降趨勢，在美國對外貿易區(qū)協(xié)會的推動下，美國海關當局曾規(guī)定某些零部件的進口稅高于成品，以鼓勵進口零部件，加快工業(yè)發(fā)展。美國海關當局于1980年4月12日又作出規(guī)定:美國對外貿易區(qū)的廠商使用美國原材料零部件和外國原材料零部件混合裝配而成的商品進入美國市場時，可選擇按成品關稅稅率繳納少量的關稅。這樣一來，對外貿易區(qū)的美國和國外廠商可以節(jié)約大量成本，從而鼓勵他們發(fā)展制造工業(yè)。

1991年美國對外貿易區(qū)委員會頒布了新的管理條例，進一步擴展了對外貿易區(qū)的功能，加快了美國對外貿易區(qū)的發(fā)展。美國為了應對2007年爆發(fā)的次貸危機，重新認識了實體經(jīng)濟的重要性，更加注重制造業(yè)和出口貿易。為此，委員會于2009年1月采納了可選址框架(Alternative Site Framework，ASF)，對總區(qū)(General－Purpose Zones)和分區(qū)(Subzones)的設置和管理方式進行調整，大大簡化審批程序，降低了廠商入?yún)^(qū)及從事制造加工活動的壁壘和成本。

美國在規(guī)制對外貿易區(qū)的立法過程中最重要的當屬2012年4月生效的新美國對外貿易區(qū)管理條例(以下簡稱“新條例”)。依據(jù)“新條例”的規(guī)定，本次修改的宗旨是拓展美國制造業(yè)及增值活動的范圍和提高管理上的靈活性，通過避免對外貿易區(qū)內某些活動帶來的負面經(jīng)濟影響，以增強美國經(jīng)濟的安全性。與以前的管理條例相比，新條例做了以下幾處大的修改:

(一)通過將“制造”和“加工”統(tǒng)一定義為“生產(chǎn)”來簡化相關程序

從前的管理條例將制造和加工分開，申請中需通過不同的程序，并要求廠商的所有制造活動和某些加工活動必須提前獲得美國對外貿易區(qū)委員會的批準。①這里的加工活動主要指加工中采用了涉及配額等數(shù)量限制的外國零配件或加工成的成品可以繳納較低關稅(倒轉關稅“inverted tariff”)。新條例將制造和加工統(tǒng)一定義為“生產(chǎn)活動(production activity)”，僅僅要求提前獲得委員會的“生產(chǎn)活動”批準，廢除了不同的程序，并簡化了申請流程。

同時，新條例要求廠商就區(qū)內的生產(chǎn)活動向委員會進行年度報告。此外，廠商還要向委員會提交回顧通知(例如，就新的制造成品或涉及倒轉關稅的外國零配件提交通知)，委員會將對批準的經(jīng)營范圍發(fā)生的變化，進行回顧審查、禁止或限制。同時，新條例還會依據(jù)委員會的最終審核結果，授權廠商進行臨時性的快速生產(chǎn)活動。

可見，新條例的上述新規(guī)定旨在通過簡化程序，增強靈活性，避免繁文縟節(jié)帶來的副作用，以便提高美國廠商的國際競爭能力。

(二)推遲生產(chǎn)性設備的關稅繳納時間

新條例增加了一條關于區(qū)內生產(chǎn)性設備可以推遲繳納關稅的規(guī)定(第400部分第15條)。這里的生產(chǎn)性設備指對外貿易區(qū)內進行生產(chǎn)活動的整套設備和設備部件。根據(jù)新條例第400部分第15條的規(guī)定，生產(chǎn)性設備應繳納的關稅可以推遲到該設備被完成組裝、安裝、驗收和正式在生產(chǎn)中投入使用之時。該規(guī)則規(guī)定的關稅優(yōu)惠目的是鼓勵資本在美國的消費，旨在與美國國會2010年頒布的《稅款減免、失業(yè)保險重新授權及創(chuàng)造就業(yè)法案》保持一致。①L uis Abad，Major Revisions to U.S.Foreign － Trade Zones Regulations Proposed，http://www.us.kpmg.co m/mic rosite/taxnewsflash/2011/jzn/foreign trade zones.

(三)澄清了以前管理條例中關于國家與地方個人財產(chǎn)稅的概念

以前的管理條例雖然規(guī)定了區(qū)內的個人財產(chǎn)享受免收國家和地方財產(chǎn)稅，但相關規(guī)定并不明確清晰。新條例第400部分第16條進行了澄清:(1)本條例規(guī)定的免稅限于從美國以外的地區(qū)進口到對外貿易區(qū)的符合相關法律規(guī)定的個人有形財產(chǎn);(2)對外貿易區(qū)內存放的既可以原來的狀態(tài)，也可以通過法律允許的加工改變了的狀態(tài)的美國國內生產(chǎn)的個人有形財產(chǎn)。②美國:《2012年對外貿易區(qū)管理條例》第400部分第16條。

(四)公用設施和統(tǒng)一待遇

新條例另一個重要的變化是要求對外貿易區(qū)必須屬于公用設施，必須為所有的申請者提供統(tǒng)一的待遇。按相關法律規(guī)定，美國對外貿易區(qū)委員會屬于美國全國性的管理體系的主體，授權法人團體或私人公司作為被授權人(Grantees)按照公共事業(yè)原則來管理運營對外貿易區(qū)，主要負責對外貿易區(qū)的具體建設運營事宜，比如改善區(qū)內軟硬發(fā)展環(huán)境、吸納企業(yè)入?yún)^(qū)、進行日常管理等等。新條例補充了舊條例的漏洞，對被授權人按公共設施的要求管理對外貿易區(qū)做了具體的規(guī)定(第400部分第42、43條)。例如，新條例禁止被授權人基于對外貿易區(qū)使用者的獲益情況收取費用(新條例規(guī)定了被授權人必須依據(jù)自己提供服務的實際成本來收取費用);要求被授權人與所有的區(qū)內企業(yè)簽訂標準書面合同;要求被授權人按照中立的標準來評估所有的潛在使用對外貿易區(qū)的建議;通過禁止為企業(yè)提供服務的第三方來阻止可能的利益沖突，等等。

需要強調的是，新條例清楚地表明美國國會開始重視國際公約，特別是世界貿易組織(WTO)對各成員國的自由貿易區(qū)的法律規(guī)制。美國國會一向盛氣凌人，常常對WTO的相關規(guī)定說三道四，指手畫腳。隨著WTO的發(fā)展，各成員國的自由貿易區(qū)主動與WTO的規(guī)定保持一致，給美國發(fā)展對外貿易區(qū)提出了諸多挑戰(zhàn)，迫使美國開始遵循WTO對自由貿易區(qū)的規(guī)制。根據(jù)WTO最惠國待遇原則的規(guī)定，自由貿易區(qū)可以作為該原則的例外進行發(fā)展，但要求設立國或地區(qū)對所有來自其他國家的商品的進出口采取同等政策，給予一國的優(yōu)惠不低于它現(xiàn)在或將來給予任何第三國的待遇。WTO法律體制中另一規(guī)制自由貿易區(qū)的原則是國民待遇原則。該原則的基本含義是指一國在經(jīng)濟活動和民事權利義務等方面給予其境內外國國民以不低于其本國國民所享受的待遇。也就是說，在關于產(chǎn)品的國內銷售、運輸、分配或使用的法律、條例和規(guī)定方面所享受的待遇不應低于相同國產(chǎn)品享受的待遇。

目前，最惠國待遇原則和國民待遇原則都已經(jīng)成為國際經(jīng)濟與貿易關系中普遍接受的基本原則，WTO各成員國設立自由貿易區(qū)的目的都是為了擴大國際貿易從而獲利，都會依照這些原則來規(guī)制各自的自由貿易區(qū)，同時，這也是WTO成員國充分行使其權利的體現(xiàn)。③曾令良:《論WTO體制下區(qū)域貿易安排的法律地位與發(fā)展趨勢》，陳安主編:《國際經(jīng)濟法論叢》(第7卷)，北京:法律出版社，2003年，第10頁。如果美國仍然一意孤行，勢必陷入被動孤立的境地，甚至招致無休止的質疑和指控。顯然，美國在按照WTO規(guī)則管理對外貿易區(qū)中開始由蠻橫轉向遵從，無疑是明智之舉。

(五)環(huán)境方面

舊管理條例中的“經(jīng)濟合理性”規(guī)定要求總區(qū)申請者的申請中包括“環(huán)境影響”的內容。新條例第400部分第21條廢除了上述規(guī)定，增加了“地點說明”的規(guī)定。該規(guī)定要求申請者的申請書中包括關于描述“避免環(huán)境敏感地區(qū)”的內容。

美國多數(shù)專家認為，新條例的這一規(guī)定一定程度上放松了對對外貿易區(qū)申請者的要求，是提高其管理靈活性的表現(xiàn)。①L uis Abad，Major Revisions to U.S.Foreign － Trade Zones Regulations Proposed，http://www.us.kpmg.co m/mic rosite/taxnewsflash/2011/jzn/foreign trade zones.

(六)罰金

新條例第400部分第62條更加清楚明確地規(guī)定了違反相關規(guī)定應繳納罰金。違反對外貿易區(qū)法案或委員會的管理條例，按違法期間內每天須繳納不高于1000美元的罰金。繳納罰金的主體包括運營者、被授權人或受被授權人委托行使被授權人職能的人。例如，如果被授權人沒有按照對外貿易區(qū)法案的要求向委員會提交完整和準確的年度報告，按違法行為持續(xù)每天罰款不高于1000美元;同樣，如果對外貿易區(qū)的運營者沒有向被授權人提交被授權人向委員會提交年度報告所要求的相關信息，運營者須按違法的天數(shù)，每天繳納不高于1000美元的罰金。

同時，新條例規(guī)定了在一定情況下，美國商務部進口管理局秘書長有權根據(jù)被責成繳納罰款的當事方提交的相關證據(jù)，批準減輕(罰金總額不超過10，000美元時)或取消罰款。被責成繳納罰金的當事方所提交的證據(jù)應包括:近5年來對相關行為的良好記錄、相關違法行為是自己遵守相關法律時被其他當事方被迫所為、非法當事方已經(jīng)采取了立即行為予以補救、相關違法行為出自于自己無意的過失和其他委員會或執(zhí)行秘書長認為適當?shù)那樾巍＂诿绹?《2012年對外貿易區(qū)管理條例》第400部分第62條。

二、美國對對外貿易區(qū)的質疑及發(fā)展前景

(一)美國對外貿易區(qū)與美國的出口和就業(yè)

美國的對外貿易區(qū)是世界上最早的現(xiàn)代自由貿易區(qū)之一，其發(fā)展一直在質疑和探索中艱難行進。美國對對外貿易區(qū)的質疑主要來自國會和其他經(jīng)濟、法律和社會學者，主要集中在經(jīng)濟分析方面，其中最主要的是對外貿易區(qū)是否增加了美國出口和就業(yè)?

截止2012年底，美國對外貿易區(qū)已達297個，外加500多個分區(qū)，遍布美國50個州和波多黎各。超過3800個企業(yè)正在使用美國的對外貿易區(qū)。另有許多城市和港口正在向委員會申請設立對外貿易區(qū)。在2008財政年，美國對外貿易區(qū)的出口約為400億美元。受全球經(jīng)濟衰退的影響，2008年以后的出口稍有下降。2010年，對外貿易區(qū)的出口有所上升，達到348億美元，占美國對外出口的2.6%。從運進對外貿易區(qū)和出口到外國的總量來看，總的來說，一直呈增長勢頭。這兩項的總量在1999年為1740億美元，2000年升為2380億美元。10年后的2010年，這兩項總量升至5340億美元。此外，在2010年，美國對外貿易區(qū)程序制造和加工的產(chǎn)品的出口量為348億美元，是2000年的雙倍，這個數(shù)字不包括間接出口的數(shù)量。

上述數(shù)據(jù)中最主要的是，美國2010年從對外貿易區(qū)出口的348億美元僅占美國總出口的2.6%，遠低于目前世界上自由貿易區(qū)出口的40%的平均額。③72nd Annual Report of the FTZ Board，http://enforcement.trade.gov/ftzpage/annualreport/ar－2010.pdf.在增加美國就業(yè)方面，1999年在美國對外貿易區(qū)就業(yè)的是340，000人，2009年是330，000人，2010年是320，000人。

上述數(shù)據(jù)表明，美國對外貿易區(qū)對增加美國出口和就業(yè)確有貢獻，但貢獻并不顯著。

(二)美國國會對美國對外貿易區(qū)的質疑

美國早在1894年就開始關注對外貿易區(qū)的立法，但是由于受美國國會中的貿易保護主義思想阻礙，直到1934年才正式通過了對外貿易區(qū)法案。1950年的柏格玆修正案允許對外貿易區(qū)內進行制造和展銷。根據(jù)美國聯(lián)邦法律規(guī)定，美國所有的港口有權依據(jù)美國聯(lián)邦法規(guī)匯編第15主題的規(guī)定得到授權設立對外貿易區(qū)，第19主題規(guī)定了對外貿易區(qū)的管理，如海關服務問題。對外貿易區(qū)所在地的地區(qū)海關關長代表美國對外貿易區(qū)委員會負責對外貿易區(qū)的管理，如控制商品進入和運出、管理貨物的存放。同時，地區(qū)海關關長還負責執(zhí)行美國對外貿易區(qū)法案及其他所有調整對外貿易區(qū)運行的法律法規(guī)。美國海關官員負責監(jiān)督對外貿易區(qū)的管理和運行，工資由對外貿易區(qū)的被授權人提供。

美國對外貿易區(qū)委員會由美國商務部部長主持，負責授權設立對外貿易區(qū)，委員會成員包括美國財政部部長和美國陸軍部部長。委員會的日常管理由委員會中經(jīng)商務部部長任命的執(zhí)行秘書負責。委員會在自己認為任何對外貿易區(qū)能夠適當促進商務發(fā)展時，有權批準設立任何對外貿易區(qū)。

美國對外貿易區(qū)從1934年至今已經(jīng)走過80年的歷程，近年來數(shù)量出現(xiàn)激增，引起國會的質疑。例如，美國國會眾議院籌款委員會曾要求美國總審計局和國際貿易委員會提供對外貿易區(qū)向何處去的報告，并要求上述機構確定美國對外貿易區(qū)規(guī)劃是否達到了美國國會關于促進美國經(jīng)濟發(fā)展、出口和就業(yè)的“國會宗旨”。事實上，一些國會議員關心的是委員會批準的對外貿易區(qū)數(shù)量急劇增長。美國國際貿易委員的報告指出，對外貿易區(qū)創(chuàng)造的許多就業(yè)機會在對外貿易區(qū)獲得批準前就已經(jīng)存在，并且有些工廠的建立僅僅是因為關稅低的緣故。①實際上，美國國會對美國對外貿易區(qū)的質疑主要來自持有貿易保護主義思想的議員。他們依據(jù)的調查數(shù)據(jù)通常來自美國一些發(fā)展不夠成功的對外貿易區(qū)。例如，在1999年美國國會的聽證中，他們主要依據(jù)美國總審計局和美國國際貿易管理局的調查。這兩個政府機關的調查只限于少數(shù)對外貿易區(qū)，缺乏全面性和代表性。因此，國際貿易委員會督促國會重新審查現(xiàn)行法規(guī)，因為這些法規(guī)并不要求對外貿易區(qū)委員會在批準申請時，對對外貿易區(qū)對美國經(jīng)濟、單個工業(yè)和進口的影響作出評估。

更嚴重的是，美國總審計局聲稱，對外貿易區(qū)并沒有達到鼓勵美國出口的目的，因為通過對外貿易區(qū)的90%的商品最終在美國國內市場銷售。美國總審計局要求修改美國現(xiàn)行法規(guī)，要求對外貿易區(qū)活動中最低60－70%的用于出口加工。

美國華盛頓官員估計，經(jīng)過對外貿易區(qū)的商品中75%的在美國組裝，并進口到美國市場。他們還指出，由于美國許多城市當局開始注重對外貿易區(qū)的發(fā)展，近年來美國國內機場中的對外貿易區(qū)數(shù)量大增，經(jīng)過對外貿易區(qū)出口或進入美國的商品的增加，使飛機場中的對外貿易區(qū)成為經(jīng)濟增長最快的地區(qū)。反對對外貿易區(qū)的官員相信，大量外國零配件進口到美國對外貿易區(qū)，奪走了美國就業(yè)機會，并未增加美國對外出口。②S ee generally Foreign－Trade Zones Board，Preamble Comments and Discussion of 1991 Proposed Changes(April 30，2012)，available at http//ia.ita.doc.gov/ftzpage/grantee/preamble.html.

值得注意的是，2012年，美國國際貿易管理局中的進口管理部部長助理皮古都宣布了“美國對外貿易區(qū)20年規(guī)劃的首個改革計劃”。接著，美國對外貿易區(qū)委員會頒布了新的管理條例，旨在提高對外貿易區(qū)規(guī)劃的靈活性和反應能力，改善申請者的方便性和利益相關者及公眾的透明度。新條例采用更簡便和快速的標準通知程序，替代了從前的制造批準程序，將審核通知的時間縮短為120天。該報告宣稱美國對外貿易區(qū)每年大約出口商品300億美元。③FTZ Regulation Revision Promotes Flexibility，Transparency，available at http://gocusinessjournal.com/Index.php?option － com_content＆view=article＆id=1706:ftz－ r.新條例支持奧巴馬總統(tǒng)提出的旨在提高美國制造商在全球競爭中的競爭力的全國出口計劃。新條例放棄了從前的委員會提前批準制度，允許出口制造商僅僅在年底向委員會報告其制造活動。這些改變會大大提高對外貿易區(qū)對美國出口商的靈活性和反應性。

美國全國對外貿易區(qū)協(xié)會于2012年7月18日發(fā)布報告稱，美國對外貿易區(qū)出口增長幅度明顯，超過了美國經(jīng)濟從2009－2010年間蕭條中回升的幅度。該報告指出，2010年美國對外貿易區(qū)出口的348億美元，實際上達到了23%的增長幅度，超過了美國經(jīng)濟當年16%的增長幅度。美國全國對外貿易區(qū)協(xié)會會長格里斯伍德指出:“出口增長是我國國民經(jīng)濟復蘇的關鍵部分?！彼M一步指出:“該報告證明了那些市場化企業(yè)如何在持續(xù)的蕭條的經(jīng)濟形勢下，通過使用對外貿易區(qū)來促進出口和獲取利潤?！雹貴 oreign －Trade Zones A Bright Spot in U.S.Economic Recovery，Study Shows，available at http://www.Marketwatch.com/story/foreign－trade－zones－a－bright－spot－in－us－economic－recovery.例如，德克薩斯州2010年進入對外貿易區(qū)的商品為161億美元，在對外貿易區(qū)經(jīng)營的企業(yè)為393個，出口達720億美元。顯然，對外貿易區(qū)幫助德克薩斯州創(chuàng)造了就業(yè)和增加了出口。

美國國際汽車行業(yè)2010年通過對外貿易區(qū)出口額達110億美元。實際上，美國對外貿易區(qū)有助于美國的汽車制造企業(yè)以強有力的競爭能力進入國際汽車零配件和原材料市場，從而降低了成本，使美國成為世界上更具競爭力的進出口汽車生產(chǎn)國。根據(jù)美國商務部2012年7月11日發(fā)布的數(shù)據(jù)，美國汽車出口持續(xù)超過了美國總出口增長率。例如，美國2012年1月至5月的所有出口商品比2011年同期的61140億美元增長了5.9%;然而，美國汽車、零配件及服務的出口達610億美元，比2011年同期增長14.3%，其中大部分出口與對外貿易區(qū)有關。②Id.美國汽車制造協(xié)會做過詳細的調研，指出美國對外貿易區(qū)中的汽車制造分區(qū)有助于美國提高出口。他們認為:“這是唯一最有效降低美國汽車制造成本的方式。”③D avid Ostheimer，F(xiàn)TZs Are Valued as Vehicle Processing Centers，at 1(2007)，available at http://www.georgia ftz.com/case －studies.

雖然上述美國政府機關針對美國對外貿易區(qū)的調查結果存在差異，美國國會對美國對外貿易區(qū)的經(jīng)濟影響始終存在諸多質疑，但是，由于他們的相關審核和調查視角不同，不同程度存在官僚主義作風，調查缺乏全面性和說服力。相比之下，由于美國商務部、美國全國對外貿易區(qū)協(xié)會及美國制造協(xié)會等更貼近對外貿易區(qū)的具體實踐，他們的調查結果具有較強的真實性和可信性。因此，美國對外貿易區(qū)的確能夠增加美國制造業(yè)的出口，對美國經(jīng)濟產(chǎn)生正面的影響，這是不爭的事實。

(三)美國對外貿易區(qū)的發(fā)展前景

近年來，隨著經(jīng)濟全球化的快速發(fā)展，貿易自由化已經(jīng)成為各國經(jīng)濟發(fā)展的主流，各國通過國際組織(例如世界貿易組織)、區(qū)域性經(jīng)濟組織等形式，大幅度降低關稅。例如，自1993年開始，北美自由貿易協(xié)定就取消了美國、墨西哥及加拿大之間的關稅。這毫無疑問對世界各國的自由貿易區(qū)的發(fā)展形成了嚴峻的挑戰(zhàn)。簡言之，世界上的自由貿易區(qū)是否有必要繼續(xù)存在?

根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織2007年的調查，由于世界各國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、各國需求的多元化等因素，世界上的自由貿易區(qū)會繼續(xù)發(fā)展。④OECD，Export Processing Zones:Past and Future Role in Trade and Developmen，by Michael Engman，Osamu Onodera，and Enrico Pinali，OECD Trade Policy Working Paper，No.53，2007，p.8.各國發(fā)展自由貿易區(qū)的實踐證明了經(jīng)濟合作與發(fā)展組織預測的正確性:在1997－2006年期間，世界上各國自由貿易區(qū)的發(fā)展超過了過去的4倍，截止2013年底，全世界近140個國家已經(jīng)設立了近4000個自由貿易區(qū)。

美國作為取消關稅的北美自由貿易協(xié)定的最大國家，其對外貿易區(qū)的發(fā)展必然面臨最大的挑戰(zhàn)。然而，由于美國的經(jīng)濟、科技、法律等仍然存在巨大潛力，其對外貿易區(qū)的發(fā)展仍然前景廣闊。例如，美國是科技大國，潛力不可小覷，這可以促進通信、電腦、運輸工業(yè)及制造工業(yè)等高速發(fā)展;美國對外貿易區(qū)的管理體系完善，成本低，使用者利益明顯，等等。

三、美國對外貿易區(qū)的特征及經(jīng)驗啟示

美國對外貿易區(qū)是當今世界各國自由貿易區(qū)發(fā)展中最成功的之一，具有不少特征和經(jīng)驗:

(一)充分發(fā)揮私人企業(yè)在管理中的作用

多數(shù)國家在管理運營自由貿易區(qū)方面，一般由政府特定機關授權地方政府機關負責。這樣，往往忽視了市場經(jīng)濟主體的管理作用，政府機構可能產(chǎn)生官僚主義，導致管理成本的增加，阻礙自由貿易區(qū)的正常發(fā)展。美國對外貿易區(qū)的管理的特征之一是，政府機關授權法人團體或私人公司對對外貿易區(qū)進行管理運營，如負責對外貿易區(qū)的具體設施建設，改善區(qū)內軟硬發(fā)展環(huán)境，吸納企業(yè)入?yún)^(qū)，進行日常管理。美國管理對外貿易區(qū)的實踐表明，私人公司管理運營的對外貿易區(qū)能夠節(jié)省大量的國家財政投資，提供比政府管理更好的基礎設施和服務，吸引高科技企業(yè)入?yún)^(qū)。同時，私人公司可以以更高的價格租賃其設施，獲得更高的利潤，進一步提供更好的社會和環(huán)保設施。

(二)特別注重提高管理中的靈活性

美國管理對外貿易區(qū)中的靈活性是多方面的，但主要體現(xiàn)在設置總區(qū)和分區(qū)及采納可選址框架方面。

1.設置總區(qū)和分區(qū)

美國設立對外貿易區(qū)的初衷主要是促進出口、轉口貿易和倉儲。美國國會1950年對《對外貿易區(qū)法案》做出修訂，開始允許在區(qū)內進行加工制造活動。為了進一步鼓勵區(qū)內的加工制造項目，美國國會1999年再次修訂了《對外貿易區(qū)法案》，允許為特定企業(yè)(如汽車制造、石油精煉)專門建立對外貿易區(qū)分區(qū)(特殊目的分區(qū)，Special－Purpose Subzones)。分區(qū)主要為單一企業(yè)的所有或部分活動專門設立，通常情況下，企業(yè)在與美國海關保持直接聯(lián)系的前提下，自己作為“營業(yè)者”管理分區(qū)的事宜。分區(qū)一般是為企業(yè)的單一行為提供的，不得與總區(qū)進行合并管理。

允許設立分區(qū)是美國發(fā)展對外貿易區(qū)的重要特色之一，典型地代表了美國管理對外貿易區(qū)的靈活性。與總區(qū)相比，分區(qū)申請費用低，時間短，用地、環(huán)保成本低，特別適用于固定投資較大的制造業(yè)和石油精煉業(yè)。因此，分區(qū)受到了許多制造業(yè)和石油精煉業(yè)的歡迎。例如，2009年，美國設立的總區(qū)為257個，分區(qū)多達260個。2010年，85%的區(qū)內活動是在分區(qū)進行的。2011年，分區(qū)接納的貨物價值及出口占對外貿易區(qū)的比重超過了82%。

2.采納可選址框架

為了重振美國的工業(yè)，更好地應對2007年的次貸危機，美國對外貿易區(qū)委員會2009年采納可選址框架。可選址框架旨在消除繁文縟節(jié)，簡化審批程序，降低運營主體入?yún)^(qū)及從事制造加工活動的壁壘，提高對外貿易區(qū)的效益?？蛇x址框架將對外貿易區(qū)內分為兩類選址:磁石選址和使用驅動選址。磁石選址類似于傳統(tǒng)的對外貿易區(qū)，旨在把企業(yè)吸引到固定的地點，如工業(yè)園和港口等。這種傳統(tǒng)的對外貿易區(qū)依照傳統(tǒng)的“先建區(qū)，后招商”的投資理念設立，即建區(qū)時對有意入?yún)^(qū)的企業(yè)并不知情，先設立對外貿易區(qū)，然后吸引企業(yè)入?yún)^(qū)。磁石選址中的主要活動是儲存?zhèn)}庫和分銷設施，有的也開展生產(chǎn)加工活動。

使用驅動選址以具體的企業(yè)需要為導向，使對外貿易區(qū)被授權者盡量把區(qū)設立在企業(yè)需要的地方。這樣一來，被授權者可以及時掌握地方經(jīng)濟機會，從而省卻了被授權者為了把握未來經(jīng)濟活動將出現(xiàn)的地點，而必須做的預測工作和成本。更重要的是，在可選址框架下，有意通過使用驅動選址開展制造活動的企業(yè)，申請程序大大簡化，獲得批準的時間甚至縮短到30天，一般會在120天內即可獲得批準。這比在舊的框架下申請分區(qū)要簡單和快捷得多，大幅度節(jié)省了成本，很受中小企業(yè)的歡迎。

此外，由于使用驅動選址專為具體的企業(yè)量身打造，如果企業(yè)不使用該選址，使用驅動選址就會中止;如果另有企業(yè)愿意使用該選址，該使用驅動選址就會重新啟動。這樣，可以省卻新企業(yè)的不少麻煩。

(三)千方百計為企業(yè)提供實在的稅收優(yōu)惠

一般來說，各國吸引企業(yè)進入自由貿易區(qū)的最重要的措施是為區(qū)內企業(yè)提供稅收優(yōu)惠。美國發(fā)展對外貿易中為企業(yè)提供的稅收名目繁多，特別注重提供實實在在的稅收優(yōu)惠。其中最具特色的是提供“倒轉關稅”。

“倒轉關稅”指國家對進口的成品征收的關稅低于零配件的關稅，旨在通過為企業(yè)提供關稅優(yōu)惠以鼓勵企業(yè)在對外貿易區(qū)內將零配件組裝成成品，然后，該成品從對外貿易區(qū)進口到美國國內市場。例如，進口到美國的一件汽車零配件的關稅稅率是4.5%;然而，如果該零配件運進美國對外貿易區(qū)與其他配件組裝成汽車，并進口到美國，該整車(包括零配件)的關稅稅率是2.5%。這樣，在對外貿易區(qū)內將零配件組裝成成品的企業(yè)就會得到關稅的優(yōu)惠。

實際上，“倒轉關稅”的產(chǎn)生并非發(fā)展對外貿易區(qū)的產(chǎn)物，主要源于兩方面的原因。一方面，為了通過降低關稅和貿易壁壘來推進貿易自由化，以關稅與貿易總協(xié)定(GATT)為代表的多邊關稅與貿易談判大幅度降低了各成員國的關稅稅率，但這樣的稅率征收的對象主要是成品。結果是，進口到各成員國的半成品關稅稅率就高于成品的稅率。另一方面，美國為了提高美國生產(chǎn)汽車零配件的國際競爭力，鼓勵美國汽車企業(yè)生產(chǎn)零配件，然后運進對外貿易區(qū)進行組裝，再返回美國市場，使企業(yè)獲得整車的低稅率帶來的優(yōu)惠，降低生產(chǎn)成本。

美國對外貿易區(qū)委員會的研究表明，“倒轉關稅”在美國對外貿易區(qū)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用:高于50%的外國產(chǎn)品進入對外貿易區(qū)是通過“倒轉關稅”程序的，因此，“倒轉關稅”已經(jīng)成為美國對外貿易區(qū)增長的主要激勵因素。①M .Ferguson and C.Steverango，Maximizing the Potential of the Foreign Trade Zone Concept in Cananda，McMaster Institute for Transportation and Logistics，2013，p.35.

(四)戰(zhàn)略上重視美國國家國力和企業(yè)的國際競爭力

多數(shù)國家設立自由貿易區(qū)的主要目的是鼓勵出口，增加就業(yè)。為此，國家海關監(jiān)管法律制度總的原則是按照“一線放開、二線管住”的原則。所謂“一線放開”，是指境外的貨物可以不受海關監(jiān)管，自由進入自貿區(qū)，區(qū)內的貨物可以不受海關監(jiān)管，自由運出境外?！岸€管住”是指貨物從自貿區(qū)進入國內非自貿區(qū)、或貨物從國內非自貿區(qū)進入自貿區(qū)時，區(qū)內海關必須依據(jù)海關法的規(guī)定，征收相應的稅收。也就是說，對區(qū)內商品進口至國內市場進行嚴格管理，鼓勵對外出口，旨在通過征收關稅來保護國內企業(yè)和國內市場。

美國對外貿易區(qū)最大的特征之一，是允許甚至鼓勵區(qū)內商品進入美國國內市場。例如，美國對外貿易區(qū)的“倒轉關稅”制度，鼓勵對外貿易區(qū)內的企業(yè)供應國內市場。從短期來看，鼓勵區(qū)內的商品進入美國市場可能打亂國內市場秩序，減少國內相關企業(yè)的就業(yè)機會。但從長期來看，鼓勵區(qū)內商品進入國內市場，必然能將來自國外的競爭及時引入美國國內市場，這會迫使國內企業(yè)始終不敢懈怠，不斷加大科研力度，提高美國企業(yè)在國際上的競爭力。眾所周知，與歐洲的福利國家相比，美國更加崇尚公平競爭。這保證了美國國力的持續(xù)增強和美國企業(yè)在國際上的較強競爭力。②正如一些美國學者指出，美國國力在世界上保持長久不衰的最重要的秘訣是美國始終堅定不移地堅持通過對外開放來引進競爭的立國原則。從這個視角看，雖然美國對外貿易區(qū)對增加美國的出口和就業(yè)的貢獻并不顯著，但是美國對外貿易區(qū)有利于引進來自世界各國的競爭，不斷增強美國的國力，其戰(zhàn)略上的貢獻的確是難以估量的。我們不得不承認，美國允許和鼓勵對外貿易區(qū)內的商品進入美國市場，是增強美國國力的重要舉措，無疑具有重要的戰(zhàn)略意義。